王平

摘要：沿海船舶邊防治安管理是公安邊防部門為維護沿海地區(qū)社會秩序，保護公民合法權(quán)益所實施的行政管理活動。目前，沿海船舶邊防治安管理存在立法滯后、有法難依，政出多門、協(xié)作不力，理念陳舊、管而不理，技術落后、保障不力等問題。要不斷完善立法，進一步厘清權(quán)責，創(chuàng)新管理理念和管理方法，提升綜合保障能力，推動我國沿海船舶管理走上更加科學、規(guī)范、便民的道路，為國家“海洋強國”戰(zhàn)略打牢堅實基礎。

關鍵詞：船舶；邊防；治安管理

中圖分類號：D631.3文獻標識碼：A文章編號：1674-4853（2013）03-0016-06

黨的十八大報告中指出，我國要提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟，保護海洋生態(tài)環(huán)境，堅決維護國家海洋權(quán)益，建設海洋強國?！蛾P于國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》① 提出，將現(xiàn)國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關總署海上緝私警察的隊伍和職責整合，重新組建國家海洋局，由國土資源部管理，主要職責是擬訂海洋發(fā)展規(guī)劃，實施海上維權(quán)執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用、海洋環(huán)境保護等。區(qū)別于“深藍”執(zhí)法，沿海船舶邊防治安管理是公安邊防部門為維護國家主權(quán)、服務沿海地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，針對出海船舶、人員和港（岙）口秩序開展的一項行政管理活動。國家海洋發(fā)展新戰(zhàn)略、海洋管理新態(tài)勢、海洋執(zhí)法新格局對沿海船舶邊防治安管理“淺藍”執(zhí)法工作提出了新的要求。

一、沿海船舶邊防治安管理概述

（一）沿海船舶邊防治安管理的概念及主要手段

廣義的沿海船舶邊防治安管理，是指公安邊防部門為了維護沿海港口及海上治安秩序，保障船舶及其作業(yè)人員的財產(chǎn)安全，防范、打擊利用船舶進行各種違法犯罪行為而依法進行的管理活動。[1]160，[2]316其內(nèi)容包括：沿海港（岙）口管理 港口，是指沿江、沿河、沿湖、沿海及島嶼具有天然條件和人工設備，供船舶來往?？俊⑥k理客貨運輸或者避風、修補等其他專門業(yè)務的場所，范圍包括進港航道、港口水域及其周圍的陸域。岙口，是指山岙兩側(cè)的山體向水域延伸，可供船只避風、停泊及船上人員上下岸的地方。，沿海船舶、漁船民管理，合資、合作經(jīng)營船舶和船員管理，臺灣漁船（員）管理，港澳流動漁船（民）管理和遠洋作業(yè)船舶管理等。狹義的沿海船舶邊防治安管理，專指公安邊防部門對大陸沿海船舶實施的管理。[3]筆者所指沿海船舶邊防治安管理取其廣義理解。

沿海船舶邊防治安管理主要是對涉海“人”、“船”、“港”的管理。管理手段大致概括為：一是證件管理，即通過簽發(fā)和審驗《出海船舶戶口簿》、《出海船民證》、《合資船船員登陸證》、《臺灣居民登陸證》、《對臺勞務人員登輪作業(yè)證》等證件對船舶漁船民實施管理。二是進出港簽證，即各類船舶進出港口時，除依照規(guī)定向漁港監(jiān)督或者各級海事行政主管部門辦理進出港簽證手續(xù)外，還應當辦理進出港邊防簽證手續(xù)。進出非本船籍港時，必須到當?shù)毓策叿啦块T或者其授權(quán)的船舶簽證點，辦理邊防簽證手續(xù)，接受檢查。三是泊港監(jiān)護，即特定漁船（如臺灣漁船）泊港期間，必須在指定的停泊區(qū)（段）錨泊，接受邊防工作站的監(jiān)護和管理。四是沿海港（岙）口治安管理，即通過治安巡邏、劃定泊區(qū)、值班管理等，維護沿海港（岙）口的社會治安秩序，預防、打擊發(fā)生在港（岙）口范圍的各類違法犯罪活動。五是加強組織建設，開展宣傳教育。通過對各類出海人員進行政策宣傳和法律法規(guī)教育，提高其法律意識。

（二）沿海船舶邊防治安管理的實踐特點及現(xiàn)實意義

沿海船舶邊防治安管理具有很強的執(zhí)法實踐性，其實踐特點可歸納為：一是事權(quán)的復雜性。我國東部陸海相連，領海不同于領陸，卻依附于領陸?？陀^上，當出海船舶駛離港（岙）口，只要其續(xù)航能力允許，在不受監(jiān)管的情況下，可任意進出領海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)?？梢?，沿海船舶邊防治安管理不同于一般意義上的治安管理，涉及地方事權(quán)的同時，更關系到國家領土主權(quán)，中央事權(quán)與地方事權(quán)的交織使沿海船舶邊防治安管理的立法、執(zhí)法、監(jiān)督相對復雜。如：2012年，海南省通過了新修訂的《海南省沿海邊防治安管理條例》2012年11月27日，海南省四屆人大常委會35次會議審議通過。 ，由于其規(guī)定“對非法進入我省沿海水域生產(chǎn)作業(yè)的外國籍（含無國籍）船舶，公安邊防機關可以采取驅(qū)趕、暫扣、登臨檢查等措施”涉及我國與鄰國爭議海域問題，引起了越南、菲律賓等鄰國的強烈不滿，令南海緊張局勢升級。二是主體的單一性。公安邊防部門是公安部領導下的一支現(xiàn)役部隊，具有行政管理權(quán)、刑事案件管轄權(quán)、武裝管轄權(quán)和涉外事務管理權(quán)。設防在沿海一線的公安邊防部門基層單位——公安邊防派出所具體實施沿海船舶邊防治安管理任務，其對船舶、人員的管理不同于海洋和海事等海上船舶行業(yè)主管部門，主要區(qū)別在于對國家領土主權(quán)的邊境防衛(wèi)方面，具體表現(xiàn)為對出海船舶、人員往來“領水—領陸”的雙向邊境防衛(wèi)上。沿海各類船舶和船員、漁民、船民均應服從公安邊防部門的治安管理、戶口管理、船舶管理和其他邊防管理，接受檢查驗證。[2]316三是對象的固定性。沿海船舶邊防治安管理的對象是出海人員、船舶和沿海港（岙）口。受我國經(jīng)濟發(fā)展和交通工具的限制，出海人員主要為漁民、船民、船員和游客等，其中大陸漁船民占絕大部分。根據(jù)戶籍管理制度，漁船民的戶籍歸屬地為當?shù)鼐哂袘艏芾砺毮艿墓策叿琅沙鏊幢銥橥鈦頋O船民，其雇主也為當?shù)鼐用?。公安邊防部門辦理的《船舶戶口簿》、《出海船民證》從某種意義上也可以視為對陸上戶籍管理在海上的補充。公安邊防部門管轄沿海船舶的范圍包括：從事海上漁業(yè)生產(chǎn)、水產(chǎn)運輸和為漁業(yè)生產(chǎn)服務的各類集體和個人所有的船舶；從事海上客貨運輸?shù)母黝惣w和個人所有的船舶；從事農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)的各類船舶；具有廣東省和香港、澳門特別行政區(qū)雙重戶籍的流動漁船；中外合資捕撈、補償貿(mào)易的船舶；來靠臺灣船舶[2]316沿海港（岙）口限于地理環(huán)境自然及人文要素影響，相對固定，包括商港、漁港、軍港和避風港等，公安邊防部門根據(jù)任務需要對其實施部分管理。四是任務的基礎性。船舶是一種交通工具，對船舶管理的實質(zhì)是對涉船人員的管理。沿海船舶邊防治安管理的基礎性主要體現(xiàn)在：管理主體需要了解掌握漁船民的基本信息、違法犯罪經(jīng)歷及苗頭隱患等情況，在辦理出海人員證件時，也需要排除法定不允許出海的基本情形 。

沿海船舶邊防治安管理的實質(zhì)決定了其現(xiàn)實意義：一是維護國家尊嚴、領海主權(quán)及國家安全?！吨腥A人民共和國領海及毗連區(qū)法》規(guī)定，外國船舶通過我領海必須遵守我國的法律、法規(guī)，不得損害我國的和平、安全和良好秩序。外國船舶違反我國法律、法規(guī)的，由我國有關機關依法處理。此外，境外敵對勢力仍在利用外籍及臺、港、澳船舶對大陸漁船民進行顛覆策反、情報收集等破壞性活動。公安邊防部門是國家授權(quán)在沿海及海上代表國家行使管轄權(quán)的執(zhí)法機關，對進入我國管轄水域、港口的中外船舶有登臨權(quán)、監(jiān)護權(quán)，對違反我國法律、法規(guī)的海上違法犯罪行為有權(quán)依法處理，從而維護國家尊嚴、領海主權(quán)及國家安全。[1] 161，[2]317，[4]284二是防范、打擊涉海違法犯罪活動。我國海洋經(jīng)濟的發(fā)展為沿海地區(qū)的社會治安形勢帶來了新的挑戰(zhàn)。公安邊防部門通過沿海船舶邊防治安管理重點防范和打擊利用船舶進行的偷（私）渡、走私、販毒、販槍等違法犯罪活動，處理海上漁事糾紛引起的打、砸、搶事件，協(xié)調(diào)處理越界捕撈、臨檢抓扣等涉外事件。[4]283三是服務沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。公安邊防部門堅持以愛民固邊戰(zhàn)略為中心，積極推進平安邊境、平安海區(qū)、平安口岸建設，服務漁船民、服務港口建設、服務海洋事業(yè)，為沿海地區(qū)改革開放和經(jīng)濟發(fā)展提供了平安和諧的邊防環(huán)境。

二、目前沿海船舶邊防治安管理存在的困擾

（一）立法滯后，有法難依，法律地位相對尷尬

沿海船舶邊防治安管理在立法和法律適用方面還存在許多問題。一是法律定位不準。由于涉及事權(quán)復雜，國家目前尚未明確沿海船舶邊防治安管理的法律定位，《治安管理處罰法》中也沒有提及相關內(nèi)容。二是現(xiàn)行立法層級較低。沿海船舶邊防治安管理涉及國家領海主權(quán)，但目前僅以公安部、農(nóng)業(yè)部部門規(guī)章的形式進行規(guī)定：《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》 、《臺灣漁船停泊點邊防治安管理辦法》 、《港澳流動漁船管理規(guī)定》 。三是法律適用不規(guī)范。由于部門規(guī)章中的處罰種類、處罰力度、管理要求與當前沿海船舶邊防治安管理形勢明顯不相適應，各地根據(jù)實際情況以地方性法規(guī)或地方性規(guī)章的形式，制定了符合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況的管理條例，尤其是2012年以來，山東、浙江、河北、海南等省份先后對各自省份的規(guī)定給予修訂，但地方法規(guī)規(guī)章與公安部規(guī)定的在證件管理、處罰力度等方面又存在著較多不一致的地方，造成適用法律混亂。在執(zhí)法過程中，公安邊防部門往往依據(jù)地方法規(guī)規(guī)章，而漁船民以部門規(guī)章為依據(jù)，認為執(zhí)法不公，處罰偏重。四是缺少配套實施細則。不論現(xiàn)行的部門規(guī)章還是地方規(guī)章，其程序性規(guī)定較少，可操作性不強，造成官兵執(zhí)法隨意或執(zhí)法無據(jù)。此外，在沿海船舶修造業(yè)、涉外捕撈作業(yè)船舶治安管理等方面沒有具體規(guī)定，缺乏規(guī)范、統(tǒng)一和長效性的管理機制。

（二）政出多門，協(xié)作不力，職責劃分不夠明晰

沿海船舶管理涉及部門較多，但互不隸屬，海上執(zhí)法力量整合后，仍為海洋、海事、邊防等多家共管，職責劃分不夠明確、協(xié)作機制沒有形成。一是多頭管理，與民不便。沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)機構(gòu)的多頭管理給漁船民帶來了極大不便。以證件管理為例，按規(guī)定，在申辦出海船舶公安邊防證件之前，漁船民出海必須先取得船舶主管部門發(fā)放的證件，但由于其他涉海部門手續(xù)繁瑣、費用較高，一些漁船民索性不辦，造成無法申辦邊防證件，無證擅自出海作業(yè)生產(chǎn)。二是職責交叉，互相推諉。各管理部門雖有自己的職責范圍，但在具體執(zhí)法過程中存在交叉，存在“有了利益大家上、出了問題大家推”等現(xiàn)象。如國家規(guī)定，凡未履行審批手續(xù)，非法建造、改裝的船舶，由公安、漁政漁監(jiān)和港監(jiān)部門等港口、海上執(zhí)法部門予以沒收 ，但在管理過程中，“三無”船舶（無船名船號、無船舶證書、無船籍港的）卻成了“三不管”船舶。自20世紀80年以來，國務院及有關部門就多次頒發(fā)規(guī)范性文件，部署開展清理、取締工作，經(jīng)過三十余年，“三無”船舶不減反增，利用“三無”船舶進行違法犯罪等問題仍未得到根本制止。[5]三是缺乏資源共享。各管理部門擁有自己的執(zhí)法艦船（飛機）、執(zhí)法人員、執(zhí)法信息系統(tǒng)等資源，但基本沒有實現(xiàn)共享，重復建設、重復投資，造成資源浪費。

（三）理念陳舊，管而不理，規(guī)章制度流于形式

沿海船舶邊防治安管理雖涉及國家領海主權(quán)，但管理的對象大部分為沿海地區(qū)的普通漁船民，目前的管理理念和方式顯得與社會管理創(chuàng)新的大背景不相適應。一是服務意識不強。公安邊防部門為現(xiàn)役執(zhí)法力量，官兵流動性強，學歷水平相對偏低，長期受軍事化管理模式影響，造成了管理中對群眾服務的無意識弱化，對船舶漁船民偏重管理，輕視服務。二是管理模式固化。船舶基礎管理工作長期停留在“靜態(tài)式”的被動管理模式，缺乏靈活機動的“動態(tài)管理”。[6]受警力和經(jīng)費的限制，大多數(shù)日常工作依靠或委托沿海群防群治組織——船管站，僅憑責任心強的船管員進行日常進出港簽證、船舶檢查等管理，船管員的執(zhí)法資格及各類保障存在瓶頸。三是監(jiān)督檢查不力。在落實“各類船舶進出港口時，除依照規(guī)定向漁港監(jiān)督或者各級海事行政主管部門辦理進出港簽證手續(xù)外，還應當辦理進出港邊防簽證手續(xù)”這一規(guī)定上，各地公安邊防部門做法不一：有的定期查驗、有的隨機抽查、有的每個航次查驗，使查驗措施未能起到全面掌握出海船舶和人員情況、維護海上安全穩(wěn)定第一道防線的作用。此外，缺少規(guī)范的海上管控機制，船舶出海后，除所屬公安海警部隊在巡邏中極少數(shù)的隨機檢查外，基本處于“失控”狀態(tài)。四是處罰方式單一。執(zhí)法過程中，公安邊防部門大多僅靠罰款了事，但隨著沿海地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展，許多漁船民尤其是從事海上養(yǎng)殖業(yè)的漁船民生活水平有了明顯提高。如：東南沿海一帶部分漁船主年收入幾十萬甚至上百萬，僅靠“200元～1000元”的處罰力度，無法起到警示教育作用。

（四）技術落后，保障不力，管理效果大打折扣

一是信息化應用水平偏低。近年來，海事、漁政部門在我國一部分船舶上安裝了由海岸設施和船載設備共同組成的集通訊、電子信息為一體的船舶自動識別系統(tǒng)，可及時將海上航行船舶位置、航速、方向等動態(tài)資料和船名、國籍、呼號、運載貨物等靜態(tài)資料發(fā)送出去，使鄰近船舶及岸臺能及時掌握附近海面所有船舶的動靜態(tài)信息，并要求進入我國海域的外國籍船舶也實行這種制度，但是沒有將此系統(tǒng)與公安邊防部門共享，影響了這套系統(tǒng)的利用價值。[7]二是警務裝備保障不夠。公安邊防派出所作為沿海船舶邊防治安管理的基層主管單位，海上執(zhí)勤船艇、通信設備、警械等嚴重缺乏、老化，基本難以保證正常出海執(zhí)法執(zhí)勤。出海船舶檢查大多借用當?shù)氐拇?，難以開展定期與不定期的海上巡邏檢查和救助，執(zhí)法范圍被牢牢限定在碼頭、停泊點陸地查船[8]，造成了管理空間范圍的縮小，不可避免地帶來了管理漏洞。三是人力財力保障存在缺口。邊防派出所承擔著沿海轄區(qū)治安、戶籍工作，任務繁重，警力相對不足，完全參照邊防檢查模式，每個單位都抽出大量警力負責船舶進出港簽證等工作，難度較大。而且，各地黨委政府對海洋權(quán)益的認識、對沿海船舶邊防治安管理工作的重視程度不一，地方財政支持相對其他管理部門較少。

三、沿海船舶邊防治安管理發(fā)展建議

（一）完善立法，提升法律執(zhí)行效力

要建設海洋強國，首先應強化海洋領土意識和海洋發(fā)展觀念，逐步摒棄潛意識中殘存的“視海洋為邊疆、視海岸為邊界”的大陸思維，使海洋領土意識逐步融入國家立法。參照我國《漁業(yè)法》、《海上交通安全法》等法律，提高沿海船舶邊防治安管理的立法層級，推動《邊海防治安管理條例》立法，明確其地位、原則、職責，規(guī)范執(zhí)法程序和執(zhí)法監(jiān)督，增設處罰種類，并指導各沿海省、市、自治區(qū)對有關法規(guī)予以修訂。

（二）厘清權(quán)責，形成海陸管理合力

雖然海洋權(quán)益涉及資源開發(fā)、環(huán)境保護、交通海事、救助救援、海上治安等方方面面，但其中大部分與海上交通工具——船舶有關，海上事務若拋開船舶，則無從談起；船舶絕大部分由生活在陸地上的人員駕駛，船舶管理若拋開陸地，也同樣無本無源。沿海船舶邊防治安管理是中央事權(quán)與地方事權(quán)的“交集”、陸地與海洋的“交集”、人與交通工具的“交集”。

1.要進一步劃定管理部門的權(quán)責。尤其針對重點突出問題，明確責任單位、明確責任分工、明確整改時限。海上執(zhí)法力量整合完畢之后，要對海上船舶管理部門進行責任劃定，盡量避免職權(quán)交叉，應最大限度節(jié)約行政資源，減少推諉扯皮。

2.嘗試設立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機構(gòu)。一方面可依托國家海洋委員會，以重新組建的國家海洋局為主導，建立協(xié)作機制，形成船舶管理合力；另一方面可以按照“政府牽頭、各方參與、綜合治理”的方針，把海上治安切實納入社會治安綜合治理工作中，按照“屬地管理”的原則，落實船舶管理工作責任制，促進綜合治理工作的協(xié)調(diào)開展。

3.加大資源共享力度，通過協(xié)調(diào)機構(gòu)和協(xié)作機制，將有形資源（如：執(zhí)法船艇、飛機、通訊器材等）和無形資源（如：船舶檔案、漁船民信息、各類船舶定位系統(tǒng)等）進行充分整合共享，最大限度提高資源利用率。

（三）創(chuàng)新理念，強化制度落實力度

要以社會管理創(chuàng)新為契機，不斷強化全心全意為人民服務的宗旨意識。

1.調(diào)整狀態(tài)、轉(zhuǎn)變角色，盡快適應工作職能由單純管理型向管理服務型的轉(zhuǎn)變，進一步深化推進愛民固邊戰(zhàn)略，提升邊防管理服務水平，構(gòu)建和諧警民關系。

2.轉(zhuǎn)變“管理就是發(fā)證、處罰就是罰款”的錯誤認識和粗放式管理方法，要在符合執(zhí)法規(guī)范化建設要求的基礎上，與時俱進、大膽創(chuàng)新，充分利用信息化手段，探索出沿海船舶邊防治安管理的新型勤務模式。

3.加強監(jiān)督檢查和船舶進出港簽證管理，一方面不斷發(fā)揮群防群治組織的作用，積極協(xié)調(diào)當?shù)攸h委政府，解決好人員聘請、經(jīng)費保障、站址建設等具體問題；另一方面加大科技強警力度，可借鑒福建、浙江、山東公安邊防部門的“海上移動警務通”、“境內(nèi)船舶漁船民動態(tài)管理信息系統(tǒng)”、“船舶進出港自動簽證系統(tǒng)”等做法，以信息化警務模式的創(chuàng)新促進新形勢下執(zhí)法執(zhí)勤任務的落實。

4.加大宣傳教育，做到處罰與教育相結(jié)合。針對漁船民長期出海在外，對國家法律法規(guī)了解不夠，甚至因為管理部門繁多，并不知道應當辦理邊防證件等情況，利用臺風季節(jié)、休漁期等時機，加大對漁船民的走訪力度，加大對維護國家海洋權(quán)益以及相關法律法規(guī)的宣傳講解，取得漁船民的信任和支持，打牢漁船民管理的群眾基礎。

（四）加強保障，全面提升管理效果

為沿海船舶邊防治安管理創(chuàng)造良好的執(zhí)法環(huán)境，提供有力的綜合保障。

1.提高信息化保障水平。充分利用當前情報信息主導警務的新形勢為沿海船舶邊防治安管理帶來的有利發(fā)展機遇，在現(xiàn)有信息化建設的基礎上，充分調(diào)研，了解沿海船舶邊防治安管理的信息化建設需求，積極鼓勵各級官兵研發(fā)便于管理、便利群眾的小軟件、小程序，最終實現(xiàn)“自下而上提需求、自上而下做規(guī)劃”的信息化實戰(zhàn)應用建設目標。

2.加強警務裝備保障。加大對執(zhí)勤執(zhí)法必要裝備的投入力度，除船艇、警械、武器外，還要為官兵配備防護設備、救生設備，保證官兵執(zhí)法執(zhí)勤時的生命安全，減少非執(zhí)勤執(zhí)法傷亡。

3.積極爭取地方政策。公安邊防部門應加強與駐地黨委政府的請示匯報，爭取經(jīng)費支持。如海南省以法規(guī)形式規(guī)定，沿海地區(qū)縣級以上人民政府應當將邊防治安管理所需經(jīng)費對應列入本級財政預算。在年度財政預算中安排的邊防治安管理專項資金，用于公安邊防機關基礎設施及裝備建設、行政管理、執(zhí)法辦案、日常執(zhí)勤補助、海上救助等。 要提高經(jīng)費執(zhí)行率，將有限的經(jīng)費投入在關鍵的環(huán)節(jié)上，服務中心、服務執(zhí)法執(zhí)勤，全力保障管理效果。

我國海洋工作已經(jīng)站在新的歷史起點上，前景廣闊、責任重大、使命光榮 。我們的“海洋國門”已不再局限于“12海里”的單薄“虛擬線”上，將發(fā)展成為多道防線、多重保險、多方管控的開放性窗口和多維陣地。海上執(zhí)法力量整合之后，沿海船舶邊防治安管理面臨著職權(quán)劃定、任務分工、執(zhí)法協(xié)作等方面的挑戰(zhàn)，但新的挑戰(zhàn)也帶來了新的發(fā)展機遇，這必將推動沿海船舶管理走上更加科學、規(guī)范、便民的新道路。

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（責任編輯：黃小芳）