聯(lián)合課題組

（1.天津市濱海新區(qū)大港人民檢察院，天津300270；2.天津市人民檢察院 民事行政檢察處，天津300073）

2012年修改后的《民事訴訟法》第55條規(guī)定了民事公益訴訟制度：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！痹撘?guī)定設(shè)定了公益訴訟的案件范圍，確定了提起公益訴訟的主體資格。但立法機(jī)關(guān)僅將公益訴訟的主體限定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，與占主流的公益訴訟理論研究成果和學(xué)者的普遍期待都存在較大落差，從而引起學(xué)界的一些爭議：立法機(jī)關(guān)將公民排除于公益訴訟主體之外是否略顯保守？如何理解法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織？法律規(guī)定的機(jī)關(guān)是否包括檢察機(jī)關(guān)？筆者僅就檢察機(jī)關(guān)如何理解和適用該規(guī)定略陳管見，以期能對構(gòu)建民事公益訴訟制度有所裨益。

一、民事訴訟法對公益訴訟的限制與突破

（一）民事訴訟法限定公益訴訟的外延

民事公益訴訟是指在民事活動領(lǐng)域，特定的國家機(jī)關(guān)和相關(guān)的團(tuán)體、組織和個人，根據(jù)法律授權(quán)，對侵犯國家利益、社會利益或不特定多數(shù)人利益的違法民事行為，向法院提起民事訴訟，由法院依法追究其民事法律責(zé)任，從而制止公益損害，提供司法救濟(jì)的訴訟活動（以下簡稱“公益訴訟”）。《民事訴訟法》第55條正式確立了公益訴訟制度，吸納了學(xué)界多年的相關(guān)研究成果，但對其外延有所限制：限定了公益的外延，即除國家利益之外的社會公共利益，而法條中所列舉的社會公共利益僅為不特定多數(shù)人利益中的環(huán)境公益和消費者權(quán)益；受案范圍主要限定于環(huán)境公害訴訟案件與不特定消費者權(quán)益糾紛訴訟案件，這是當(dāng)前審判實踐中出現(xiàn)的數(shù)量最大的兩類公益訴訟案件。但同時，該條文“等損害社會公共利益的行為”的概括式規(guī)定屬于兜底條款，為以后立法和司法擴(kuò)大解釋公益訴訟案件，增加妨礙公共安全、限制競爭及其他侵犯公益的案件留下了空間，更多公共利益可以通過公益訴訟程序得到司法救濟(jì)；原告資格限定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，排斥了眾多的民間非政府組織以及公民個人提起公益訴訟的資格。但同時，將機(jī)關(guān)和有關(guān)組織的原告資格授權(quán)范圍指向其他法律，實際上為我國公益訴訟確立了“基本法+單行法”的制度模式，《環(huán)境保護(hù)法》、《消費者權(quán)益保護(hù)法》等單行法中以后可能會增加關(guān)于公益訴訟起訴主體的規(guī)定[1]，將更多具備起訴條件的國家機(jī)關(guān)和社會組織列為公益訴訟原告。

（二）公益訴訟是對當(dāng)事人適格理論的重大突破

傳統(tǒng)的民事訴訟在本質(zhì)上是私益訴訟，因為根據(jù)訴之利益理論，訴之利益是民事訴訟必須具備的訴訟要件，而只有自己的合法權(quán)益受到違法行為或違約行為直接侵害的相對人，才能成為正當(dāng)當(dāng)事人，具備起訴的資格，且在起訴中不得主張和自己合法權(quán)益無關(guān)的權(quán)利，這種標(biāo)準(zhǔn)被稱為“直接利害關(guān)系原則”。民事訴訟法第119條即要求當(dāng)事人必須與案件有直接利害關(guān)系：“起訴必要符合下列條件：1.原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織；2.有明確的被告；3.有具體的訴訟請求和事實、理由；4.屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄?！惫P者理解該條款應(yīng)僅適用于私益訴訟，公益訴訟則應(yīng)適用第55條。民事訴訟法將該條款規(guī)定在訴訟參加人和當(dāng)事人章節(jié)中，這就表明我國立法機(jī)關(guān)已經(jīng)承認(rèn)公益訴訟適格當(dāng)事人的擴(kuò)張。盡管在公益訴訟原告資格問題上略顯保守，但其在訴訟理論上還是實現(xiàn)了對當(dāng)事人適格理論①的重大突破，首次明確規(guī)定法律授權(quán)的非實體利害關(guān)系人具有為公共利益提起民事訴訟的主體資格，間接彌補了“直接利害關(guān)系”原則在公益訴訟領(lǐng)域的效力不足，其意義十分重大：它有效解決了司法實踐中公共利益受損而原告主體缺位的“公益訴訟瓶頸”難題，使公益糾紛具有可訴性，對動用司法手段緩解現(xiàn)實中的“公地悲劇”現(xiàn)象②必將有所助益。

二、民事訴訟法對公民作為公益訴訟原告的立法排斥

（一）立法機(jī)關(guān)傾向于從嚴(yán)控制公益訴訟原告資格

從理論上來說，賦予公民以公益訴權(quán)可以有效地補充公共執(zhí)法所存在的不足，同時對公共執(zhí)法狀況進(jìn)行監(jiān)督。縱觀世界各國有關(guān)民事公益訴訟原告資格的制度規(guī)定，無論是英美法系，或是大陸法系，均鼓勵檢察院、公民個人、社會團(tuán)體和律師等作為原告提起公益訴訟，如美國的環(huán)境公民訴訟，日本的選定當(dāng)事人訴訟等[2]。這種“原告資格的多元化”立法模式的理論基礎(chǔ)是訴訟信托理論。根據(jù)訴訟信托理論，當(dāng)民眾把某些公共利益信托給某一特定主體時，該主體就代表了民眾的公共利益，同時被信托了民眾的起訴權(quán)利。有關(guān)國家機(jī)關(guān)所依據(jù)的是法定的訴訟信托理論，而社會團(tuán)體的公益訴訟原告資格依據(jù)的是約定的訴訟信托理論，如果法律對其作出特定授權(quán)，也可以成為法定的訴訟信托。而民眾作為權(quán)利的原始享有者和委托人，在信托出一部分權(quán)利的同時應(yīng)當(dāng)保留自己在一定條件下維護(hù)公共利益的權(quán)利。況且無直接利害關(guān)系的公民在某種程度上來說也是違法行為的潛在受害者，因此作為利益相關(guān)者，應(yīng)當(dāng)并且也能夠成為公益訴訟原告[3]。但我國公益訴訟還處于草創(chuàng)階段，立法機(jī)關(guān)傾向于從嚴(yán)控制公益訴訟原告，將公民個體排斥在外。筆者分析：立法機(jī)關(guān)顧慮如果賦予公民公益訴訟原告資格，可能會使某些人出于圖名圖利等不正當(dāng)動機(jī)頻頻提起私益與公益無法區(qū)分的訴訟，導(dǎo)致被告不斷應(yīng)訴而出現(xiàn)濫訴，法院會疲于應(yīng)付，甚至有人可能將在司法上難以處理的一些社會敏感問題訴到法院，影響社會穩(wěn)定；認(rèn)為公益訴訟法律關(guān)系繁雜，訴訟對象過于強(qiáng)大，專業(yè)性較強(qiáng)，取證難度大，而公民提起公益訴訟存在法律知識欠缺、背后資源支持不足等現(xiàn)實難題，其訴訟能力、證據(jù)收集能力和對抗利益集團(tuán)壓力的能力等也極其有限，擔(dān)心其起訴能力不足而導(dǎo)致敗訴過多，影響公益訴訟的效果和質(zhì)量，從而導(dǎo)致公眾對公益訴訟制度失去信心；害怕一些個人起訴后虎頭蛇尾，導(dǎo)致一些公益訴訟案件不了了之。同時立法機(jī)關(guān)也基于公民個人提起公益訴訟“屢提屢駁、屢訴屢敗”的現(xiàn)狀③，考慮公民作為公益訴訟原告主體的條件還不成熟，因此立法機(jī)關(guān)在平衡公共利益保護(hù)與公益訴權(quán)濫用的價值沖突時秉持審慎態(tài)度，暫將個人排除在公益訴訟主體之外。

（二）民事訴訟法并未禁止公民以非原告身份參與公益訴訟

公益與私益在法理上密不可分，公益訴訟就是一種通過維護(hù)公共利益來保障所有相關(guān)方個體利益的制度安排，而一味排除相關(guān)利益?zhèn)€體的參與，違背保護(hù)公益的公益訴訟立法目的。從各國公益訴訟制度的演進(jìn)過程來看，總的趨勢是放寬公民的原告資格，公民個體或團(tuán)體是法律規(guī)定的公益訴訟的基本主體。而我國《民事訴訟法》第55條沒有規(guī)定公民個人的公益訴權(quán)，其固然有利于防止濫訴，但同時也放棄了作為公益訴訟所獨有的原告多元化和民眾化的最大優(yōu)勢，立法上略顯保守，小有遺憾。筆者認(rèn)為：公益訴訟應(yīng)當(dāng)具有包容性和多樣性，讓公民充分行使訴權(quán)，通過直接起訴侵害國家利益和社會公共利益的行為，實現(xiàn)對國家事務(wù)的管理。至于公民公益訴訟能力不足、可能產(chǎn)生濫訴行為等實際問題可以通過制度設(shè)計來解決，如設(shè)置公益訴訟前置和審查程序，針對公民利用公益訴訟進(jìn)行惡意訴訟（含虛假訴訟），法院可對原告進(jìn)行罰款等。對違背國家利益或社會公共利益的嚴(yán)重惡意訴訟，檢察機(jī)關(guān)還可介入，對法院違法作出的公益訴訟裁判和調(diào)解實施必要的訴訟監(jiān)督。筆者相信，隨著我國公益訴訟制度不斷走向成熟，立法機(jī)關(guān)會考慮適時將公民、非政府組織均納入民事公益訴訟原告范圍。當(dāng)前，盡管民事訴訟法并未授權(quán)公民作為公益訴訟原告，但每個公民根據(jù)憲法和法律都維護(hù)公益的責(zé)任和義務(wù)，作為重要的參與者應(yīng)積極參與到已提起的公益訴訟中去：一是公民可以向有關(guān)機(jī)關(guān)行使檢舉、控告和建議等憲法上的民主權(quán)利來督促有關(guān)機(jī)關(guān)或組織提起公益訴訟。公民對侵犯公益的行為具有檢舉、控告和建議等憲法權(quán)利在單行法中得到具體化，如《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律均規(guī)定，任何單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，污染和破壞環(huán)境的行為具有檢舉控告權(quán)。有關(guān)訴訟規(guī)則應(yīng)當(dāng)為公民行使檢舉、控告、建議權(quán)創(chuàng)造條件，如檢察機(jī)關(guān)可通過制定檢察解釋，規(guī)定公民可以通過舉報、報案等方式要求檢察機(jī)關(guān)對環(huán)境公害、不特定消費侵權(quán)等行為督促有關(guān)國家機(jī)關(guān)提起公益訴訟；二是對于損害公益訴訟的行為，如受到環(huán)境污染影響的公民個體可以提起侵權(quán)損害賠償?shù)乃揭嬖V訟，被害人對重大環(huán)境犯罪案件可以提起附帶民事訴訟；三是公民還可以在法定機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提起的公益訴訟中以知情人身份提供證據(jù)材料、證據(jù)線索，或者以證人身份出庭作證，支持公益訴訟；四是盡管本身不是利害關(guān)系人，但公民個人可以通過積極謀求加入或推動公益組織以社會組織的名義提起公益訴訟。

三、民事訴訟法授權(quán)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”可以提起公益訴訟

（一）對“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”的理解

民訴法規(guī)定的公益訴訟原告范圍遠(yuǎn)小于學(xué)界的期待，實際上實行的是“有限的公益訴訟主體多元化原則”，僅授權(quán)法律規(guī)定的“機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”提起公益訴訟的主體資格。而對于哪些機(jī)關(guān)和組織可以成為公益訴訟的主體，民事訴訟法并未具體規(guī)定，因此在適用中應(yīng)當(dāng)援引民事訴訟法以外的有關(guān)法律規(guī)定。如《海洋環(huán)境保護(hù)法》中第90條第2款明確規(guī)定“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。”而根據(jù)該法第5條規(guī)定，“國家海洋行政主管部門負(fù)責(zé)海洋環(huán)境的監(jiān)督管理”；“國家漁業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)漁港水域內(nèi)非軍事船舶和漁港水域外漁業(yè)船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理”。兩者均應(yīng)有權(quán)提起公益訴訟，其中涉及水產(chǎn)資源、漁業(yè)資源的原則上就是由漁業(yè)部門來負(fù)責(zé)；涉及全國性的海洋污染問題就由國家海洋行政主管部門或環(huán)保部門來負(fù)責(zé)。據(jù)此，筆者理解的有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)主要指負(fù)有公益保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，如環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)、工商管理機(jī)關(guān)，因其具有專業(yè)優(yōu)勢和證明能力，公訴行為可彌補行政執(zhí)法不足，拓展行政監(jiān)管范圍。

至于有關(guān)組織，筆者理解應(yīng)為在民政部門正式登記的社會組織。2012年8月民政部《社會組織登記管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第2條規(guī)定：“本規(guī)定所稱社會組織，是指在各級民政部門登記的社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)單位?！薄吧鐣M織”較“社會團(tuán)體”在范圍上有較大擴(kuò)展，為數(shù)不少民辦非企業(yè)單位和基金會都可以成為民訴法所規(guī)定的公益訴訟主體。據(jù)統(tǒng)計，截止2011年底，在民政部門登記的社會組織共462000個，其中25萬左右的名稱為“社會團(tuán)體”，20萬名稱為“民辦非企業(yè)單位”，還有2000多個是基金會。至于哪些組織適宜提請民事訴訟，法律委員會在做這一修改的時候，專門講了兩句話：一句話是哪些組織適宜提起民事訴訟，可以在制訂相關(guān)法律時進(jìn)一步明確規(guī)定。比如法工委民法室正在抓緊修改消費者權(quán)益保護(hù)法，消費者權(quán)益保護(hù)法中正在研究哪些涉及到保護(hù)消費者的組織，當(dāng)侵害到消費者權(quán)益的時候，有權(quán)提起或適宜提起公益訴訟。另外還有一句話，還可以在司法實踐中逐步探索[4]。筆者認(rèn)為，有權(quán)提起公益訴訟的社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)單位應(yīng)具有一定的專業(yè)代表性，應(yīng)包括各類與侵犯公益行為或者帶有有關(guān)的社會團(tuán)體（在民政機(jī)關(guān)正式注冊）和民辦非企業(yè)單位，典型的如中華環(huán)保聯(lián)合會及其分會，消費者權(quán)益保護(hù)協(xié)會等。有關(guān)部門可根據(jù)相關(guān)性原則適時制定初步標(biāo)準(zhǔn)，立法機(jī)關(guān)通過及時修改單行法或條例，對有權(quán)提起公益訴訟的社會組織進(jìn)行清晰的界定和必要的限制。筆者認(rèn)為，這些具有資格的社會組織也并不是在任何公益訴訟案件中都具備原告資格，只有當(dāng)公益訴訟案件在某種程度上與這些社會組織有著直接或者間接的利害關(guān)系時，或其有專業(yè)比較優(yōu)勢時，才適宜成為公益訴訟原告。

表一：法定機(jī)關(guān)與社會組織作為公益訴訟原告的比較

（二）法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織作為公益訴訟原告的優(yōu)勢與局限

民事訴訟法所規(guī)定的機(jī)關(guān)應(yīng)主要指國家行政機(jī)關(guān)，其法定的職權(quán)資源和所能調(diào)配的社會資源使其具有較大的優(yōu)勢，但行政權(quán)力在公益訴訟中也存在被怠用或濫用的風(fēng)險；實踐證明，僅僅依靠國家機(jī)關(guān)的力量，無法維護(hù)公益。公益訴訟如果僅僅限定為國家機(jī)關(guān)，則這種訴訟維護(hù)公益的能力將會遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于行政執(zhí)法。社會組織則可以以其非政府組織的優(yōu)勢彌補行政機(jī)關(guān)的不足。但社會組織往往代表不同的利益集團(tuán)，在公益訴訟中的維護(hù)集團(tuán)利益訴求與保護(hù)社會公益訴求在很多時候并不完全同步合拍[5]。因此，行政機(jī)關(guān)與社會組織應(yīng)發(fā)揮各自的優(yōu)勢，克服自身的不足，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，在公益訴訟中共同實現(xiàn)維護(hù)公益的訴訟目的。

四、檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的工作模式

（一）檢察機(jī)關(guān)不宜作為原告直接提起公益訴訟

2012年修改后的民訴法也未明確禁止單行法授權(quán)檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告，而學(xué)界和實務(wù)界對檢察機(jī)關(guān)是否屬于《民事訴訟法》第55條所規(guī)定的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”有不同的理解，爭議焦點就是“檢察機(jī)關(guān)能否作為公益訴訟主體”。筆者認(rèn)為：在法律沒有明確規(guī)定的情況下，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)“法無授權(quán)不可為”的公法原理，一般不宜作為公益訴訟原告直接提起公益訴訟。主要理由是：1.檢察機(jī)關(guān)直接起訴影響民事訴訟結(jié)構(gòu)平衡。檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟原告身份直接起訴，同時又兼法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，雙重角色勢必與民事訴訟傳統(tǒng)的法律觀念及訴訟模式④相沖突，其享有的庭審監(jiān)督權(quán)對法院居中裁判有一定的影響力，有違原被告訴訟平等原則。同時，作為監(jiān)督者必須具有超然的中立地位，而作為原告必然有自己的訴訟利益，這從根本上破壞了監(jiān)督權(quán)的中立性；2.作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其在民事訴訟中的主要職責(zé)應(yīng)是事后監(jiān)督，而非直接起訴。檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其在公益訴訟中的法律監(jiān)督職能不同于行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法職能，其法律監(jiān)督職能作為一種保障措施更為合適。為了充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)和社會組織的能動性和積極性，應(yīng)讓兩類主體優(yōu)先行使起訴權(quán)。況且，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告并不具備環(huán)境保護(hù)、消費維權(quán)等專業(yè)性優(yōu)勢和應(yīng)訴能力，其公訴權(quán)也不宜無限制地拓展到多個公共領(lǐng)域，否則不利于發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的能動性，容易出現(xiàn)怠于執(zhí)法和怠于起訴的消極后果；3.檢察機(jī)關(guān)直接作為公益訴訟原告提起訴訟會面臨一系列法律困境。公益訴訟主要是面對大企業(yè)、政府部門等強(qiáng)勢組織，檢察機(jī)關(guān)在參與公益訴訟的過程中存在資源配置不強(qiáng)，法律監(jiān)督權(quán)行使受到多方面制約，直接起訴效果未必會比社會組織的起訴效果更好。同時，不能指望檢察機(jī)關(guān)提起的所有民事訴訟都能夠勝訴，如果法院判決檢察機(jī)關(guān)代表的一方當(dāng)事人敗訴，或者對方當(dāng)事人提起反訴且確有理由，由誰承擔(dān)民事責(zé)任就是一個非常棘手的難題。還有檢察機(jī)關(guān)能否對一審判決提出上訴，如何履行法院判決執(zhí)行結(jié)果，判決對于檢察機(jī)關(guān)的效力等等都有待于立法的支持。在法律不完善的情況下，檢察機(jī)關(guān)直接提起公益訴訟的效果都存在疑問。從檢察機(jī)關(guān)作為原告直接提起環(huán)境公益訴訟案件的試點實踐來看，原告資格問題始終是困擾檢察機(jī)關(guān)的難題，只能援引《人民檢察院組織法》和《環(huán)境保護(hù)法》的一些原則性規(guī)定，只能為檢察機(jī)關(guān)的原告資格提供間接的法律依據(jù)。而且起訴過程中高度信賴法院的配合，尚未形成制度性實踐，試點工作還僅是個案的探索，并不具有推廣價值⑤。

（二）檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的模式選擇

1.檢察機(jī)關(guān)督促提起公益訴訟

檢察機(jī)關(guān)督促起訴自2003年試點至今已經(jīng)10年，基本模式是：檢察機(jī)關(guān)在履行民事檢察監(jiān)督職責(zé)過程中，發(fā)現(xiàn)有關(guān)機(jī)關(guān)存在怠于履行職責(zé)等違法情形的，可以采用檢察建議等方式進(jìn)行監(jiān)督，督促有關(guān)機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，糾正違法行為，促進(jìn)依法行政和社會管理創(chuàng)新。對于適合向人民法院起訴的，可以督促相關(guān)機(jī)關(guān)依法向人民法院提起訴訟。在公益訴訟程序中：（1）督促對象是負(fù)有維護(hù)公益責(zé)任的公法義務(wù)，同時享有基于某種公益的民事訴權(quán)的行政機(jī)關(guān)和公產(chǎn)管理組織。其理由是，相關(guān)行政機(jī)關(guān)和公產(chǎn)管理組織（包括國有企業(yè)）⑥的職責(zé)與公益具有高度重合性，負(fù)有保護(hù)公益的法定職能，職責(zé)必須履行而不能放棄。根據(jù)公益不可處分的公法原則，在其不履行公法職責(zé)時，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)當(dāng)然可以督促其履行職責(zé)。而其他社會組織則不負(fù)有公法義務(wù)，基于意識自治與自由處分的私法原則，可以選擇不行使提起公益訴訟的權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)不能強(qiáng)制有關(guān)組織行使公益訴權(quán)，因此不負(fù)有公法義務(wù)的有關(guān)組織特別是私營企業(yè)、公民自治組織等純粹的私法主體不能作為檢察機(jī)關(guān)督促起訴的對象；（2）督促條件必須是窮盡行政救濟(jì)、確有督促必要。督促起訴的條件應(yīng)當(dāng)限定為：侵犯公益的違法行為或侵權(quán)行為已經(jīng)實施完畢，對公益造成的損害已經(jīng)存在且未恢復(fù)原狀或損失未得到賠償，負(fù)有公益保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)或公產(chǎn)管理組織已經(jīng)窮盡了法律所賦予的職權(quán)但仍不能消除危害后果，或者執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有制止持續(xù)性公益違法行為的法定權(quán)力，或者窮盡了法定權(quán)力仍不能制止公益違法行為。總之，是負(fù)有公益保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)或公產(chǎn)管理組織提起公益訴訴的各項條件均已經(jīng)具備。此時，如負(fù)有公益保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)或公產(chǎn)管理組織不愿起訴或怠于起訴，且不提起公益訴訟可能導(dǎo)致公益遭受重大或進(jìn)一步損害可能的，檢察機(jī)關(guān)可以督促其提起公益訴訟；（3）督促重點放在訴前。督促起訴旨在啟動公益訴訟程序，其程序規(guī)則重心應(yīng)集中在訴前。檢察機(jī)關(guān)決定督促起訴的，應(yīng)當(dāng)制作《民事督促起訴書》，載明案件來源、基本案情、督促理由及法律依據(jù)（主要是通過省級以上檢法機(jī)關(guān)或與行政機(jī)關(guān)等會簽的文件）、督促起訴期限、證據(jù)情況等?！睹袷露酱倨鹪V書》制作完畢應(yīng)送達(dá)被督促單位，并附上檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取得的證據(jù)材料；被督促單位收到后，應(yīng)及時處理。決定起訴的，應(yīng)告知檢察機(jī)關(guān)，并可以申請檢察機(jī)關(guān)支持起訴。決定不起訴的，應(yīng)向檢察機(jī)關(guān)書面說明理由；檢察機(jī)關(guān)在督促起訴工作中應(yīng)注意尊重訴權(quán)主體的法定自由權(quán)，不能取代當(dāng)事人的訴權(quán)地位，更不宜以聯(lián)合辦案或以自己的判斷取代法院的獨立判斷。但檢察機(jī)關(guān)對經(jīng)被督促單位無正當(dāng)理由、拒絕或拖延起訴，并因此造成公益重大損害后果的，可以向被督促單位的上級單位提出對責(zé)任人員進(jìn)行紀(jì)律處分的檢察建議。對其中涉嫌存在貪污、受賄、瀆職等違法違紀(jì)行為的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)啟動職務(wù)犯罪調(diào)查程序，對發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪應(yīng)依法追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任。

2.檢察機(jī)關(guān)支持提起公益訴訟

《民事訴訟法》第15條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴?！蓖瑫r，根據(jù)高檢院于2001年制定的《關(guān)于加強(qiáng)民事檢察工作若干問題的意見》中指出：“對侵害國家利益、社會公共利益的案件，支持有訴權(quán)的當(dāng)事人向人民法院提起民事行政訴訟。”上述規(guī)定應(yīng)作為檢察機(jī)關(guān)支持起訴的法律依據(jù)。根據(jù)該規(guī)定，支持起訴的范圍應(yīng)包括公益訴訟和私益訴訟。其中的“機(jī)關(guān)”應(yīng)包括但不限于檢察機(jī)關(guān)，除審判機(jī)關(guān)受制于“不告不理”原則不能自訴自審?fù)?，其他國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體都可以支持起訴。在支持起訴程序中：（1）支持起訴具有必要性。檢察機(jī)關(guān)支持公益起訴是指當(dāng)國家、社會和公民的合法權(quán)益遭受非法侵害，且可以通過民事訴訟途徑獲得救濟(jì)時，人民檢察院支持適格主體依法提起民事訴訟，維護(hù)其權(quán)益的活動。具體條件包括案件涉及公共利益；案件存在適格當(dāng)事人，限于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”；有權(quán)提起公益訴訟的當(dāng)事人有起訴意愿，但因證據(jù)收集困難或者訴訟能力欠缺等原因尚未起訴，并向檢察機(jī)關(guān)提出支持起訴請求的；（2）支持起訴形式以提供法律幫助為主。就支持起訴而言，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在法律允許的范圍內(nèi)為當(dāng)事人提供法律幫助，幫助其完成公益訴訟，同時對訴訟中的違法行為實施法律監(jiān)督，而不應(yīng)成為當(dāng)事人的代理人。支持起訴應(yīng)限定在訴前階段，在程序設(shè)計上，應(yīng)以當(dāng)事人申請為原則，且必須由本人以書面申請?zhí)岢?，檢察機(jī)關(guān)受理后經(jīng)過審查并立案后才能提供支持起訴。檢察機(jī)關(guān)可以為當(dāng)事人提供法律咨詢解答當(dāng)事人的各種疑問、解釋法律規(guī)定、解答法律問題，但不得代為調(diào)查取證。（3）支持起訴應(yīng)保持適度、謙抑原則。檢察機(jī)關(guān)支持起訴權(quán)是一種幫助性、輔助性的救濟(jì)性權(quán)力，支持起訴的應(yīng)是當(dāng)事人的程序上的起訴權(quán)而非勝訴權(quán)，保證其訴權(quán)恰當(dāng)而充分的行使，其手段和效力等都是相當(dāng)有限的。為體現(xiàn)有限介入原則，筆者建議支持起訴權(quán)應(yīng)由省級以上檢察機(jī)關(guān)行使，并經(jīng)高檢院同意或報高檢院備案，以接受上級檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，防止支持起訴權(quán)的濫用。

注 釋：

①所謂當(dāng)事人適格，也稱為正當(dāng)當(dāng)事人，是指在具體的訴訟中能夠作為當(dāng)事人起訴或應(yīng)訴，并且獲得該案判決的訴訟法上的權(quán)能或者地位。這種權(quán)能或者地位稱為“訴訟實施權(quán)”，具有這種權(quán)能或者地位的人就是“正當(dāng)當(dāng)事人”。

②公地悲劇英文名稱：tr age dy of th e c ommo n s，最早是指英國的“圈地運動”，源于1968年美國學(xué)者H a rd in在《科學(xué)》雜志上發(fā)表的一篇題為《公地的悲劇》的文章，本義是當(dāng)資源或財產(chǎn)有許多擁有者，他們每一個人都有權(quán)使用資源，但沒有人有權(quán)阻止他人使用，由此導(dǎo)致資源的過度使用，造成“公地悲劇”。后其內(nèi)涵被引申為：公共利益處于無人保護(hù)的狀態(tài)下，總會遭到私人的不斷蠶食和侵害。

③2001年律師喬占祥訴鐵道部春運漲價不聽證案，2005年法學(xué)博士李剛訴“全國牙防組”案，2005年律師胡鳳濱訴高速公路不合理收費案。2006年上海公民鄧維捷訴銀行跨行查詢收費案，2006年董海平等網(wǎng)民組成的“中國反流氓軟件聯(lián)盟”訴多家軟件商“流氓軟件”系列案，2007年李方平等律師訴北京地鐵無障礙設(shè)施案，以及公民郝勁松多次挑戰(zhàn)“霸王條款”的起訴等等，都曾引發(fā)社會轟動效應(yīng)，但多沒有得到司法支持，很多未進(jìn)入立案程序，而少數(shù)進(jìn)入立案程序的案件又基本是敗訴結(jié)果。

④民事訴訟作為解決民事紛爭的一種法律機(jī)制，歷來被認(rèn)為應(yīng)由爭議雙方的自然人、法人等社會個體分別充任原、被告及第三人，由法院居中裁斷，基本呈等腰三角形結(jié)構(gòu)。公益訴訟作為民事訴訟的基本類型，與私益訴訟在訴訟結(jié)構(gòu)上并無顯著差異。

⑤截止2012年底，全國已有17個省市檢察機(jī)關(guān)有直接提起公益訴訟的司法實踐，作為一種沒有明確法律依據(jù)下的制度試驗，具有較高的法律風(fēng)險。如成功案例就與法院的支持密不可分，主要原因是：法院領(lǐng)導(dǎo)人有在檢察機(jī)關(guān)工作的經(jīng)歷，法院系統(tǒng)極力支持環(huán)境公益訴訟，當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)給予大力支持，同時也與檢察機(jī)關(guān)開展試點工作較為慎重，注重挑選具有代表性典型案例，在起訴前進(jìn)行了充分的調(diào)查和研究，準(zhǔn)備較為充分有關(guān)。成功案例不具有可持續(xù)性、可復(fù)制性?！酝跎缋?檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的法律地位及作用調(diào)研報告[M].北京：法律出版社，2012.

⑥關(guān)于集體組織、集體企業(yè)能否作為督促起訴的對象，存在不同認(rèn)識。筆者認(rèn)為，集體組織不同于公共設(shè)施、國有資產(chǎn)管理組織，而集體企業(yè)也不同于對國有企業(yè)，后者依法負(fù)有對國有資產(chǎn)管理和保值、增值的法定職責(zé)，而前者并不負(fù)有法律職責(zé)，集體利益損失也難以同國家和社會公益相掛鉤，因此筆者認(rèn)為，對集體組織、集體企業(yè)，如信用社、村民委員會、村民小組等，檢察機(jī)關(guān)不宜將其列為督促起訴對象。

[1]別濤.環(huán)境公益訴訟的新起點——《民訴法》修改之評析與《環(huán)保法》修改之建議[J].法學(xué)評論，2013，（1）.

[2]顏運秋,周曉明.公益訴訟制度比較研究——兼論我國公益訴訟制度的建立[J].法治研究，2011，（11）.

[3]韓志紅.關(guān)于公益訴訟若干問題的探討[J].天津師范大學(xué)學(xué)報，2012，（22）.

[4]法律快車網(wǎng).民事訴訟法之公益訴訟主體和再審申請規(guī)定，www.la wtime.cn.2013-03-08.

[5]張步洪.新民事訴訟法講義[M].北京：法律出版社，2012.9.