◎ 趙之楓 汪曉東

我國已經(jīng)進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，城鎮(zhèn)化水平超過50%。全面加快城鎮(zhèn)化步伐，已經(jīng)成為經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，也是全面建成小康社會的重要基礎(chǔ)。新型農(nóng)村社區(qū)近年來在這一背景下發(fā)展迅速。針對村莊目前存在的過度分散、土地利用不集約、不能適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展等矛盾和問題，各地不斷探索以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為目標(biāo)的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式，對現(xiàn)有農(nóng)村居民點加以整合，以促進城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。“以中心村為核心，以農(nóng)村住房建設(shè)和危房改造為契機，實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)全覆蓋；以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為抓手，積極穩(wěn)妥推進遷村并點，促進土地節(jié)約、資源共享，提高農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平”；“逐步實現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施城鎮(zhèn)化、生活服務(wù)社區(qū)化、生活方式市民化……”[1]。新型農(nóng)村社區(qū)，既有別于傳統(tǒng)的農(nóng)村居民點，又不同于城市社區(qū)，它是由若干村莊合并在一起或由某個行政村為主，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)而形成的新型社區(qū)。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，以節(jié)約土地，提高土地生產(chǎn)效率為動力，實現(xiàn)集約化經(jīng)營為主導(dǎo)，提高農(nóng)民生活水平為目標(biāo)，營造一種新的社會生活形態(tài)。

一、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的核心問題

（一）農(nóng)村居民點的變動與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式緊密相關(guān)

農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)模式的轉(zhuǎn)變會推動新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。1978年改革開放以來確定的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在當(dāng)時大大提高了農(nóng)民的積極性，糧食連年大豐收。但是，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，現(xiàn)行的土地制度逐漸表現(xiàn)出其固有的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)性質(zhì)和計劃經(jīng)濟的痕跡，在某種程度上開始制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的長遠(yuǎn)發(fā)展[2]。比如，容易造成小而分散的農(nóng)田經(jīng)營情況，無法形成規(guī)模經(jīng)營，也導(dǎo)致集體難以統(tǒng)一布局、耕作和提供服務(wù)，甚至難以改造農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化進程的加快，農(nóng)地經(jīng)營方式和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式也不斷發(fā)生變化。如果農(nóng)地經(jīng)營仍是分散經(jīng)營，居民點也必然與之相適應(yīng)；如果農(nóng)地實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，或者已經(jīng)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，土地的集中或者農(nóng)民主要收入不再依附于土地，必然會引發(fā)農(nóng)村居民點的重組，推動新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)，以適應(yīng)新的生產(chǎn)方式。

（二）新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與農(nóng)村集體土地制度緊密相連

與城市土地屬國有建設(shè)用地不同，農(nóng)村土地屬集體所有。農(nóng)村土地包括建設(shè)用地、農(nóng)用地和其他用地。

首先，農(nóng)村集體土地問題的復(fù)雜性，突出表現(xiàn)為集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離。對于集體來說，雖然擁有所有權(quán)，但是必須將土地按政策分給每個農(nóng)戶，所有權(quán)在經(jīng)濟上沒有得到體現(xiàn)，從而使集體的所有制觀念和統(tǒng)一管理的職能被弱化。對農(nóng)戶來說，雖然擁有使用權(quán)，但承包權(quán)的不穩(wěn)定使得其從事農(nóng)業(yè)的積極性大大降低：一方面，希望進一步擴大經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)民難以在公平、公正、公開的條件下獲得土地，即使獲得了土地也由于產(chǎn)權(quán)問題無法進行長遠(yuǎn)的投資。另一方面，想另擇他業(yè)的農(nóng)民也無法在確保自己利益的前提下，自主轉(zhuǎn)讓土地權(quán)益。這種矛盾的長期存在，將制約農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，加劇農(nóng)民與土地聯(lián)結(jié)的慣性，使得農(nóng)村的兼業(yè)化現(xiàn)象長期存在。同時，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中宅基地置換難的問題、缺乏過渡建設(shè)用地的問題，都與此相關(guān)。

其次，農(nóng)村土地問題的復(fù)雜性還表現(xiàn)在各項用地所承載的社會功能上。例如，宅基地不僅承載了農(nóng)民的居住功能，某種程度上，農(nóng)村宅基地上產(chǎn)生的庭院經(jīng)濟也承載了一部分社會保障的功能；對于承包地來說就更為復(fù)雜，不僅承載了農(nóng)民就業(yè)功能，還承載了其生存保障以及其他社會保障。這些因素需要在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中給予認(rèn)真考慮。

因此，必須慎重對待新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用的土地問題，有兩個核心的基本要求：節(jié)約利用土地資源和土地置換中的村民搬遷“無縫”過渡。前者是建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的目標(biāo)之一，而后者關(guān)系到建設(shè)的順利實施。無論各地開展何種形式的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，必然要先占用一部分土地資源，村民遷居后再通過原宅基地復(fù)墾補償先前占用的土地資源。換言之，新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)用地都是通過置換得來的，雖然各地土地置換的流程不盡相同，但大體思路一致：先占后補，占補平衡，增減掛鉤。

二、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實踐①

（一）四川省成都市——“拆院并院”

為了緩解城市發(fā)展用地需求的壓力，同時提高農(nóng)村土地使用的合理性和有效性，在保障農(nóng)民權(quán)益，尊重自然，尊重人文，尊重科學(xué)的前提下，成都市以“拆院并院”帶動村民向中心村集中，村民向中心村集中帶動土地向規(guī)模經(jīng)營集中，土地向規(guī)模經(jīng)營集中帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動新農(nóng)村建設(shè)的產(chǎn)業(yè)支撐。而其復(fù)墾的土地原則上不再分散到戶，而是由村社集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一管理、統(tǒng)一招商或統(tǒng)一發(fā)包，開展農(nóng)用地規(guī)模經(jīng)營。通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)，拓展農(nóng)民穩(wěn)定收入的渠道，農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股的方式，成為公司股東，參與公司經(jīng)營管理，并享受公司的收益分紅。

成都市在以“拆院并院”推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將擬復(fù)墾、整理為耕地的集體建設(shè)用地（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）共同組成拆舊建新項目區(qū)，通過拆舊建新和土地復(fù)墾、整理、最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，并使用地布局更合理。

據(jù)統(tǒng)計，成都市農(nóng)民宅基地占地120萬畝左右，人均占用土地150m2，通過實施綜合整理和拆院并院，農(nóng)民適當(dāng)集中居住，可騰出約50萬畝土地。

在推進村民集中居住的過程中，成都市因地制宜，采用多種安置方式供村民選擇。如雙流縣鼓勵“拆舊建新”項目區(qū)農(nóng)民根據(jù)自身經(jīng)濟狀況、從業(yè)狀況，自愿選擇購買商品房、統(tǒng)建集中安置和自建集中安置的方式，引導(dǎo)分層次向城市、城鎮(zhèn)和中心村集中，促進向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。（圖1）

成都市“拆院并院”的做法要點包括：設(shè)置拆舊建新項目區(qū)，把增減掛鉤指標(biāo)限定在了一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，這一點是與《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》的要求相契合的；原宅基地復(fù)墾后，并沒有分散到戶，而是由村集體統(tǒng)一管理，這就為土地適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了必要的基礎(chǔ)條件；此外，“拆舊”形成的建筑垃圾用于鋪平田間道路，體現(xiàn)了資源節(jié)約利用；低保戶由集體出資建設(shè)安置房，體現(xiàn)了對弱勢群體的照顧。這些做法對其他地區(qū)具有一定的借鑒意義。

圖1 成都市“拆院并院”的村民流向

其積極作用在于，通過“拆院并院”，從空間上優(yōu)化土地功能布局，土地利用效率得到大大提升，促進了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化經(jīng)營和城市化進程，農(nóng)村經(jīng)濟得到飛躍式發(fā)展，實施“拆院并院”后的農(nóng)村地區(qū)主要著力于發(fā)展本地的特色農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)以及旅游業(yè)；與此同時，通過配套實施農(nóng)民集中居住，農(nóng)村居住環(huán)境得到顯著改善，農(nóng)民的生活品質(zhì)得到明顯提升；此外，城鄉(xiāng)社保和其他社會保障體系逐步實現(xiàn)全面覆蓋。

但是在實施過程中也暴露出一些不足之處。一方面，宅基地復(fù)墾后，雖然規(guī)劃由村集體統(tǒng)一管理，統(tǒng)一招商，統(tǒng)一發(fā)包，用于規(guī)?；?jīng)營，但由于項目實施初期規(guī)模經(jīng)營并沒有實現(xiàn)，容易造成復(fù)墾土地暫時無法帶來經(jīng)濟效益。甚至有些地區(qū)把復(fù)墾的耕地重新分給農(nóng)戶，依然擺脫不了小農(nóng)經(jīng)濟的制約。另一方面，“拆院并院”工作要求先拆后建，這需要很長的一個過渡階段，農(nóng)民需要到處投親靠友，或者住在臨時搭建的棚屋里，導(dǎo)致其生活條件相對艱苦。此外，在項目實施后，如不能在一定時段內(nèi)發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)所帶來的優(yōu)勢，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、形成支柱產(chǎn)業(yè)增加當(dāng)?shù)厝罕娛杖?，群眾雖體會到了生活方式改變帶來的便利，但因支出增加、耕作距離變遠(yuǎn)、新建房屋的支出、物價上漲與沒有改變的收入所形成的反差，將會改變他們對“拆院并院”的看法并引發(fā)對引導(dǎo)項目實施的基層政府的抱怨。

（二）江蘇省蘇南地區(qū)——“三集中”

改革開放以來，蘇南地區(qū)由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)，工業(yè)化進程發(fā)展較快，經(jīng)濟也得到了迅速發(fā)展。在此期間，蘇南農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展先后經(jīng)歷了三次歷史性跨越。第一次跨越，是改革開放后推動城鄉(xiāng)工業(yè)化進程，形成了“蘇南模式”；上世紀(jì)90年代蘇南大力發(fā)展外向型經(jīng)濟，帶動蘇南農(nóng)村實現(xiàn)了第二次跨越，經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量、速度令人矚目；近年，蘇南地區(qū)通過“三置換”和“三集中”使蘇南城鄉(xiāng)一體化發(fā)展迎來新的跨越。（圖2）

三次跨越表現(xiàn)在鄉(xiāng)村空間演化上，則分別是上世紀(jì)80年代的“工業(yè)生產(chǎn)+農(nóng)業(yè)生產(chǎn)+生活居住”三位一體，上世紀(jì)90年代的“工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中”，近年來的“三集中”。

圖2 蘇南地區(qū)的“三置換”

蘇南地區(qū)農(nóng)村由此率先邁出了農(nóng)民集中安置的步伐。結(jié)合各自實際，主要通過以下幾種方式引導(dǎo)農(nóng)民集中居住。第一種，建設(shè)拆遷安置點。主要針對離城市距離比較近的農(nóng)村地區(qū)。采用面積補差價的方法把農(nóng)民安置在城市近郊或城區(qū)的拆遷戶定向銷售房，按原有面積換算可換取定向銷售房相同的面積，如需要購買面積較大的房屋，只需按照約定價格或者低于同類商品房的價格支付多出面積差價即可，農(nóng)民生活質(zhì)量得以改善并可享受更多生活便利，而且其居住的房屋為商品房性質(zhì)，具備市場交易的資格。第二種，建設(shè)集中統(tǒng)建安置點。這種建設(shè)模式是由鎮(zhèn)、鄉(xiāng)或行政村之間統(tǒng)籌規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、管理集中居住點的一種模式。集中建好居住點以后，把住房賣給或置換給拆遷戶或者需要擴建住房的用戶，按照每戶人口實際數(shù)量確定置換面積，農(nóng)民只要支付很低的建設(shè)成本價就可以擁有各方面設(shè)施比較完備的住房，而且相應(yīng)的道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和醫(yī)院等配套設(shè)施均由政府和當(dāng)?shù)刎斦鲑Y修建，唯一的條件就是農(nóng)民搬遷后原來的宅基地必須交給政府統(tǒng)一規(guī)劃處理，一般會用作復(fù)耕，并由集體耕種。第三種，建設(shè)自建安置點。與集中統(tǒng)建安置點類似，自建安置點也是由鎮(zhèn)、鄉(xiāng)或行政村統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計出各種不同的戶型，這筆規(guī)劃設(shè)計費用一般由各級政府支付，農(nóng)民可根據(jù)各家各戶的實際情況自行挑選合適戶型出資修建，自主選擇性強，當(dāng)?shù)匾部筛鶕?jù)自己的實際情況給予一定的補貼，但農(nóng)民住進新居后，原宅基地所占土地要交回集體統(tǒng)籌規(guī)劃。

下面以江陰市新橋鎮(zhèn)為例加以說明。新橋鎮(zhèn)在蘇南地區(qū)開展“三集中”的背景下，將全鎮(zhèn)土地劃分為三個功能區(qū)，即工業(yè)集中區(qū)、生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)和商貿(mào)居住區(qū)，每個功能區(qū)都是連成一片的。在建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，推進農(nóng)民集中居住的過程中，資金實力雄厚的新橋鎮(zhèn)面臨的最大問題不是資金問題，而是土地問題，因為不可能實施先拆遷后安置的方法，這就需要一筆用于周轉(zhuǎn)的土地儲備。

新橋鎮(zhèn)為此爭取了400畝的啟動土地指標(biāo)，先在這400畝土地上建設(shè)農(nóng)民公寓式住宅，等幾個村子集中搬遷、集中安置后，再把騰出來的宅基地整理出來進行置換，進行新一輪的開發(fā)。這樣，就讓農(nóng)民在拆房進鎮(zhèn)的過程中實現(xiàn)“零過渡”。

新橋鎮(zhèn)土地置換值得借鑒之處在于，以啟動指標(biāo)為保障，采取“連片拆遷、整體安置”的辦法，對有條件的自然村進行整體拆遷安置，既加快了集中步伐，又因此騰出土地復(fù)墾，實現(xiàn)土地有效轉(zhuǎn)換，形成了拆遷、復(fù)墾、建設(shè)的良性循環(huán)。此外，這些宅基地在未復(fù)墾之前，已經(jīng)確定由當(dāng)?shù)氐哪称髽I(yè)承包開辟生態(tài)農(nóng)業(yè)園，保障了規(guī)?；?jīng)營的實現(xiàn)。

項目也存在一些不足之處，位于鎮(zhèn)區(qū)的農(nóng)民安置房的土地仍屬集體所有，農(nóng)民只有居住證，沒有土地使用證和房產(chǎn)權(quán)證，所以無法進入市場流通，農(nóng)民權(quán)益在一定程度上沒有得到充分補償。

（三）浙江省嘉興市——“兩分兩換”

近年來，隨著嘉興市經(jīng)濟快速發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化加速推進，大批農(nóng)村勞動力實現(xiàn)了從第一產(chǎn)業(yè)向第二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)，并有相當(dāng)一部分已在城鎮(zhèn)置房定居，農(nóng)民的生產(chǎn)、生活方式已發(fā)生了深刻變化。但由于土地使用制度、戶籍制度和社會保障制度等方面的束縛，農(nóng)業(yè)小規(guī)模兼業(yè)經(jīng)營、農(nóng)民建房散亂和農(nóng)村宅基地閑置等問題得不到有效的破解，嚴(yán)重影響了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)和工業(yè)化、城市化進程，成為制約城鄉(xiāng)一體化的突出瓶頸。

基于上述情況，嘉興市推行“兩分兩換”政策，用這種方式鼓勵農(nóng)民退出土地，向城鎮(zhèn)集聚。（圖3）所謂的“兩分兩換”，是指宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，在依法、自愿的基礎(chǔ)上，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障。土地置換后，不改變土地所有權(quán)性質(zhì)和土地用途。土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民凡是非農(nóng)就業(yè)的，三年內(nèi)必須實現(xiàn)養(yǎng)老保險的全覆蓋；對已經(jīng)進入老齡階段的農(nóng)民，逐步提高養(yǎng)老保險的待遇。這種政策，首先是讓農(nóng)民的資產(chǎn)獲得承認(rèn)，實現(xiàn)土地的大規(guī)模經(jīng)營，提高生產(chǎn)效率；其次，通過置換方式讓農(nóng)民進城，在打破城鄉(xiāng)壁壘，提高城市化和工業(yè)化水平的同時，讓進城農(nóng)民不至于成為流民，或是產(chǎn)生城市貧民窟；再次，用社會保障來置換農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，杜絕了某些農(nóng)村人口沖動轉(zhuǎn)讓土地然后揮霍一通淪為貧民的現(xiàn)象發(fā)生。

嘉興市的做法相對徹底，基本取消了農(nóng)業(yè)戶口，土地置換方面則是把原有的農(nóng)村宅基地置換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，在城鎮(zhèn)集中建設(shè)新社區(qū)安置農(nóng)民，原村莊復(fù)墾為耕地，然后把多余出來的土地指標(biāo)挪到城市近郊用于工商業(yè)開發(fā)。

嘉興市“兩分兩換”的土地置換流程相對簡單，但也為土地流轉(zhuǎn)后重新發(fā)包、農(nóng)業(yè)招商引資和農(nóng)民就業(yè)等問題留下了隱患，并且結(jié)余的土地指標(biāo)大多用于城鎮(zhèn)開發(fā)，并沒有增加耕地面積。

（四）天津市——“以宅基地?fù)Q房”

自2005年開始，天津市政府為了加快全市小城鎮(zhèn)建設(shè)，推進農(nóng)村城市化，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，結(jié)合天津市社會經(jīng)濟發(fā)展的特點，提出了小城鎮(zhèn)建設(shè)“以宅基地?fù)Q房”的新思路，其核心內(nèi)容是城鄉(xiāng)建設(shè)實行城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤。

圖3 嘉興市“兩分兩換”的基本做法

“以宅基地?fù)Q房”指在國家政策框架內(nèi)，堅持承包責(zé)任制不變、可耕地面積總量不減少，充分尊重農(nóng)民自愿，高水平規(guī)劃設(shè)計和建設(shè)一批有特色、利于產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)。農(nóng)民用自己的宅基地，按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)無償換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住，同時由村、鎮(zhèn)政府組織對農(nóng)民原有的宅基地統(tǒng)一組織整理復(fù)墾，實現(xiàn)耕地占補平衡。規(guī)劃建設(shè)的新型小城鎮(zhèn)，除了規(guī)劃農(nóng)民住宅小區(qū)外，還要規(guī)劃出一塊可供市場開發(fā)出讓的土地，并以土地出讓獲得的收入平衡小城鎮(zhèn)建設(shè)資金。具體來講，就是在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，用村民現(xiàn)有宅基地統(tǒng)一置換新建小城鎮(zhèn)的樓房，實現(xiàn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，工業(yè)向小區(qū)集中，耕地向種植大戶集中，農(nóng)民由一產(chǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，可以明顯改善其居住環(huán)境，提高文明程度，并使之分享城鎮(zhèn)化成果。

華明鎮(zhèn)是天津市“以宅基地?fù)Q房”指導(dǎo)思想下進行規(guī)劃建設(shè)的第一個示范鎮(zhèn)。圍繞華明鎮(zhèn)的建設(shè)，天津市政府從相關(guān)部門抽調(diào)專門人員，開展了有關(guān)小城鎮(zhèn)建設(shè)管理制度、扶持政策和運作模式等14個專題研究，形成了一整套體現(xiàn)創(chuàng)新要求、協(xié)調(diào)配套、具有可操作性的理論、政策和制度體系，以指導(dǎo)全市推進農(nóng)村城市化工作，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

華明鎮(zhèn)鎮(zhèn)域內(nèi)所有村莊的建設(shè)用地達(dá)804公頃，通過編制華明示范小城鎮(zhèn)規(guī)劃，將鎮(zhèn)域所有建設(shè)用地指標(biāo)都集中到津漢公路以北、楊北公路兩側(cè)562公頃的地塊內(nèi)，但需要占用耕地314公頃，這些土地可通過土地周轉(zhuǎn)指標(biāo)實現(xiàn)。在規(guī)劃方案中，233公頃土地用于建設(shè)鎮(zhèn)內(nèi)搬遷居民的安置住區(qū)和公共設(shè)施，為此需投入資金約37億元，通過向銀行抵押貸款獲得。該批住宅已于2007年7月建成，4萬多農(nóng)村居民先后入?。?29公頃土地用于商業(yè)開發(fā)，目前已建成中央生態(tài)公園、新移民產(chǎn)權(quán)住區(qū)和花園商務(wù)區(qū)等商業(yè)地產(chǎn)。與建設(shè)前相比，全鎮(zhèn)域共復(fù)墾出耕地363公頃，實際新增耕地49公頃，實現(xiàn)了城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少的土地平衡。與此同時，用于商業(yè)開發(fā)的329公頃土地所獲取的收益保證了政府對農(nóng)村居民安置住區(qū)建設(shè)投入的資金平衡。這種“雙平衡”也是被后來其他示范小城鎮(zhèn)建設(shè)實踐所證明了的必不可少的條件。（圖4）

實踐證明，“華明模式”是目前國內(nèi)在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)方面較為成功的探索。首先，它提出了我國發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村加快實現(xiàn)城市化的新模式，創(chuàng)造了農(nóng)村集體土地重新整合、農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和集約利用的新途徑。其次，集中建設(shè)農(nóng)村居民安置住區(qū)，能夠改善農(nóng)村居民的居住環(huán)境，實現(xiàn)農(nóng)村居民住宅的商品化和產(chǎn)權(quán)化，大幅提高了農(nóng)村居民的財產(chǎn)性收入和非勞動所得。第三，它開辟了農(nóng)村建設(shè)用地重新整合、流轉(zhuǎn)和集約利用的新路子，是解決城市土地資源緊張和小城鎮(zhèn)建設(shè)資金制約的有效途徑，對于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)和改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，具有重要的現(xiàn)實意義。

圖4 華明鎮(zhèn)涉及的村莊遷并示意圖

此項目的可借鑒之處在于，大都市近郊區(qū)是我國農(nóng)村城市化進程高速發(fā)展的區(qū)域，農(nóng)民的生活方式城市化速度嚴(yán)重滯后于生產(chǎn)方式的城市化速度，主要受到土地和資金兩大瓶頸的制約，華明鎮(zhèn)的實踐為解決這兩大瓶頸提供了思路。

三、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的啟示

我國的新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃建設(shè)尚處于探索階段，加之社會經(jīng)濟發(fā)展差異，各地的實踐模式各不相同。雖然各地建設(shè)農(nóng)村社區(qū)的具體方式有所不同，但這些地方的探索實踐提供了如下的經(jīng)驗和啟示：

（一）以政府為主導(dǎo)，推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

政府在農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)中扮演著協(xié)調(diào)、溝通和支持等多個角色。政府各項政策機制的健全是推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的保障。制度和政策制定、項目運作、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、資金保障、宣傳動員等方面均需要政府的大力推動。在當(dāng)前形勢下，政府主導(dǎo)是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要方式。

（二）促進土地規(guī)?；?jīng)營以推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

土地規(guī)模化經(jīng)營是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的根本途徑。土地資源的規(guī)?；?jīng)營，必須建立在保護農(nóng)民根本權(quán)益和切實保護耕地的基礎(chǔ)之上。在農(nóng)民權(quán)益和耕地得到有效保護的前提下，采取合適的方式加快土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，推動土地規(guī)模化經(jīng)營，提高土地資源效益。通過土地規(guī)模化經(jīng)營帶動新型農(nóng)村居民點的建立。

（三）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的動力

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢。各地根據(jù)實際情況，挖掘地方特色資源，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)值和附加值，增加農(nóng)民收入。不能就農(nóng)村論農(nóng)村，要體現(xiàn)“以工帶農(nóng)”和“城鄉(xiāng)互動”。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移成為農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵。農(nóng)村的發(fā)展需要工業(yè)和三產(chǎn)的支撐和帶動，以促進農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。只有農(nóng)村人口充分流動和就業(yè)，才能推動新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的持續(xù)發(fā)展。

（四）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌資源配置是新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)

建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的主要目的就是要加快縮小城鄉(xiāng)差距，改善農(nóng)村居民的生產(chǎn)和生活條件，其中很重要的部分就是公共設(shè)施和保障體系的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配置。社會保障體系、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的均等化是農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)。一方面，應(yīng)建立健全農(nóng)村地區(qū)的社會保障體系；另一方面，應(yīng)完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，促進農(nóng)民生產(chǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)變。

（五）新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)需要土地制度創(chuàng)新

開展新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，必然涉及上述農(nóng)村土地，同時也必然對土地制度的創(chuàng)新做出一定探索。如一些地方把耕地集中起來由集體統(tǒng)一經(jīng)營或承包給種田大戶，或以鎮(zhèn)村為單位，成立土地股份公司，村民用土地?fù)Q股份，參與分紅，尤其是后者，在我國很多省份都有實踐。但無論現(xiàn)行的土地制度如何完善，在我國當(dāng)前的社會經(jīng)濟發(fā)展水平之下，都必須堅持土地公有制，并穩(wěn)定以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的土地制度，這一點關(guān)系到農(nóng)村社會的穩(wěn)定和國家的安定。需要進一步實踐和探討的是如何建立有效的土地流轉(zhuǎn)機制和利益分配機制，穩(wěn)定承包權(quán)，促進農(nóng)民有序轉(zhuǎn)移。

四、結(jié)語

當(dāng)前，要促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，“必須以改善需求結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化為重點，著力解決制約經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性問題”[3]。新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化。建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)民既不遠(yuǎn)離土地，又能享受城市化的生活環(huán)境，以滿足隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展變化，農(nóng)村居民對加強社會建設(shè)、提高公共服務(wù)水平等改善居住條件和生產(chǎn)生活環(huán)境的新的更高要求。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)就是要逐步打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，讓他們共享經(jīng)濟發(fā)展、社會進步所帶來的物質(zhì)和精神文明成果。新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)有利于推動城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，并將不斷探索新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路。

注釋：

①新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實踐案例介紹部分根據(jù)網(wǎng)絡(luò)資料整理。其中四川省成都市“拆院并院”資料來自http://www.zgkjcy.com/qknews.asp?new_id=3842；http://baike.baidu.com/view/4164451.htm；江蘇省江陰市新橋鎮(zhèn)資料來自http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/200507/t20050729_69283.htm；浙江省嘉興市“兩分兩換”資料來自http://mall.cnki.net/magazine/article/CYYT201103027.htm；天津市華明鎮(zhèn)資料來自于內(nèi)部資料。

[1]中共山東省委山東省人民政府關(guān)于大力推進新型城鎮(zhèn)化的意見,2009.

[2]朱靜怡.農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃建設(shè)研究——以無錫錫山區(qū)為例[D].東南大學(xué)碩士學(xué)位論文,2006.

[3]中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會報告《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》,2012.