◎ 余 劍 楊忠偉 熊 虎

我國(guó)各地長(zhǎng)期以來只追求城市化水平的高指標(biāo)，卻普遍忽視了城市化質(zhì)量，這不僅使得我國(guó)城市化水平被人為拔高，也直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)水平低、土地利用不經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民工市民化難度大、城市化難以健康發(fā)展等問題，全國(guó)各大城市無一例外地陷入亞健康狀態(tài)①，所以亟需反思我國(guó)現(xiàn)行的城市化模式，因?yàn)橐酝@些模式所回避的難題正是當(dāng)前我國(guó)城市化所面臨的核心問題。本文試圖通過對(duì)主動(dòng)城市化與被動(dòng)城市化的比較研究，來審視當(dāng)前我國(guó)“城市化榮耀”背后的困境，探尋城市化質(zhì)量低下的癥結(jié)，求得以往粗放型城市化所產(chǎn)生問題的解決方法。

一、主動(dòng)城市化與被動(dòng)城市化的概念

我國(guó)城鄉(xiāng)居住空間可以大致分為以下四種類型：按城鎮(zhèn)規(guī)模等級(jí)可分為大中城市T1和小城鎮(zhèn)T2，按鄉(xiāng)村與城市距離可分為近郊鄉(xiāng)村V1和偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村V2。在綜合因素復(fù)合作用下，農(nóng)村人口在這四類居住空間中進(jìn)行定向轉(zhuǎn)移并通過生活生產(chǎn)方式的相應(yīng)轉(zhuǎn)變逐步演化為城市人口，由此產(chǎn)生了主動(dòng)城市化和被動(dòng)城市化，其中被動(dòng)城市化主要是由大中城市的空間擴(kuò)張致使城郊農(nóng)民被動(dòng)失去土地所導(dǎo)致，人口由V1被動(dòng)轉(zhuǎn)移到T1。而市場(chǎng)主導(dǎo)型的主動(dòng)城市化則包含了兩種類型：一種是“離土不離鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)村工業(yè)化型模式，人口由V2就近轉(zhuǎn)移到T2；另一種是以農(nóng)民工異地城市化為主的跨區(qū)域流動(dòng)型城市化模式，人口由欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村跨區(qū)域轉(zhuǎn)移到沿海發(fā)達(dá)城市（圖1）。概括來說，主動(dòng)城市化是農(nóng)民自主做出選擇和決策的城市化過程，是三農(nóng)因素向城市因素主動(dòng)轉(zhuǎn)化的過程②。

（一）城市拓展型被動(dòng)城市化

所謂被動(dòng)城市化，是指農(nóng)民主觀上不愿意被城市化或是還沒作好城市化的準(zhǔn)備，但由于受到各種客觀因素的影響而不得不放棄原來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)村生活方式，最終被動(dòng)融入城市的過程③。其實(shí)，城市拓展型被動(dòng)城市化是一種較為普遍的城市化發(fā)展路徑，在城市的發(fā)展過程中，城市用地的擴(kuò)張是一個(gè)無法避免的現(xiàn)象，因此，對(duì)于城市周邊土地的需求也成為一種必然，而征地則成為解決城市擴(kuò)張土地稀缺問題的主要手段。

圖1 主動(dòng)城市化與被動(dòng)城市化空間模式示意圖

但隨著城市邊緣區(qū)農(nóng)用地被大規(guī)模征用，我國(guó)失地農(nóng)民的數(shù)量也與日俱增。相關(guān)研究顯示，從1987年到2001年，全國(guó)依法征用的耕地多達(dá)2400萬畝，至少有3400萬農(nóng)民因此失去或減少土地④，而且大量失地農(nóng)民已然成為我國(guó)城市化浪潮中的主要弱勢(shì)群體。由于失地農(nóng)民的就業(yè)和生活等各方面均無法獲得政府的有效保障, 所以產(chǎn)生了諸多社會(huì)矛盾，使得愈演愈烈的被動(dòng)城市化現(xiàn)象從一個(gè)局部問題逐步演變?yōu)橐粋€(gè)關(guān)系到在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間城市社會(huì)能否保持穩(wěn)定發(fā)展的重要問題。

（二）鄉(xiāng)村工業(yè)化型主動(dòng)城市化

我國(guó)開始推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率得到極大提升，產(chǎn)生了大量剩余勞動(dòng)力，但城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度、就業(yè)制度等因素嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向大中城市的轉(zhuǎn)移。而國(guó)家所推行的小城鎮(zhèn)發(fā)展政策則積極鼓勵(lì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)化，倡導(dǎo)一種“離土不離鄉(xiāng)”的工業(yè)化模式，在此背景下一大批在組織形式、產(chǎn)權(quán)等方面向著市場(chǎng)化發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速崛起。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就近向中心村和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移并同時(shí)實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)化，形成了經(jīng)濟(jì)和人口相對(duì)集中的新興小城鎮(zhèn)和新型城鎮(zhèn)社區(qū)。實(shí)際上，在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的城市化進(jìn)程中，“蘇南模式”、“溫州模式”以及“珠三角模式”無不體現(xiàn)出了這種“自下而上”的主動(dòng)城市化動(dòng)力機(jī)制，而沿海地區(qū)的飛速發(fā)展表明我國(guó)民間自發(fā)的、主動(dòng)出擊的城市化道路是成功的。

（三）跨區(qū)域流動(dòng)型主動(dòng)城市化

農(nóng)民主動(dòng)進(jìn)城務(wù)工，在異地城鎮(zhèn)化的過程中通過市民化逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘行戮用?，這是我國(guó)現(xiàn)代化過程中極具中國(guó)特色的城市化道路。之所以認(rèn)為農(nóng)民工跨區(qū)域進(jìn)城務(wù)工是一種主動(dòng)城市化模式主要基于以下兩點(diǎn)：首先，隨著相關(guān)政策的完善，一部分農(nóng)民工將會(huì)留在城市并逐漸享受市民待遇，成為新市民，尤其是“新生代農(nóng)民工”對(duì)城市的認(rèn)同超過了對(duì)農(nóng)村的認(rèn)同，而且他們幾乎沒有務(wù)農(nóng)經(jīng)歷，與農(nóng)村的聯(lián)系事實(shí)上已被割斷,不可能再返鄉(xiāng)去做農(nóng)民⑤。其次，城市化不僅是體現(xiàn)在城市人口的增長(zhǎng)，更重要的是城市文明的擴(kuò)散。農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工過程中，將會(huì)不斷地受到城市的制度、規(guī)則等各方面的影響，為了能在城市長(zhǎng)期生活并擁有更高生活品質(zhì)，他們將會(huì)主動(dòng)去適應(yīng)城市的生活方式，而這個(gè)過程正是主動(dòng)城市化的重要組成部分。

二、城市化模式比較研究

（一）比較一：形成的動(dòng)力機(jī)制

城市化是一個(gè)歷史演進(jìn)的長(zhǎng)期過程，而我國(guó)現(xiàn)階段正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，這一時(shí)期城市化模式也發(fā)生著巨大變化，具體表現(xiàn)為城市化的動(dòng)力機(jī)制逐步由之前的單一性轉(zhuǎn)向現(xiàn)今的多元化，從而使得不同城市化模式都具有其獨(dú)特的動(dòng)力機(jī)制。

1.被動(dòng)城市化形成的動(dòng)力來源

①城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張。城市是在原有鄉(xiāng)村基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，而它又總是被鄉(xiāng)村所包圍。因此，城市在發(fā)展的過程中，特別在空間拓展的過程中，往往還伴隨著對(duì)周邊郊區(qū)鄉(xiāng)村的吞并和改造，因而城市空間拓展必然會(huì)引起農(nóng)民的被動(dòng)城市化。②行政區(qū)劃調(diào)整。從20世紀(jì)80年代開始，我國(guó)各地都實(shí)行了撤縣建市、撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)等各種以推進(jìn)城市化為主要目標(biāo)的行政區(qū)劃調(diào)整措施。這直接使廣大農(nóng)村居民一夜之間轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，但它并沒有從根本改變農(nóng)民的生產(chǎn)、生活方式，而僅僅只是實(shí)現(xiàn)了表面上的城市化。

2.鄉(xiāng)村工業(yè)化型主動(dòng)城市化發(fā)展因素

80年代我國(guó)政府出臺(tái)了一項(xiàng)關(guān)于城市化的重要政策：通過發(fā)展小城鎮(zhèn)來推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，把小城鎮(zhèn)當(dāng)作農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的蓄水池，從而減緩對(duì)大中城市的壓力⑥。當(dāng)然，由農(nóng)村迫切尋求其自身發(fā)展所激發(fā)的內(nèi)生動(dòng)力是該政策得以順利實(shí)施的前提。農(nóng)民的就地城鎮(zhèn)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，對(duì)當(dāng)時(shí)沿海地區(qū)農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了很大的作用，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的一大亮點(diǎn)。而近年來，大量外資紛紛涌入中國(guó)市場(chǎng)，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)借助國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移之勢(shì)，加快發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，加工制造業(yè)獲得快速發(fā)展。而制造業(yè)要求占用大面積的低廉土地，因而外資往往投入到區(qū)位條件優(yōu)越且土地廉價(jià)的農(nóng)村地區(qū)或小城鎮(zhèn)⑦，由此又進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

3.跨區(qū)域流動(dòng)型主動(dòng)城市化驅(qū)動(dòng)因素

①沿海地區(qū)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)人口需求增大。我國(guó)東部沿海地區(qū)憑借優(yōu)越的地理位置和廉價(jià)的土地與勞動(dòng)力資源，吸引了大量外資，當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)密集型工業(yè)得到了快速發(fā)展，出現(xiàn)了對(duì)廉價(jià)勞動(dòng)力的大量需求，而這種需求在當(dāng)?shù)責(zé)o法得到滿足，于是便促使中西部地區(qū)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)的發(fā)生。②中西部山區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力過剩，而當(dāng)?shù)爻鞘谢A(chǔ)薄弱，輻射力小，城市吸納能力不足，這迫使當(dāng)?shù)剞r(nóng)村剩余勞動(dòng)力外遷，跨區(qū)域流動(dòng)型的主動(dòng)城市化模式由此產(chǎn)生。

比較發(fā)現(xiàn)，被動(dòng)城市化是由政府主導(dǎo)的城市空間拓展和行政區(qū)劃所導(dǎo)致，而主動(dòng)城市化則是由“自下而上”的市場(chǎng)導(dǎo)向的發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化和外來務(wù)工農(nóng)民的異地城鎮(zhèn)化所驅(qū)動(dòng)。

（二）比較二：基本特征

被動(dòng)城市化不僅是在形成原因上與主動(dòng)城市化有所不同，其所表現(xiàn)出來的基本特征也有較大區(qū)別：首先，被動(dòng)城市化是一個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)被整體城市化的過程，它對(duì)城市邊緣鄉(xiāng)村社區(qū)的影響幾乎是整體、全面的，它不僅接納了那些原本就想積極入城的農(nóng)民，同時(shí)也強(qiáng)制吸收了那些已習(xí)慣農(nóng)村生活而不想入城的農(nóng)民，所有人都被動(dòng)地加入了城市化進(jìn)程。它徹底改變了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村以農(nóng)業(yè)為本的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，使農(nóng)民不得不尋找新的謀生之路。其次，被動(dòng)城市化是一種不可逆的轉(zhuǎn)化過程，被動(dòng)城市化不僅使農(nóng)民永遠(yuǎn)失去了耕地，也使他們永遠(yuǎn)失去了寧靜的家園。

相比于被動(dòng)城市化，鄉(xiāng)村工業(yè)化型的主動(dòng)城市化同樣是一個(gè)不可逆的過程，但鄉(xiāng)村工業(yè)化型模式是主動(dòng)將市場(chǎng)機(jī)制引入城市化過程，利用村集體自身擁有的集體土地來發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，并帶動(dòng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。其次，與農(nóng)民主動(dòng)離開家鄉(xiāng)進(jìn)行異地城市化的跨區(qū)域流動(dòng)型模式不同, 鄉(xiāng)村工業(yè)化型模式大多情況下是一種就地城市化或就近城市化現(xiàn)象，在這種模式下的主體在城市化過程中，一般不伴隨發(fā)生空間轉(zhuǎn)移或只進(jìn)行短距離遷移，大多仍生活在原來的居民點(diǎn)或其周邊區(qū)域，從而就地或就近實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)、生活方式以及社會(huì)身份的根本改變。

不同于以上兩種模式，跨區(qū)域流動(dòng)型模式是一個(gè)可逆的城市化過程，進(jìn)行異地城市化的農(nóng)民的土地權(quán)屬并沒有改變，所以如果他們沒能成功融入到城市中，轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢敲幢憧梢曰氐洁l(xiāng)村恢復(fù)原有的農(nóng)村生活?？梢?這種模式下的城市化并不是一步到位的，農(nóng)民要先轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民工來實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化，然后再由農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，從而徹底?shí)現(xiàn)城市化（圖2）。但在現(xiàn)行制度約束下，農(nóng)民工市民化難以突破各種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度障礙，常住于城市的農(nóng)民工依然沒有擺脫邊緣化的境地。總體上，這三種模式的基本特征可以概括為表1。

圖2 跨區(qū)域流動(dòng)型主動(dòng)城市化模式示意圖

表1 城市化模式的特征比較

（三）比較三：產(chǎn)生的問題

1.失地農(nóng)民與城中村

在我國(guó)被動(dòng)城市化普遍會(huì)引起以下兩個(gè)問題：第一，被動(dòng)城市化直接導(dǎo)致了大批城郊農(nóng)民失地成為城市新的邊緣弱勢(shì)群體。當(dāng)前，因?yàn)橛伞稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”而帶來的種種福利待遇大多被取消，所以城市化對(duì)這些失地農(nóng)民而言，并不意味著收入的提高、環(huán)境的改善以及生活質(zhì)量的提升。相反，被動(dòng)城市化促使他們成為了“種田無地，就業(yè)無崗、低保無分”的城市邊緣人，這類人短期內(nèi)將很難融入城市社會(huì)。因此有不少學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前失地農(nóng)民問題相比于當(dāng)年的“下崗”、失業(yè)問題要更為嚴(yán)重，不僅持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，解決難度也將更大。第二，被動(dòng)城市化促成的城中村多數(shù)成為城市里難以清除的“瘡疤”。城中村不僅徹底喪失了中國(guó)傳統(tǒng)村落和諧人居空間的“文化意義”和“美學(xué)意義”⑧，也與日新月異的城市面貌格格不入，已然成為城市規(guī)劃建設(shè)管理的難點(diǎn)。

2.半城市化地區(qū)

鄉(xiāng)村工業(yè)化型模式中的農(nóng)民大都已經(jīng)就地實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化、城市化，所以較少存在被動(dòng)城市化中失地農(nóng)民的問題，但是半城市化地區(qū)現(xiàn)象往往會(huì)伴隨這種模式產(chǎn)生。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)大多數(shù)屬于農(nóng)村集體所有，生產(chǎn)要素跨區(qū)域流動(dòng)存在嚴(yán)格的行政區(qū)劃限制，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)只能在當(dāng)?shù)匕l(fā)展，而農(nóng)村工業(yè)呈碎片化分布狀態(tài)⑨，這使得區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)土地利用混雜、社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，并產(chǎn)生“村村像城鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農(nóng)村”的獨(dú)特區(qū)域景觀，最終演變?yōu)榘氤鞘谢貐^(qū)。當(dāng)前在長(zhǎng)三角、珠三角以及其他大城市周邊地區(qū)，這種半城市化地區(qū)現(xiàn)象已很普遍。

半城市化地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模較小，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，特別是隨著國(guó)際金融危機(jī)的深化，在原材料、勞動(dòng)力成本上漲，融資困難的大環(huán)境下，許多依靠低生產(chǎn)成本維持營(yíng)運(yùn)的村鎮(zhèn)企業(yè)生存十分艱難，增加了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不穩(wěn)定性。再者，這類地區(qū)管理體制混亂，合理規(guī)劃指導(dǎo)的缺失及大多村莊各自為政等因素造成了多元利益主體之間無法有效協(xié)調(diào)，結(jié)果在許多地區(qū)形成了多種管理體制交叉共存現(xiàn)象。從而使得區(qū)域內(nèi)資源無法有效配置，重復(fù)投資建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)作等方面也難以前行⑩。

3.半城市化人口

跨區(qū)域流動(dòng)型模式中所造成的半城市化人口現(xiàn)象同樣是一個(gè)不可忽視的問題。中國(guó)一直以來實(shí)行城鄉(xiāng)二元發(fā)展，戶籍等相關(guān)制度的嚴(yán)格限定，使主動(dòng)進(jìn)入城市務(wù)工的農(nóng)民工不能真正成為市民，這導(dǎo)致離鄉(xiāng)農(nóng)民工仍然游離在城鄉(xiāng)之間，成為半城市化人口，其市民化過程艱巨漫長(zhǎng)。

農(nóng)民工雖然長(zhǎng)期工作生活在城市，但他們?nèi)耘f擁有農(nóng)村宅基地與承包地，而其土地長(zhǎng)期固化十分不利于資源的優(yōu)化配置，并且當(dāng)前大中城市未能給農(nóng)民工提供基本的社會(huì)保障，所以農(nóng)村土地還是得承擔(dān)農(nóng)民工的社會(huì)保障功能，這表明在跨區(qū)域流動(dòng)型主動(dòng)城市化模式中農(nóng)民工數(shù)量增長(zhǎng)和城市擴(kuò)張的同時(shí)并沒有帶來農(nóng)村建設(shè)用地比例的降低，沒有完全體現(xiàn)城市化應(yīng)有作用。此外，農(nóng)民工往往無法在生活上與城市社會(huì)發(fā)生聯(lián)系，這樣的社會(huì)隔離導(dǎo)致了其生活“孤島化”?。特別是“新生代農(nóng)民工”，與其父輩相比，他們?cè)谖镔|(zhì)與精神的享受要求更高，而對(duì)農(nóng)村社會(huì)的疏離以及不能為城市所接納，使他們普遍缺乏社會(huì)認(rèn)同感和歸屬感，最終甚至?xí)?dǎo)致其進(jìn)行報(bào)復(fù)性行為，可見半城市化人口將會(huì)對(duì)社會(huì)的長(zhǎng)治久安產(chǎn)生一定負(fù)面影響?。

比較發(fā)現(xiàn)，被動(dòng)城市化所導(dǎo)致的失地農(nóng)民問題和跨區(qū)域流動(dòng)型主動(dòng)城市化所造成的半城市化人口問題都關(guān)系到農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，甚至?xí)绊懮鐣?huì)的穩(wěn)定，而鄉(xiāng)村工業(yè)化型主動(dòng)城市化模式所導(dǎo)致的半城市化地區(qū)現(xiàn)象則充分體現(xiàn)了我國(guó)城市化進(jìn)程中土地利用粗放、產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)不強(qiáng)的問題。

三、問題導(dǎo)向的城市化發(fā)展政策建議

通過比較分析，可以發(fā)現(xiàn)被動(dòng)城市化與主動(dòng)城市化的成因、表征等各有不同，但無論是哪一種模式均存在著我們無法忽視的問題，這些問題直接導(dǎo)致了我國(guó)現(xiàn)今嚴(yán)重的城市化質(zhì)量問題。因此我國(guó)未來如果要走質(zhì)與量均衡發(fā)展的新型城市化道路，首先需要完善現(xiàn)行城市化模式，盡量減少城市化帶來不必要的負(fù)面效應(yīng)。

(一)被動(dòng)城市化的調(diào)控措施

1.尊重農(nóng)民意愿，維護(hù)農(nóng)民的自主選擇權(quán)

在城市化過程中是否優(yōu)先考慮農(nóng)民的利益和意愿，是否承認(rèn)并尊重農(nóng)民的自主選擇權(quán)是判斷城市化質(zhì)量高低的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。因此，要盡快建立公眾參與機(jī)制，積極創(chuàng)設(shè)農(nóng)民參與城市化的途徑，改被動(dòng)為主動(dòng)，同時(shí)賦予農(nóng)民廣泛的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)?。在城市化過程中，政府不能代替農(nóng)民進(jìn)行選擇或決策，更不能無視農(nóng)民的意愿強(qiáng)行通過簡(jiǎn)單的行政手段迫使其“上樓”。

2.完善相關(guān)制度，幫助農(nóng)民盡快適應(yīng)城市生活

在土地權(quán)益方面，堅(jiān)持以市場(chǎng)化為標(biāo)準(zhǔn)，完善土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立健全土地糾紛的解決機(jī)制，切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。在社會(huì)保障方面，首先要充分發(fā)揮政府在促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)方面的主導(dǎo)功能，完善失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)制度，并且要堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)組織以及失地農(nóng)民共同參與的多元社會(huì)保障資金供給機(jī)制。而針對(duì)城中村現(xiàn)象，需要加快其改制與改造，幫助農(nóng)民盡快實(shí)現(xiàn)市民化。

（二）鄉(xiāng)村工業(yè)化型主動(dòng)城市化的轉(zhuǎn)變路徑

鄉(xiāng)村工業(yè)化型模式所導(dǎo)致的半城市化地區(qū)是城市化進(jìn)程中的畸形產(chǎn)物，推動(dòng)半城市化地區(qū)向完全城市化發(fā)展轉(zhuǎn)型非常必要。

1.優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)與布局，提高土地利用水平

半城市化地區(qū)用地功能單一，需要進(jìn)一步優(yōu)化用地布局，將精明增長(zhǎng)等理念應(yīng)用到土地開發(fā)中，強(qiáng)化用地控制，與此同時(shí)要落實(shí)耕地保護(hù)，加強(qiáng)生態(tài)管制，避免生產(chǎn)活動(dòng)、交通運(yùn)輸?shù)葘?duì)居民生活產(chǎn)生干擾，提高社區(qū)居民生活質(zhì)量。最后還要逐步增加公共服務(wù)設(shè)施用地比例，提升第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，使半城市化地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展為具有完整城市功能的新型城市化地域。

圖3 鄉(xiāng)村工業(yè)化型模式過程及其轉(zhuǎn)變路徑

2.加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)與創(chuàng)新，促進(jìn)聯(lián)合發(fā)展

半城市化地區(qū)一直是規(guī)劃的盲區(qū)所在，簡(jiǎn)單套用城市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)規(guī)范，將無法對(duì)其建設(shè)起到積極指導(dǎo)作用，所以開展這類地區(qū)規(guī)劃管理的創(chuàng)新研究至關(guān)重要?。首先可以通過農(nóng)村土地股份合作模式、集體土地租賃模式等創(chuàng)新方式實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)一體化，打破城鄉(xiāng)對(duì)立局面，抑制土地?zé)o序蔓延現(xiàn)象。其次，需要突破行政區(qū)劃界限，建立聯(lián)合發(fā)展機(jī)制，探索發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移等制度用以破解以往各個(gè)鄉(xiāng)村各自為政的難題，創(chuàng)造聯(lián)合發(fā)展的制度環(huán)境?。（圖3）最后，要發(fā)揮小城鎮(zhèn)的輻射功能來帶動(dòng)半城市化地區(qū)的發(fā)展，把大量的工業(yè)資料和生活資料聚集在一起，利用城市的信息技術(shù)和生產(chǎn)資料來為農(nóng)村提供服務(wù)，以城帶鄉(xiāng)，使城鄉(xiāng)發(fā)展相互促進(jìn)。

（三）跨區(qū)域流動(dòng)型主動(dòng)城市化的改善對(duì)策

農(nóng)民工市民化是跨區(qū)域流動(dòng)型模式中無法回避的問題，農(nóng)民工進(jìn)一步城市化，實(shí)際是城市公共資源的一種再分配。因此，只要是在本城市合法工作和長(zhǎng)期定居的人口，無論是原住民還是農(nóng)民工，政府都應(yīng)當(dāng)提供平等的公共服務(wù)。第一，在人口管理方面，應(yīng)當(dāng)努力推進(jìn)并加快戶籍制度的全面改革，重新構(gòu)建城鄉(xiāng)居民的平等身份，對(duì)于居民在城鄉(xiāng)和地區(qū)間的遷移，實(shí)行自由登記和備案管理，建立居民個(gè)人信息管理系統(tǒng)。第二，在社會(huì)保障方面，要盡快努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工與城市居民的就業(yè)、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、養(yǎng)老保障等基本社會(huì)保障平等，最大限度達(dá)到公共資源分配公平的目標(biāo)。第三，在住房問題方面，需要加快住房制度與機(jī)制改革，從社會(huì)和諧和城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度出發(fā)，將農(nóng)民工住房逐步納入城市住房保障體系，開辟多種渠道為農(nóng)民工提供廉價(jià)適居的農(nóng)民工公寓，促進(jìn)其更好地融入城市。

四、結(jié)語

近代以來的城市化演變和我國(guó)現(xiàn)今城市化狀態(tài)提示我們要更理性地對(duì)待城市化問題，當(dāng)前中國(guó)的城市化模式正面臨著多種選擇，關(guān)鍵是要尋找一條適合自身的可持續(xù)發(fā)展道路。而無論是被動(dòng)城市化還是主動(dòng)城市化，對(duì)于不同的農(nóng)村地區(qū)具有不同的適應(yīng)性，可見多元化的城市化模式是并行不悖的，重要的是結(jié)合自身發(fā)展現(xiàn)狀和先進(jìn)創(chuàng)新理念探索出多元化的發(fā)展路徑，正確處理好主動(dòng)城市化與被動(dòng)城市化之間的關(guān)系，逐漸改變各種城市化模式的不合理、不公平現(xiàn)象，以提高城市化質(zhì)量為核心內(nèi)容，真正走出一條具有中國(guó)特色的“高效型、可持續(xù)、多元化”的健康城市化道路。

注釋：

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