朱靜

近年來，伴隨著預算績效管理工作的逐步推開，北京市全面推動了市級大額專項資金的績效評價工作，2012年和2013年，分別對上一年度全市所有大額專項資金開展了績效評價。所謂大額專項資金，是指為履行政府經(jīng)濟社會宏觀調(diào)控職能或者完成某項特定重大工作任務，經(jīng)政府批準設立，在部門預算之外，由財政性資金安排，保持穩(wěn)定資金投入規(guī)模，在一定時期內(nèi)具有專門用途的資金。開展大額專項資金績效評價工作，目的是對專項資金支持的方向和內(nèi)容進行梳理，調(diào)整和整合大額專項資金結構，發(fā)揮集中財力辦大事的優(yōu)勢，確保大額專項資金實現(xiàn)績效。

“五方面”的工作思路

大額專項資金一般具有資金規(guī)模大、管理層級多、實施周期長、覆蓋面廣、支持方式多樣、項目內(nèi)容復雜等特點，從某種意義上講，每一項大額專項資金都是由若干個項目組合起來的項目集合。

在工作實踐中，針對大額專項資金特點，北京市財政局明確了“整體建構，績效優(yōu)先”的工作思路。主要體現(xiàn)在五個方面：一是在評價指標設計上，突出大額專項資金統(tǒng)籌使用的特點，圍繞決策、管理和績效，設立多項量化指標，逐步修正偏重合規(guī)合法性的評價傾向；二是在分析問題時，強化項目集合的概念，從專項的頂層設計和整體建構出發(fā)，力爭在高度、深度和廣度上有所突破；三是在入戶調(diào)研和撰寫報告時，緊緊圍繞資金的經(jīng)濟性、效率性和效益性，加大對資金績效的分析力度；四是在工作方式上，主要采取訪談、現(xiàn)場勘察、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、對比判斷、專家咨詢和問卷調(diào)查等形式，深入項目現(xiàn)場開展工作；五是在評價方法上，采取分層級進行評價的方式，對不同的項目按照“目標相近、產(chǎn)出類似、效果相近、共同發(fā)揮績效”等原則，劃歸項目包，按照專項、項目包和具體項目層面，建立指標體系，并將各個層面的打分按照一定的權重進行匯總，得出評價結論。

“五步走”的工作方法

在對大額專項資金進行具體評價時，北京市財政局推行了“五步走”的工作方法。第一步，吃透政策精神，確定評價重點。大額專項資金政策性較強，評價工作組要提前對政策內(nèi)容和制度辦法進行深入的分析和研究，確定政策所要達成的宏觀目標和微觀目標，從產(chǎn)出的表現(xiàn)形式中分析經(jīng)濟和社會效益。同時，要了解和掌握政策的核心內(nèi)容，依據(jù)政策中明確的績效目標確定評價重點。

第二步，建立高素質(zhì)的專家隊伍，為評價工作做好技術支撐。邀請績效評價管理專家，全過程參與專項資金的績效評價工作，提前介入項目內(nèi)容，參與前期溝通和調(diào)研，為評價方案的制定、評價重點內(nèi)容的確定、指標體系的細化提供智力支撐。

第三步，制定科學合理的評價指標體系。突出“數(shù)據(jù)支撐，綜合分析”的指導原則，重點關注財政存量資金、績效目標實現(xiàn)程度、財政資金投向和使用界限等內(nèi)容，加大數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和分析力度。圍繞績效，采取不同的評價方法，在統(tǒng)一的一、二級指標體系下，制定符合專項實際的評價指標體系。

第四步，開展“點面結合”的評價調(diào)研工作?！包c”是指大額專項資金的主管部門，“面”是指具體承擔或?qū)嵤╉椖康膯挝?。對專項資金進行評價，既評價主管部門的決策能力和管理水平，又評價項目立項、支持方向、管理效能和使用績效。為做好“點面結合”，北京市財政局統(tǒng)一規(guī)定了“到項目單位現(xiàn)場調(diào)研，調(diào)研項目不少于項目總數(shù)的30%，資金規(guī)模不低于專項資金的60%”的要求，保證在規(guī)定的時間內(nèi)完成現(xiàn)場調(diào)研、現(xiàn)場勘查和現(xiàn)場評價工作。

第五步，健全和完善溝通反饋機制。體現(xiàn)在三個環(huán)節(jié)，一是評價過程中的溝通交流，工作組要結合資料收集，針對發(fā)現(xiàn)的具體問題，與主管部門和項目單位進行交流，保證反映問題的客觀性和真實性。二是專家評價會上的溝通交流，通過專家和主管部門面對面的溝通，切實把握專項績效實現(xiàn)水平，準確反映和揭示問題實質(zhì)，形成專家評價意見。三是對評價報告內(nèi)容的溝通交流，征求財政系統(tǒng)內(nèi)部和專項主管部門意見，保證報告內(nèi)容的客觀性、準確性和完整性。

“兩個層面”的工作制度

為保證大額專項資金績效評價工作的順利實施，北京市財政局在兩個層面上建立了基本工作制度。第一個層面，在政策依據(jù)上制定了相關管理辦法。2011年，北京市政府頒發(fā)了《北京市大額專項資金管理辦法》，出臺了《關于推進本市預算績效管理的意見》，之后又陸續(xù)印發(fā)了《北京市預算績效管理辦法（試行）》、《北京市預算績效管理問責辦法（試行）》、《北京市財政支出績效評價管理暫行辦法》，這些辦法制度的出臺，為大額專項資金績效評價工作提供了政策依據(jù)。

第二個層面，在具體操作環(huán)節(jié)制定了工作流程、規(guī)范、規(guī)則和細則。一是制定了績效評價工作流程，明確各工作環(huán)節(jié)內(nèi)容、工作步驟和責任主體；二是制定了大額專項資金績效評價工作規(guī)范，對評價內(nèi)容、方法、程序、指標體系、報告格式等內(nèi)容做出了具體要求；三是制定了參與績效評價中介機構規(guī)范，明確中介機構的工作定位、工作任務和質(zhì)量要求；四是制定了績效評價工作人員行為規(guī)范和廉政守則，明確工作職責，規(guī)范工作行為，提出廉政要求；五是規(guī)范“加強中介考核力度，強化專家準入和全程參與”的工作制度。制定專家績效評價工作規(guī)范，明確專家職責，嚴格專家資格審核，充分發(fā)揮專家作用；邀請不同領域的專家全過程參與評價，以現(xiàn)場調(diào)查為主，結合查閱資料，把握專項特點，剖析專項規(guī)律，分析資金投向，為做出績效判斷提供專業(yè)咨詢；加強對中介機構參與評價人員的管理，堅持考試準入制度，強化培訓力度，提高分析能力；加大對中介機構工作質(zhì)量的考核，切實提高工作質(zhì)量。

建立工作核心

建立一套科學合理的、適合于大額專項資金特點的評價指標體系，是整個評價工作的核心內(nèi)容。由于不同專項在支出范圍上表現(xiàn)出層次不同、領域不同、支出性質(zhì)不同的特性，因此，指標體系的構建應突出共性指標和個性指標相結合的體系特點。共性指標屬于普適性指標，適用于所有專項；個性指標需結合具體專項內(nèi)容進行個性化設置。為了指導專項指標體系的構建，北京市財政局制定了以共性指標為主要內(nèi)容的指標體系范本，由專項決策、專項管理、專項績效三類指標組成。在專項決策類指標中，主要評價績效目標的明確性、合理性、具體細化程度，專項決策的主體、依據(jù)、標準、程序，資金分配辦法和結果等內(nèi)容。在專項管理類指標中，主要評價專項資金到位率、及時率和使用率，專項資金使用合規(guī)合法性、專項預算管理和財務管理，專項組織機構設立、管理制度健全性和實施方案可行性，績效信息收集和控制情況等內(nèi)容。在專項績效類指標中，主要評價專項產(chǎn)出的數(shù)量、質(zhì)量、時效和成本，專項的經(jīng)濟效益、社會效益、可持續(xù)影響和服務對象滿意度等內(nèi)容。個性化指標主要圍繞績效類指標，針對不同專項的特點，研究設定適用于本專項實際的業(yè)務類的評價標準、分值和權重，最終形成一套較為成熟和完善的指標體系。