馮南平， 高登榜， 楊善林

（1.合肥工業(yè)大學 管理學院，合肥 230009；2.安徽省知識經(jīng)濟與企業(yè)管理創(chuàng)新人文社科基地，安徽合肥 230009）

積極承接產(chǎn)業(yè)轉移是推動后發(fā)國家和地區(qū)迅速崛起的有效途徑。二戰(zhàn)以來，世界范圍內(nèi)共經(jīng)歷三次大的產(chǎn)業(yè)轉移浪潮，每一次產(chǎn)業(yè)轉移都推動了一批國家和地區(qū)的迅速崛起。改革開放初期，我國沿海地區(qū)通過承接全球制造業(yè)，實現(xiàn)了飛速發(fā)展；近年來，我國內(nèi)陸一些地區(qū)通過積極承接產(chǎn)業(yè)轉移，也駛上了跨越式發(fā)展的快車道。但是，我國在承接產(chǎn)業(yè)轉移過程中有兩種現(xiàn)象比較突出：一是政府和企業(yè)過分注重引進國外資本的規(guī)模，忽視了技術的學習和自主創(chuàng)新能力的培養(yǎng)[1］；二是我國大部分地區(qū)政府的招商引資往往是一種典型的政策行為，即通過稅收優(yōu)惠、水電低價格優(yōu)惠、勞動力價格低廉等各類優(yōu)惠政策來不加區(qū)分地吸引投資，這種政府的低成本競爭策略造成了我國部分開發(fā)區(qū)內(nèi)“集體創(chuàng)新動力缺失”的困境[2］。政府和企業(yè)的這種粗放式承接不能積累起自主的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力，這可能會導致承接地面臨“產(chǎn)業(yè)空洞化”風險[3］。因此，將產(chǎn)業(yè)轉移與自主創(chuàng)新能力的提升緊密結合起來，在承接產(chǎn)業(yè)轉移過程中形成區(qū)域核心競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力，既是一項重要的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，也是一項亟待深入研究的重大理論課題。

創(chuàng)新能力建設離不開創(chuàng)新要素的集聚。支持創(chuàng)新的資源、資金、技術和人才等要素集中起來，與區(qū)域的創(chuàng)新環(huán)境、創(chuàng)新制度進行有機組合，形成高效的區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡。新一輪產(chǎn)業(yè)轉移呈現(xiàn)的趨勢為承接地快速集聚創(chuàng)新要素提供了可能，可以成為承接地區(qū)域創(chuàng)新能力提升的良好契機。

我國政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中起著極其重要的作用。在信息和互聯(lián)網(wǎng)技術日益成熟的條件下，政府關于經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)等一系列的區(qū)域經(jīng)濟政策會迅速得到傳播，牽動著國內(nèi)外投資者敏感的神經(jīng)，影響著他們的遷移和投資決策[4］。

這說明，政府決策會在投資者和企業(yè)中形成某種心理預期，而這種心理預期對產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著不確定的影響，既可能強烈地促進和推動產(chǎn)業(yè)的轉移和集聚，也可能抑制產(chǎn)業(yè)的轉移和集聚，關鍵在于政府決策能給投資者帶來怎樣的投資心理預期。因此，承接地政府制定相應的區(qū)域政策是引導投資者形成心理預期的一種有效手段和措施，在承接產(chǎn)業(yè)轉移過程中，制定積極的引導策略對區(qū)域集聚創(chuàng)新要素起著非常重要的拉動作用。

一、相關文獻回顧與評述

我國的產(chǎn)業(yè)轉移既需要發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，也離不開政府的適度干預與調(diào)節(jié)，這一觀點學術界已基本形成共識。

潘理權[5］將政府在引導地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉移中的職能作用歸納為五個方面：規(guī)劃引導作用、協(xié)調(diào)平衡作用、政策誘導作用、環(huán)境營造作用和適度保護作用。

彭連清[6］認為政府在產(chǎn)業(yè)轉移中主要是發(fā)揮組織、指導、協(xié)調(diào)、服務的作用，搭建產(chǎn)業(yè)轉移的平臺，營造良好的產(chǎn)業(yè)轉移環(huán)境，為產(chǎn)業(yè)轉移提供優(yōu)質(zhì)的公共服務。

王云平[7］提出在我國現(xiàn)階段區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉移過程中，政府可以從產(chǎn)業(yè)承接的區(qū)域優(yōu)惠政策、承接產(chǎn)業(yè)轉移的軟硬環(huán)境、人才隊伍建設和科技創(chuàng)新、建立示范區(qū)等方面引導產(chǎn)業(yè)的有效轉移。

周江洪[8］認為轉出地政府如果通過政策的調(diào)控作用，引導某些產(chǎn)業(yè)遷出某些特定區(qū)域，就形成了促進產(chǎn)業(yè)轉移的推力；轉入地政府如果通過政策的調(diào)控作用，引導某些產(chǎn)業(yè)遷入某些特定區(qū)域，就形成了促進產(chǎn)業(yè)轉移的拉力；若是采取某些措施阻礙產(chǎn)業(yè)轉出、或是對轉入產(chǎn)業(yè)進行相應要求，則可能會形成產(chǎn)業(yè)轉移的阻力，而產(chǎn)業(yè)轉移的方向和強度則是取決于推力、拉力和阻力綜合作用的方向和大小。

對于產(chǎn)業(yè)轉移過程中政府在創(chuàng)新方面的政策引導問題，鄭江淮[3］指出，在承接國際制造業(yè)資本轉移過程中，為了防止本土企業(yè)陷入產(chǎn)業(yè)配套的“陷阱”，從長期看，政府應當以在產(chǎn)業(yè)配套中積極培養(yǎng)本土企業(yè)自主的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力為政策目標。

從上述研究可以看出，關于政府在產(chǎn)業(yè)轉移過程中的作用，現(xiàn)有研究大多是立足于推動產(chǎn)業(yè)轉移這個總體目標來分析政府的職能，而對于產(chǎn)業(yè)轉移過程中政府在創(chuàng)新子目標實現(xiàn)上的政策引導問題，涉及得較少。同時，產(chǎn)業(yè)承接過程中的政策引導并非僅是將產(chǎn)業(yè)吸引到承接地，還應包括引導產(chǎn)業(yè)在承接地扎根并高效發(fā)展的過程。創(chuàng)新要素的集聚也是如此，承接地不但要通過制定一系列政策來吸引創(chuàng)新要素，還要制定相應政策將吸納的創(chuàng)新要素轉化為現(xiàn)實的創(chuàng)新能力。這方面的研究有待進一步加強。

二、承接產(chǎn)業(yè)轉移是快速集聚創(chuàng)新要素的有效途徑

產(chǎn)業(yè)轉移是一種綜合性的要素流動與集聚過程。產(chǎn)業(yè)轉移也并不僅僅是資產(chǎn)、設備等生產(chǎn)資料的簡單空間移動，而是產(chǎn)業(yè)轉移中伴隨著的企業(yè)家素質(zhì)、創(chuàng)新技能、技術水平、管理水平、高素質(zhì)勞動力、對外部市場的滲透能力，連同承接地原有的自然資源和廉價勞動力等要素在空間上的重組和整合過程。因此，先進產(chǎn)業(yè)的大量移入，能夠直接或間接地帶來大量的創(chuàng)新要素。

目前，國際國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉移已進入新階段。世界范圍的產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和升級，不僅加速了各國產(chǎn)業(yè)結構的知識化，也使國際產(chǎn)業(yè)轉移的結構呈現(xiàn)出高級化趨勢；長三角等沿海發(fā)達地區(qū)進入工業(yè)化中后期的轉型階段，面臨生產(chǎn)成本、生態(tài)環(huán)境、國家產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整等多重壓力，在大力承接和發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)與高新技術產(chǎn)業(yè)的同時，加快了向內(nèi)地進行產(chǎn)業(yè)轉移的步伐；而龍頭企業(yè)和大企業(yè)基于降低成本、貼近市場等方面的考慮，將研發(fā)、采購、銷售、物流、售后服務等各個營運環(huán)節(jié)也一并轉移[9］。

因此，從新一輪產(chǎn)業(yè)轉移呈現(xiàn)的趨勢來看，承接產(chǎn)業(yè)轉移將是區(qū)域獲取創(chuàng)新資源的重要途徑之一。在承接產(chǎn)業(yè)轉移過程中，吸引人才、技術、資金等創(chuàng)新要素大量流入并將其與本地相關要素進行高效配置和綜合集成，是區(qū)域快速提升自主創(chuàng)新能力的有效途徑。

三、承接產(chǎn)業(yè)轉移過程中政府引導創(chuàng)新要素集聚的三階段模型

政府引導創(chuàng)新要素的集聚過程大體可分為要素吸納、要素布局和要素融合三個階段。其中，在要素吸納階段，區(qū)域憑借自身優(yōu)勢從外部環(huán)境中識別、獲取有助于自身發(fā)展的各種創(chuàng)新要素，在區(qū)域內(nèi)部形成創(chuàng)新要素的集中；在要素布局階段，區(qū)域根據(jù)自身的產(chǎn)業(yè)布局和已有創(chuàng)新資源的分布情況，引導獲取的創(chuàng)新要素的流向，以形成合理的創(chuàng)新要素布局；在要素融合階段，區(qū)域促進獲取的創(chuàng)新要素和地方創(chuàng)新資源及其它資源之間通過創(chuàng)造性的融合，形成有序的整體結構，凝聚創(chuàng)新合力。

（1）要素吸納階段 要素吸納階段政府引導的目標是鼓勵人才、資金、技術等創(chuàng)新要素的流入，提升創(chuàng)新要素獲取效率，加速區(qū)域創(chuàng)新資源的集聚。首先是人才吸納。包括企業(yè)家、管理人員、研發(fā)人員、高級技術人員等在內(nèi)的人才是創(chuàng)新活動中最活躍、最關鍵的要素，也是區(qū)域創(chuàng)新能力形成的源頭。企業(yè)家的創(chuàng)新動力、創(chuàng)新風險承受能力等深刻影響著企業(yè)的創(chuàng)新活動；管理人員、研發(fā)人員和高級技術人員則掌握著創(chuàng)新所需要的隱性知識和顯性知識[10］。優(yōu)質(zhì)人才應是區(qū)域在產(chǎn)業(yè)承接過程中引導流入的首要創(chuàng)新要素。

其次是資金吸納。創(chuàng)新活動離不開資金。創(chuàng)新需要的先進、高技術含量的生產(chǎn)設備和科研設備，創(chuàng)新過程中的信息搜集，創(chuàng)新人才的引進等，都需要資金的支持。

再次是技術吸納。引進、消化、吸收再創(chuàng)新是我國技術創(chuàng)新的一種主要模式[10］。承接地區(qū)域通過承接產(chǎn)業(yè)轉移直接獲得新技術是促進區(qū)域技術研發(fā)水平和自主創(chuàng)新能力的捷徑。承接地企業(yè)、研發(fā)機構等通過“干中學”和“逆向過程”等方式對引進的技術和設備進行二次創(chuàng)新，可形成再創(chuàng)新機制。因此，技術吸納作為承接地區(qū)域“引進、消化、吸收再創(chuàng)新”創(chuàng)新模式的起點，對以該種模式為導向的創(chuàng)新活動起著巨大作用。

另一方面，無論是人才、資金，還是技術，都是依附于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的，因此，區(qū)域在承接產(chǎn)業(yè)轉移過程中就要格外注重對這些創(chuàng)新要素的吸納。一個區(qū)域?qū)?chuàng)新要素的吸引力主要取決于區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新基礎，包括技術經(jīng)驗積累、高素質(zhì)的人力資源和金融資源、大學基礎研究設施、信息基礎設施等公共創(chuàng)新基礎設施，以及公共政策、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展現(xiàn)狀、相關支撐產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新文化等區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新環(huán)境。在此基礎上，政府還應加強對區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新的有關優(yōu)勢進行宣傳，這能為創(chuàng)新要素擁有者減少信息搜尋成本，增加要素流入機會（如圖1所示）。最后，區(qū)域還應樹立招商選資的理念，根據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新的需求，選擇優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)和資金。

圖1 區(qū)域創(chuàng)新要素吸納能力框架

（2）要素布局階段 要素布局階段政府引導的目標是鼓勵創(chuàng)新要素更多流向重點產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)的重點領域，并引導創(chuàng)新資源的共享，以形成合理的創(chuàng)新要素布局。在產(chǎn)業(yè)總體布局的基礎上，積極引導項目專業(yè)化、集聚化布局，促進產(chǎn)業(yè)集群的培育和形成，對于區(qū)域重點產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與創(chuàng)新是至關重要的。這是因為，產(chǎn)業(yè)集群與企業(yè)創(chuàng)新能力、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新水平乃至高效區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡的形成都有著緊密的相互促進作用[11－12］。創(chuàng)新要素在區(qū)域內(nèi)的共享是提升區(qū)域創(chuàng)新水平的另一關鍵所在。這是因為，我國自主創(chuàng)新發(fā)展的時間不長，加上技術體系日益復雜化，產(chǎn)品更新周期日益縮短，創(chuàng)新充滿復雜性和不確定性，企業(yè)難以將創(chuàng)新活動的完整價值鏈納入企業(yè)內(nèi)部，不可能完全依賴自身資源實現(xiàn)自主創(chuàng)新；同時，企業(yè)突破邊界采用開放性的創(chuàng)新策略能大大影響其創(chuàng)新績效[13］。

要素布局的實質(zhì)就是創(chuàng)新要素在空間和組織上的分立和整合，創(chuàng)新主體不必擁有一項創(chuàng)新所需要的所有要素，而是可通過與其他組織建立開放性的網(wǎng)絡聯(lián)系，將更多創(chuàng)新主體涵蓋到自身創(chuàng)新體系中來，從而從外界獲取互補性創(chuàng)新要素。

（3）要素融合階段 要素融合階段政府引導的目標是鼓勵獲取的創(chuàng)新要素和本地各種要素之間的高效配置和綜合集成，構建高效的區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡，最終形成較強的區(qū)域自主創(chuàng)新能力。

目前，我國諸多開發(fā)園區(qū)中轉入企業(yè)集聚在一起的直接原因是園區(qū)的各種優(yōu)惠政策，大部分園區(qū)的經(jīng)濟數(shù)量指標快速增長，但企業(yè)間知識信息交流少，企業(yè)在地域上的鄰近性能帶來的集聚效應和創(chuàng)新效應遠沒有形成[14］，因此經(jīng)濟增長質(zhì)量指標并未隨數(shù)量指標的快速增長而提高。這種模式不過是轉入企業(yè)簡單的空間集中，而不是真正意義上的創(chuàng)新資源集聚，難以實現(xiàn)區(qū)域創(chuàng)新能力的提升。因此，需要政府引導轉入企業(yè)與本地相關企業(yè)、科研機構、大學、金融機構、中介機構等主體間建立緊密合作關系，形成區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡，實現(xiàn)創(chuàng)新要素的高效配置和融合。

同樣，區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡應是政府、企業(yè)、大學、科研機構、金融機構、中介機構等各種結點的有機鏈接，而不是它們的簡單疊加。各結點之間密切的交流互動與合作能加速創(chuàng)新要素的流動與共享，提高創(chuàng)新資源利用效率，是創(chuàng)新網(wǎng)絡形成的前提。

由上述分析可知，在承接產(chǎn)業(yè)轉移過程中創(chuàng)新要素集聚的三個階段，區(qū)域創(chuàng)新能力的提升遵循“要素流入－要素布局－要素融合－功能發(fā)揮－能力提升”的階梯演化路徑（如圖2所示）。

圖2 創(chuàng)新要素集聚的三階段梯級演化路徑

四、政府引導創(chuàng)新要素集聚的若干建議

1.優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境

創(chuàng)新環(huán)境優(yōu)化是創(chuàng)新資源集聚和創(chuàng)新能力提升的基礎，因為良好的創(chuàng)新環(huán)境條件不但是吸引創(chuàng)新要素的關鍵因素，對區(qū)域創(chuàng)新效率的提升也尤其重要[15］。第一，區(qū)域政府在總體上對區(qū)域科技發(fā)展進行規(guī)劃，為企業(yè)自主創(chuàng)新提供方向，并制定相應的政策措施消除由于技術溢出等外部效應而造成的技術市場失靈，成為區(qū)域技術創(chuàng)新的牽引者；第二，完善區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新的基礎設施，包括物流設施、信息化設施、金融基礎設施等；第三，政府應高度重視區(qū)域內(nèi)高等教育素質(zhì)的提高，為區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新提供優(yōu)質(zhì)人力資源儲備；第四，建立區(qū)域開放性的技術創(chuàng)新體系，積極推動大型科研儀器設備共享平臺、公共創(chuàng)新及創(chuàng)新合作平臺、知識產(chǎn)權管理與交易管理平臺、信息交流與共享平臺等平臺建設工作。

2.完善人才機制

創(chuàng)新需要相關知識的集成和轉移，而人則是最有效的知識轉移載體。因此，完善人才流動的相關機制對于區(qū)域吸納創(chuàng)新人才要素非常重要。第一，應淡化戶口等因素在人才流動過程中的負面作用，減小人才在國內(nèi)區(qū)域間和企業(yè)間流動的障礙；第二，爭取建立知識資本化、技術股權化制度，為人才所擁有的稀缺性知識和技術提供激勵性的報酬；第三，對于主導產(chǎn)業(yè)和重點發(fā)展領域的一些特殊人才，堅持“不求所有，但求所用”的原則，制定相關政策，吸引他們通過兼職、合作、短期服務、技術入股等多種形式參與區(qū)域創(chuàng)新服務。

3.構建產(chǎn)學研合作創(chuàng)新推進機制

企業(yè)與高校和科研機構之間的合作通常能產(chǎn)生較高層次的創(chuàng)新[16］，對我國的區(qū)域創(chuàng)新而言，創(chuàng)新聯(lián)動的加強則格外重要[17］。因此，在堅持企業(yè)創(chuàng)新主體地位的基礎上，政府應發(fā)揮組織與協(xié)調(diào)作用，積極推動構建以企業(yè)為主體，科研院所和高等院校優(yōu)勢互補、風險共擔、利益共享、共同發(fā)展的產(chǎn)學研合作創(chuàng)新推進機制。選擇一些科技創(chuàng)新潛力大的中小企業(yè)，積極推動它們與高校、科研院所合作建立科研生產(chǎn)聯(lián)合體。要特別注重知名科學家在產(chǎn)學研合作創(chuàng)新過程中的作用發(fā)揮，因為他們可以創(chuàng)造來自學術界、產(chǎn)業(yè)界和政策界的創(chuàng)新參與者之間的知識聯(lián)系，并通過各種機制促進知識轉移和先進技術的擴散，具有取得區(qū)域創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展的巨大潛力[18］。

五、研究結論和展望

政府在產(chǎn)業(yè)轉移過程中起著非常重要的作用，現(xiàn)有研究對于政府在承接產(chǎn)業(yè)轉移過程中創(chuàng)新子目標實現(xiàn)問題方面涉及得較少，但是在承接產(chǎn)業(yè)轉移過程中忽視創(chuàng)新能力的提升已經(jīng)或?qū)o區(qū)域可持續(xù)發(fā)展帶來巨大風險。本文認為新一輪產(chǎn)業(yè)轉移呈現(xiàn)的新趨勢為承接地區(qū)域在承接產(chǎn)業(yè)轉移過程中集聚大量創(chuàng)新要素、快速提升區(qū)域創(chuàng)新能力提供了可能，而整個集聚過程則分為吸納、布局和融合三個階段。由于三個階段中政府引導目的不同，因此工作重點也各有側重，承接產(chǎn)業(yè)轉移過程中的區(qū)域創(chuàng)新能力提升遵循“要素流入－要素布局－要素融合－功能發(fā)揮－能力提升”的階梯演化路徑。本文的研究能為承接地在承接產(chǎn)業(yè)轉移過程中實現(xiàn)區(qū)域創(chuàng)新能力提升目標提供理論參考。

本文僅是初步研究了承接產(chǎn)業(yè)轉移過程中創(chuàng)新要素集聚的政府引導策略問題，承接產(chǎn)業(yè)轉移過程中的區(qū)域創(chuàng)新要素集聚問題還有許多有待研究的內(nèi)容，如：產(chǎn)業(yè)轉移過程中創(chuàng)新要素的流動規(guī)律如何？承接產(chǎn)業(yè)轉移過程中創(chuàng)新要素的集聚模式又有哪些？這些都是值得關注的研究課題。

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