陳彥麗

(哈爾濱商業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，哈爾濱150028)

一、引言

近年來，我國的食品安全事故頻頻發(fā)生，從假奶粉、毒奶粉、毒生姜到地溝油、染色饅頭、瘦肉精、墨汁粉條，真是“無處不假、無貨不假”。據(jù)《小康》雜志一份調(diào)查顯示，食品安全是當(dāng)前民眾最大的不安，經(jīng)常焦慮者超過70%。食品安全問題不僅嚴重影響到公眾的身心健康，而且影響到我國的對外貿(mào)易以及經(jīng)濟發(fā)展。據(jù)衛(wèi)生部公布每年食物中毒人數(shù)為1萬人以上，且有逐年增加的趨勢。因食品安全問題，中國出口的食品，由于出現(xiàn)食品衛(wèi)生問題，紛紛被進口國退貨，貨物被扣或退貨使中國蒙受了巨大的經(jīng)濟損失。陳錫進(2011)確立了食品質(zhì)量安全管理分析框架，構(gòu)建了“食品質(zhì)量安全風(fēng)險管理”、“食品質(zhì)量安全應(yīng)急管理”、“食品質(zhì)量安全危機管理”三位一體的治理體系。李靜(2011)通過對中國奶業(yè)監(jiān)管的考察，認為中國基于橫向協(xié)調(diào)的監(jiān)管制度忽略了食品生產(chǎn)鏈的斷裂性以及地方政府的利益，從而不能防止重大食品安全事故的發(fā)生。王建東、劉萃(2010)研究了《食品安全法》背景下的食品安全監(jiān)管困境與對策。高潔、張奮勤(2008)運用“反公地悲劇”分析了我國政府公共管理中的低效率，提出進行“大部制”改革。這幾年，我國加大了食品安全治理的力度，2009年6月實施《食品安全法》，目前已基本上形成以《食品安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費者權(quán)益保護法》等為中心的食品安全監(jiān)管法律體系，雖然總體上還存在威懾力不足、法條沖突等缺陷，但食品安全立法已基本健全，食品安全問題的主要癥結(jié)在執(zhí)法環(huán)節(jié)。

二、我國食品安全監(jiān)管的反公地悲劇

食品具有經(jīng)驗品和信用品特征［1］，食品的這種特殊屬性，使食品市場存在嚴重的信息不對稱，消費者難以獲得足夠的信息來評估食品的品質(zhì)，同時，外部性的存在使消費者選擇機制不能正常發(fā)揮作用，造成市場失靈，從而需要政府監(jiān)管。

政府監(jiān)管實際上是公共產(chǎn)權(quán)的利用過程。在公共產(chǎn)權(quán)的利用方面，經(jīng)歷了從公地悲劇到反公地悲劇理論的變遷。公地悲劇(The Tragedy of the Commons)是由哈丁(Hardin)教授于1968年提出來的，針對公共產(chǎn)權(quán)過度利用而帶來的毀滅性后果［2］;反公地悲劇(The Tragedy of the Anticommons)是由黑勒教授(Heller)于1998年提出來的，針對公共產(chǎn)權(quán)限制太多而帶來的資源利用不足或閑置浪費的現(xiàn)象［3］。按照Parisi(2004)構(gòu)建的模型，公共產(chǎn)權(quán)由多部門共同擁有，各部門地位平等，互不隸屬，其在追求自身利益最大化時提供的努力程度要比追求共同利益最大化時提供的努力程度小，公共品會因各部門的合作不夠而供給不足，產(chǎn)生反公地悲劇［4］。

自1998年國務(wù)院及地方機構(gòu)改革之后，我國形成了主要由農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、工商、質(zhì)監(jiān)等多部門分段監(jiān)管的食品安全監(jiān)管體制。具體是由農(nóng)業(yè)部門負責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，質(zhì)監(jiān)部門負責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，工商部門負責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門負責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)生部門負責(zé)對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)工作?！妒称钒踩ā酚衷谥醒牒偷胤綄用嫔献髁藚f(xié)調(diào)。在中央層面上，設(shè)立國務(wù)院食品安全委員會，加強對各個監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)和指導(dǎo);在地方層面上，規(guī)定縣級以上地方人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。在多部門分段監(jiān)管體制下，食品安全監(jiān)管就是“公地”，產(chǎn)權(quán)(監(jiān)管權(quán))由多部門分別擁有，各部門都擁有在一定程度上制約對方單獨有效利用這塊“公地”的權(quán)力，導(dǎo)致整體政府監(jiān)管的低效率，成為“反公地悲劇”。下面就從理論模型和現(xiàn)實困境兩個方面來分析。

(一)理論模型

為研究方便，假設(shè)食品安全僅由質(zhì)監(jiān)部門和工商部門來提供，質(zhì)監(jiān)負責(zé)生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管，工商負責(zé)流通環(huán)節(jié)監(jiān)管，二者地位平等，互不隸屬，對于實現(xiàn)食品安全的作用相同。因為二者是分段監(jiān)管，食品安全受二者投入的努力共同影響，若僅有一個部門投入努力而另一個部門不投入，則食品安全無法實現(xiàn)。

借鑒Parisi(2004)構(gòu)建的模型，用S代表食品安全，Z代表質(zhì)監(jiān)部門，G代表工商部門，監(jiān)管效果函數(shù)為Vi(Xi)，XZ代表質(zhì)監(jiān)部門投入的努力，XG代表工商部門投入的努力，二者的協(xié)作效應(yīng)相同，即:

G的努力有助于提高Z的績效，即對Z產(chǎn)生正外部性，Z的努力有助于提高G的績效，即對G產(chǎn)生正外部性，可表示為:

若Z、G相互協(xié)作，共同承擔(dān)提供S的職責(zé)，Z、G 的最優(yōu)策略是使 VZ(XZ，XG)+VG(XG，XZ)最大化，即:

根據(jù)前面的假定，Z、G要共同對稱地提供對S的努力，故均衡解為:

若Z、G不協(xié)作，為了自身利益最大化，Z、G的最優(yōu)策略是使 VZ(XZ，XG)、VG(XG，XZ)最大化，即:

求出均衡解為:XG=Xb=XZ

根據(jù)(2)，比較(3)、(4)可得出:Xa〉Xb

由此可見，Z、G在追求自身利益最大化時提供的努力程度要比追求共同利益最大化時提供的努力程度小，而S需要Z、G的共同努力，S可能會因Z、G的合作不夠而供給不足，產(chǎn)生反公地悲劇。

(二)現(xiàn)實困境

我國的食品安全監(jiān)管體系極為復(fù)雜，監(jiān)管部門繁多。除中央?yún)f(xié)調(diào)機構(gòu)國務(wù)院食品安全委員會以外，還有13個具體負責(zé)食品安全監(jiān)管的部門，包括國家發(fā)改委、科技部、工業(yè)和信息化部、公安部、財政部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、國家工商總局、國家質(zhì)檢總局、國家糧食局、國家食品藥品監(jiān)督管理局。下表列出主要部門的監(jiān)管職責(zé):

表1 食品安全監(jiān)管部門的職責(zé)

多部門執(zhí)法使我國的食品安全監(jiān)管效率缺失，表現(xiàn)在以下幾個方面:

1.權(quán)責(zé)不清，相互推諉

13個食品安全監(jiān)管部門各有其監(jiān)管權(quán)責(zé)，監(jiān)管權(quán)責(zé)的劃分有多重標準。按流通環(huán)節(jié)由質(zhì)監(jiān)部門負責(zé)生產(chǎn)領(lǐng)域監(jiān)管、工商部門負責(zé)流通領(lǐng)域監(jiān)管、食藥監(jiān)部門負責(zé)消費領(lǐng)域監(jiān)管;按行業(yè)由農(nóng)業(yè)部門負責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管、食藥監(jiān)部門負責(zé)餐飲業(yè)監(jiān)管;按性質(zhì)食品安全犯罪行為由公安部門負責(zé)，違法行為由其他部門負責(zé);按層次由國食辦負責(zé)中央?yún)f(xié)調(diào)、縣級政府負責(zé)地方協(xié)調(diào)。這樣的劃分造成職能交叉、邊界不明，責(zé)任權(quán)利不一致，部門利益糾纏，協(xié)調(diào)互動不足，導(dǎo)致行政成本居高不下，監(jiān)管漏洞和監(jiān)管盲區(qū)甚至監(jiān)管俘獲都不可避免［5］。比如2011年6月份出現(xiàn)的“毒豆芽”事件，工商認為是生產(chǎn)環(huán)節(jié)的問題不歸自己管，質(zhì)監(jiān)部門認為豆芽菜是初級農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)歸農(nóng)業(yè)部門管，農(nóng)業(yè)部門認為豆芽菜不是初級農(nóng)產(chǎn)品而是初級農(nóng)產(chǎn)品的加工品，不歸自己管。我國發(fā)生的多起食品安全事故最后都是各部門相互推脫，原因就是權(quán)責(zé)劃分不明確，監(jiān)管的重復(fù)與空白同時存在，效率低下。

2.標準沖突，協(xié)調(diào)不力

各部門都有自己的監(jiān)管標準，在職能交叉的領(lǐng)域就會出現(xiàn)標準沖突，另外《食品安全法》規(guī)定縣級人民政府負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織本轄區(qū)的食品安全工作，會使不同地區(qū)食品安全的標準不統(tǒng)一。為加強協(xié)調(diào)，2010年2月10日國務(wù)院設(shè)立了食品安全委員會，性質(zhì)是國務(wù)院食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，但其既沒有法律賦予的任何實質(zhì)性行政權(quán)力，也不承擔(dān)任何食品安全事故責(zé)任，遠不如美國1998年設(shè)立的總統(tǒng)食品安全管理委員會和英國在2000年設(shè)立的食品標準局，標準沖突和監(jiān)管空白問題均不能有效解決。在地方，縣政府負責(zé)協(xié)調(diào)本地區(qū)的工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、食藥監(jiān)、農(nóng)業(yè)等部門，但又產(chǎn)生了新的沖突，比如工商是省以下垂直管理，但在食品安全監(jiān)管這一領(lǐng)域卻要受縣里的指揮，產(chǎn)生條塊管理權(quán)混亂。

3.重復(fù)建設(shè)，資源浪費

因為對同一產(chǎn)品分段管理，各監(jiān)管部門進行分段許可(質(zhì)監(jiān)部門辦理食品生產(chǎn)許可證，工商部門辦理食品流通許可證，食藥監(jiān)部門辦理餐飲服務(wù)許可證)。這就要求各監(jiān)管部門都要有相應(yīng)的檢驗設(shè)備和人員，比如牛奶，農(nóng)業(yè)部門、質(zhì)監(jiān)部門、工商部門都要有檢驗的能力，造成資源的極大浪費。另外，在衛(wèi)生部門與食藥監(jiān)部門職能劃轉(zhuǎn)過程中，也存在重復(fù)建設(shè)問題。食品安全法實施以后，把原屬于衛(wèi)生部門監(jiān)管的餐館服務(wù)環(huán)節(jié)劃歸給食藥監(jiān)部門，但人員卻沒有同步劃轉(zhuǎn)。據(jù)報導(dǎo)，全國負責(zé)餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)督人員有5萬人左右，但目前只劃轉(zhuǎn)了1萬人左右，導(dǎo)致目前餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)監(jiān)管人員與監(jiān)管職責(zé)脫節(jié)，監(jiān)管力量嚴重短缺，若食藥監(jiān)部門擴充監(jiān)管隊伍，又會造成人員膨脹，資源浪費。

三、我國食品安全監(jiān)管體制創(chuàng)新

通過以上分析，我國食品安全監(jiān)管機關(guān)在地位上是平行的，互相牽制，在職能上是交叉的，權(quán)責(zé)邊界不清，產(chǎn)權(quán)支離破碎使我國食品安全監(jiān)管陷入了“反公地悲劇”，效率缺失。要克服反公地悲劇，第一種辦法是采取措施激勵監(jiān)管部門共同選擇監(jiān)管行為，相互配合，聯(lián)合執(zhí)法，但在權(quán)責(zé)界定不清的情況下，這種激勵很難實現(xiàn)，有可能會引發(fā)監(jiān)管權(quán)之爭。第二種辦法是將現(xiàn)有監(jiān)管部門合并為一個大部門，將外部問題內(nèi)在化［6］。深圳在這方面做了有益的探索，將原來分別屬于質(zhì)監(jiān)、工商和衛(wèi)生部門的生產(chǎn)、流通和餐飲環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管職能統(tǒng)一到了一個新成立的機構(gòu)——深圳市市場監(jiān)督管理局，形成了獨立、權(quán)威的食品安全監(jiān)管機構(gòu)，在實踐中取得了顯著成效。但這種改革在全國鋪開還需一定的時間和條件，否則會帶來更大的交易成本。就我國目前的狀況來看，筆者認為還可以有第三種辦法，即賦予某一監(jiān)管部門高于其他部門的權(quán)威，改變監(jiān)管部門地位平等的假設(shè)，消除平行執(zhí)法的牽制。

(一)樹立工商機關(guān)的綜合執(zhí)法權(quán)威，走出多部門執(zhí)法困境

在我國的13個食品安全監(jiān)管部門中，能夠提起來作為高于其他部門的權(quán)威執(zhí)法機關(guān)是工商機關(guān)。工商機關(guān)作為國家經(jīng)濟行政管理機關(guān)，肩負著反壟斷、反不正當(dāng)競爭、保護消費者權(quán)益的綜合市場監(jiān)管任務(wù)。工商機關(guān)掌握企業(yè)的信息檔案，可以對食品企業(yè)及個體工商戶進入、退出市場的全過程進行監(jiān)管，能有力約束生產(chǎn)者和經(jīng)營者。工商機關(guān)指導(dǎo)消費者協(xié)會，可以受理消費者投訴，使食品安全監(jiān)管的價值能更好體現(xiàn)。而且，工商機關(guān)是省以下垂直管理，可以有力減少地方保護主義行為。2008年，工商機關(guān)設(shè)立了專門的食品安全監(jiān)管部門，在近幾年的食品安全監(jiān)管中，取得了很大成效，比如，2010年黑龍江省工商行政管理局共檢查食品添加劑經(jīng)營業(yè)戶10 723戶次，專項清查乳制品45 776戶，檢查豆制品經(jīng)營戶1 633戶，檢查油脂經(jīng)營主體33 087戶次，檢查農(nóng)村市場177 938人次。

工商機關(guān)的職能應(yīng)該是食品安全綜合執(zhí)法，但在實踐中卻被分段監(jiān)管體制所割裂，這不符合其職能定位。發(fā)達國家的食品安全監(jiān)管正由多部門監(jiān)管向集中監(jiān)管過渡，我國也應(yīng)順應(yīng)這一潮流，樹立工商機關(guān)的綜合執(zhí)法權(quán)威。改革的思路是:第一，提高工商機關(guān)的法律地位，可以采取國務(wù)院直接授權(quán)的方式，賦予工商機關(guān)高于其他機關(guān)的權(quán)威，這樣可以使工商機關(guān)監(jiān)管脫離其他部門的牽制;賦予其更高的行政執(zhí)法權(quán)，使行政處罰具有準司法性質(zhì)，這樣工商機關(guān)在處理食品安全事故責(zé)任時能夠更有力，更直接，尤其可以責(zé)令侵權(quán)人進行民事賠償，保護了消費者權(quán)益，也節(jié)省了司法成本;將流通許可證的核發(fā)工作拿出去，只負責(zé)核準營業(yè)執(zhí)照和監(jiān)督執(zhí)法，在人員、技術(shù)和財力方面給予足夠的支持，把工商機關(guān)打造為綜合執(zhí)法機關(guān)。第二，逐步收回其他機關(guān)的行政處罰權(quán)，使其專司檢驗、認證、風(fēng)險評估、標準制定等，把除工商機關(guān)以外的其他機關(guān)打造為專業(yè)監(jiān)管機關(guān)，使其更好地配合工商機關(guān)工作。這樣，標準制定與行政執(zhí)法相分離，專業(yè)性與權(quán)威性相結(jié)合，會大大提高監(jiān)管效率。

(二)設(shè)計合理的約束與激勵機制，完善政府監(jiān)管

樹立工商機關(guān)的綜合執(zhí)法權(quán)威能夠解決多部門權(quán)責(zé)交叉，推脫責(zé)任問題，但政府本身還存在尋租問題，這是由政府的有限理性決定的。各監(jiān)管部門監(jiān)管的基點不是消費者、公眾“所偏好的”，而是自身利益或地方政府利益，受經(jīng)濟利益的驅(qū)動，地方政府往往被利益關(guān)聯(lián)方俘獲，如三鹿集團、雙匯集團，由于它們是當(dāng)?shù)刎斦愂盏闹匾獊碓矗O(jiān)管部門在進行食品安全監(jiān)管的過程中就表現(xiàn)出唯經(jīng)濟發(fā)展的價值取向，而失去食品安全的公共價值強調(diào)［7］。實際上，食品安全監(jiān)管也是一個委托—代理過程，要設(shè)計合理的約束與激勵機制，完善監(jiān)管。

圖1 食品安全監(jiān)管的委托—代理關(guān)系

國家把食品安全監(jiān)管委托給監(jiān)管機關(guān)來執(zhí)行，國家是委托人，監(jiān)管機關(guān)是代理人，監(jiān)管機關(guān)處于信息的優(yōu)勢，如圖1。為限制監(jiān)管機關(guān)的機會主義行為，國家通過績效評估來對其實施激勵，通過行政問責(zé)和瀆職追究來對其實施約束，監(jiān)管機關(guān)要對國家盡說明責(zé)任。監(jiān)管機關(guān)把食品安全的實現(xiàn)委托給食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者是代理人，處于信息的優(yōu)勢。為限制食品生產(chǎn)經(jīng)營者的機會主義行為，監(jiān)管機關(guān)要通過信用評價對其實施激勵，通過追究行政、民事、刑事責(zé)任實施約束，食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者要對監(jiān)管機關(guān)盡說明責(zé)任。在國家食品安全監(jiān)管法律體系框架下，最終實現(xiàn)食品安全，食品安全的實現(xiàn)又促進國家經(jīng)濟發(fā)展、民眾自主和社會公平，從而實現(xiàn)國家的長治久安。

完善這一過程要注意以下幾點:第一，績效評估可以用監(jiān)管機關(guān)轄區(qū)內(nèi)食品安全事故的數(shù)量及影響、食品的合格率、公眾滿意度等指標來設(shè)計，注重恢復(fù)政府的公信力。第二，對監(jiān)管機關(guān)的約束，要加強對行政不作為行為的追究，強調(diào)與食品安全事故承擔(dān)連帶責(zé)任。第三，對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的激勵要建立在有效的信用評價基礎(chǔ)之上，公示違法企業(yè)的違法記錄，鼓勵守法企業(yè)的守法行為，使消費者做出正確選擇，實現(xiàn)“守法勝、違法汰”。第四，對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的約束要強調(diào)加大違法成本，使食品生產(chǎn)、經(jīng)營者不敢違法、不愿違法。比如，在行政責(zé)任的承擔(dān)中，規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營者一旦被確定違法，永不可從事食品行業(yè)，并且加大處罰力度，使違法者傾家蕩產(chǎn);在民事責(zé)任的承擔(dān)中，規(guī)定嚴格責(zé)任、更高比例的處罰性賠償、適用法人人格否定等;在刑事責(zé)任的承擔(dān)中，規(guī)定食品安全犯罪不可緩刑、減刑、假釋等。孟德斯鳩說:“欲望促使你做那件事，但利益卻阻止你那樣做。”可見，當(dāng)違法成本大大高于違法收益的時候，食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者自然會約束自己的行為。

四、結(jié)語

食品安全問題不僅損害公眾身心健康，制約經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，而且還導(dǎo)致道德水準下降，引發(fā)全社會信任危機，加大社會交易成本。西方著名學(xué)者弗朗西斯·福山在《信任:社會美德與創(chuàng)造經(jīng)濟繁榮》一書中指出“信任在經(jīng)濟生活中扮演著重要角色，高度信任的社會里交易成本低?！币虼耍鉀Q食品安全問題，其意義是經(jīng)濟的、重大的、長遠的。

我國當(dāng)前的食品安全問題不是具體制度、方法落后問題，而是監(jiān)管體制混亂、監(jiān)管不力問題。就我國目前的狀況，進行徹底的機構(gòu)改革，重新分工需要極大的勇氣和成本，而食品安全問題迫在眉睫，當(dāng)務(wù)之急是發(fā)揮現(xiàn)有監(jiān)管部門的作用，以最小的交易成本實現(xiàn)政府監(jiān)管的高效率。工商機關(guān)肩負著反壟斷、反不正當(dāng)競爭、保護消費者權(quán)益的職責(zé)，可以授予其高于其他機關(guān)的權(quán)威，樹立其綜合執(zhí)法機關(guān)的地位，使其成為食品安全危機治理中的“紅盾衛(wèi)士”。發(fā)達國家的食品安全監(jiān)管正由政府監(jiān)管向社會型監(jiān)管轉(zhuǎn)變，我國在理順政府監(jiān)管的基礎(chǔ)上，也應(yīng)尋求公共部門(政治國家)、私人部門(市場經(jīng)濟)和第三部門(公民社會)之間更加廣泛的合作伙伴關(guān)系，充分重視非政府組織、行業(yè)協(xié)會、消費者、企業(yè)、社會公眾等力量［8-9］。

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