史 策

（中共福建省委黨校 公共管理與領(lǐng)導(dǎo)行為研究中心，福建 福州350001）

歷史進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著“以人為本”、“建設(shè)服務(wù)型政府”等執(zhí)政新理念的提出，處于我國(guó)行政管理第一線的各地縣市政府，紛紛成立由各部門窗口組成的行政服務(wù)中心，以更好溝通協(xié)作，緊密配合，為公眾提供便捷的“一站式”服務(wù)。由于服務(wù)中心是由縣市政府各部門組成的協(xié)調(diào)性綜合機(jī)構(gòu)，是個(gè)“聯(lián)合作戰(zhàn)指揮部”，協(xié)調(diào)機(jī)制的健全與否實(shí)際上都決定著中心許多工作的成效，成為其生命與靈魂。因此，認(rèn)真總結(jié)這一方面的正反經(jīng)驗(yàn)，使之不斷完善，不僅事關(guān)行政服務(wù)中心這一新機(jī)構(gòu)的活力，而且對(duì)于深化行政體制改革也有著重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、縣市行政服務(wù)中心協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)

行政協(xié)調(diào)機(jī)制是指在行政管理過程中，以促進(jìn)和保障整個(gè)行政系統(tǒng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)和協(xié)同一致為宗旨，以化解和平衡行政系統(tǒng)內(nèi)部、行政部門之間以及行政系統(tǒng)與社會(huì)之間的矛盾和沖突為目標(biāo)，本著著眼全局、統(tǒng)籌兼顧和靈活多變的原則，所建立的一整套制度和具備的功能。［1］自2000年前后始，它也隨之在各縣市新設(shè)立的行政服務(wù)中心中投入運(yùn)轉(zhuǎn)，并且取得顯著成效。從各縣市的實(shí)際情況看，協(xié)調(diào)機(jī)制在行政服務(wù)中心的工作中一開始便顯示出重要性和價(jià)值。為了整合審批資源，強(qiáng)化各職能部門的協(xié)作意識(shí)與團(tuán)隊(duì)行政能力，各縣市在設(shè)立服務(wù)中心時(shí)就把各部門的經(jīng)濟(jì)、建設(shè)、民生等重要管理事項(xiàng)集中到這一新機(jī)構(gòu)，本著“部門圍繞窗口轉(zhuǎn)、窗口圍繞群眾轉(zhuǎn)”的原則，要求辦理人員進(jìn)中心到位，辦理鏈條進(jìn)中心到位，辦理權(quán)限下放窗口到位，有效推動(dòng)后續(xù)部門把工作職能重心轉(zhuǎn)移到監(jiān)管、執(zhí)法服務(wù)等政府職能的薄弱環(huán)節(jié)上，實(shí)現(xiàn)從重“事前審批”向重“事后管理、加強(qiáng)服務(wù)”的轉(zhuǎn)變。如企業(yè)申辦登記，許多縣市的服務(wù)中心都做到“一個(gè)門口受理，一個(gè)站點(diǎn)審批，一個(gè)窗口發(fā)照”，實(shí)現(xiàn)“一審一核”制。

在實(shí)踐中，各縣市行政服務(wù)中心的協(xié)調(diào)機(jī)制主要采取橫向式，即普遍實(shí)行不同部門之間的“聯(lián)合辦理制”。按照這一橫向方式，當(dāng)群眾或企業(yè)所申請(qǐng)的辦理項(xiàng)目在內(nèi)容上超出一個(gè)受理窗口的職能范圍，涉及到多個(gè)職能部門的業(yè)務(wù)活動(dòng)時(shí)，服務(wù)中心便組織有關(guān)部門通過聯(lián)席會(huì)議、座談會(huì)、協(xié)商會(huì)等形式，對(duì)該項(xiàng)目聯(lián)合處理。由于“聯(lián)合辦理制”并沒有對(duì)各職能部門的審批權(quán)限進(jìn)行改動(dòng)，只是規(guī)定他們?cè)陧?xiàng)目辦理過程中的“合作”義務(wù)，因而就不可能危及到既有的部門利益格局，也就從根本上為“聯(lián)合辦理制”的推行提供了現(xiàn)實(shí)可行性。作為行政服務(wù)中心協(xié)調(diào)機(jī)制的基本形式，“聯(lián)合辦理制”對(duì)于推倒政府部門之間的“柏林墻”有著重要作用，已經(jīng)成為中心在流程再造等方面的必備前置機(jī)制之一。事實(shí)表明，行政協(xié)調(diào)的這一橫向式聯(lián)辦，有利于服務(wù)中心牢固樹立“全縣市一盤棋”思想，促進(jìn)各有關(guān)職能單位間的橫向聯(lián)系，加強(qiáng)相互間的理解、支持與配合，形成統(tǒng)一、高效的良好工作局面。［2］此外，各服務(wù)中心在協(xié)調(diào)一致工作時(shí)還實(shí)行縱向式。通過跨部門的“聯(lián)合辦理制”，解決進(jìn)駐服務(wù)中心的各職能部門之間的橫向溝通協(xié)作問題，但在實(shí)際工作中還有一些事項(xiàng)需要在政府組織不同層級(jí)之間進(jìn)行溝通協(xié)作，在“區(qū)-街道-社區(qū)”或“縣-鄉(xiāng)-村”等鏈條上運(yùn)行才能完成，縱向式溝通協(xié)作也就有其重要性和必要性。比如，北京市懷柔區(qū)通過實(shí)行“全程辦事代理制”，通過在村、社區(qū)設(shè)置全程代辦點(diǎn)，使行政中心的服務(wù)鏈條從“中心”向“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）”再向“村（社區(qū)）”延伸，就是較為典型的上下縱向式協(xié)調(diào)機(jī)制。這一縱向式協(xié)調(diào)，對(duì)于中心及時(shí)與上下級(jí)匯報(bào)和溝通，爭(zhēng)取上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)和幫助以及公眾的理解與支持，起著直接的作用。

在遵循協(xié)調(diào)機(jī)制的這兩種基本形式中，多數(shù)縣市行政服務(wù)中心通常使用三種具體手段：一是實(shí)行“兩章制”，即各職能窗口刻制專門的“行政服務(wù)中心窗口專用章”，除法律法規(guī)明文規(guī)定外，辦事時(shí)無需再蓋相關(guān)部門的行政公章；二是采用縣政府分管負(fù)責(zé)人定期到現(xiàn)場(chǎng)辦公制度，以解決服務(wù)中心窗口與原職能單位難以協(xié)調(diào)的一些問題；三是有的縣市行政服務(wù)中心實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)網(wǎng)上協(xié)調(diào)，由分管領(lǐng)導(dǎo)通過網(wǎng)上親自審批，并責(zé)成所在部門牽頭組織，推進(jìn)多部門協(xié)同配合等。通過這些具體辦法，很多縣市行政服務(wù)中心的工作流程所耗費(fèi)的時(shí)間大大縮短，群眾前來辦事變得更加簡(jiǎn)便，很大程度上實(shí)現(xiàn)了服務(wù)中心“一個(gè)窗口受理，一次性告知，一條龍服務(wù)，一次性收費(fèi)，限時(shí)辦結(jié)”的工作目標(biāo)。［3］

為了使行政服務(wù)中心這一新機(jī)構(gòu)走向成熟，不少縣市還努力創(chuàng)新協(xié)調(diào)機(jī)制的其他內(nèi)容和形式。比如，審批特別重大的經(jīng)濟(jì)文化項(xiàng)目，實(shí)行“一切圍繞項(xiàng)目，一切服務(wù)項(xiàng)目”的辦法，通過掛鉤服務(wù)、綠色通道、聯(lián)合會(huì)辦、靠前服務(wù)、跟蹤督查，以及特別程序、特別服務(wù)、專人掛鉤、統(tǒng)一收發(fā)、并聯(lián)審批、全程督促等方式，有效保證項(xiàng)目的快速落地。還如，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目開辟“特別通道”，推行專業(yè)化代辦，或者特事特辦、預(yù)約辦理、上門服務(wù)、協(xié)辦代辦等辦法。如公建項(xiàng)目報(bào)批，抽調(diào)相關(guān)職能部門專職人員，組建項(xiàng)目報(bào)批組，采取全程高效協(xié)調(diào)、誰審批誰準(zhǔn)備材料、限時(shí)辦結(jié)等方式，大大縮短用地報(bào)批前期材料準(zhǔn)備時(shí)間。再如，創(chuàng)立“雙頭式”協(xié)調(diào)化解法，即及時(shí)收集審批項(xiàng)目的進(jìn)度和信息，第一時(shí)間召開面對(duì)面協(xié)調(diào)會(huì)或?qū)ｎ}協(xié)調(diào)會(huì)，解決審批過程中互為前置、容缺預(yù)審等問題。

正是依托這樣的行政協(xié)調(diào)機(jī)制，多數(shù)縣市的服務(wù)中心這些年來在辦事過程中，很大程度上克服了過去政府部門在為群眾與企業(yè)辦事時(shí)過多考慮自身利益而出現(xiàn)部門之間或部門內(nèi)部科室之間互相推諉、各自為政的狀況，也有效規(guī)避了“多龍治水”、“政策打架”、爭(zhēng)奪利益等長(zhǎng)期被社會(huì)廣為詬病的不良現(xiàn)象，展現(xiàn)出令人耳目一新的高效、便捷面貌，表現(xiàn)出強(qiáng)大的生機(jī)與優(yōu)勢(shì)。

二、縣市行政服務(wù)中心協(xié)調(diào)機(jī)制面臨的困境

十多年來，協(xié)調(diào)機(jī)制雖然在縣市行政服務(wù)中心的工作起著至關(guān)重要的作用，但由于新問題和新矛盾的不斷出現(xiàn)，加上經(jīng)驗(yàn)欠缺，還存在不少問題，面臨諸多挑戰(zhàn)，不同程度上制約其功效的充分發(fā)揮。

第一，許多窗口權(quán)責(zé)不匹配。一個(gè)管理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制要有生機(jī)，很重要的一個(gè)前提是各組成部分權(quán)責(zé)分明、權(quán)責(zé)相稱。而目前一些縣市行政服務(wù)中心協(xié)調(diào)工作效率不高，問題在于各窗口的權(quán)責(zé)不匹配，主要表現(xiàn)為：傳統(tǒng)科層協(xié)調(diào)的慣性影響仍在一定程度上存在，這種以上級(jí)權(quán)力為主導(dǎo)的模式使得行政服務(wù)中心在行政協(xié)調(diào)上稍遜一籌?，F(xiàn)行的《行政許可法》已經(jīng)規(guī)定，服務(wù)中心不具備行政執(zhí)法權(quán)，大多數(shù)還是同級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，不是執(zhí)法主體，這造成了行政服務(wù)中心缺乏足夠的強(qiáng)制力和約束力，在統(tǒng)籌及合作上遇到瓶頸；而且，受到保護(hù)主義和部門利益的影響，政府職能部門仍控制著一些核心的審批權(quán)力，行政服務(wù)中心的權(quán)限尚未涵蓋所有的審批事項(xiàng)和審批環(huán)節(jié)，在一定程度上影響協(xié)調(diào)功能的發(fā)揮；再者，政務(wù)流程存在人為設(shè)置審批權(quán)限和部門壁壘，無法實(shí)現(xiàn)完全以公民為中心的流程再造；還有，大多數(shù)行政服務(wù)中心審批窗口的工作人員主要從各職能部門抽調(diào)，沒有獨(dú)立法定的編制和人事管轄權(quán)，人事關(guān)系的錯(cuò)位使得服務(wù)中心工作人員具有雙重身份，制約其協(xié)調(diào)工作的開展。甚至在遇到較大的協(xié)調(diào)阻力時(shí)，出現(xiàn)職能部門隨意撤換服務(wù)中心工作人員的現(xiàn)象。［4］

第二，傳統(tǒng)溝通協(xié)調(diào)方式有待改善?？h市行政服務(wù)中心的協(xié)調(diào)機(jī)制要有活力，必需前提之一是各窗口與崗位信息充分溝通，相互間的協(xié)作配合積極、默契而又主動(dòng)。反之，也容易使服務(wù)中心在聯(lián)合辦事時(shí)備受掣肘，協(xié)調(diào)變得效率不高。而在一些縣市服務(wù)中心，由于這一傳統(tǒng)上的負(fù)面現(xiàn)象不同程度存在，使得進(jìn)行協(xié)調(diào)有時(shí)顯得力不從心。比如，傳統(tǒng)官僚制影響下形成的嚴(yán)格、純理性和標(biāo)準(zhǔn)化的管理方式，使得行政協(xié)調(diào)有時(shí)片面注重嚴(yán)肅的權(quán)力協(xié)調(diào)或上層協(xié)調(diào)，在溝通協(xié)商的方式上傾向于定性的理論經(jīng)驗(yàn)和定量的專門技術(shù)，在手段上則表現(xiàn)為剛性的命令和無條件的服從，缺乏柔性的情感溝通與協(xié)作。結(jié)果，都對(duì)上下級(jí)及內(nèi)外之間的平等對(duì)話、溝通與協(xié)商造成不好影響。還如，有些服務(wù)中心的上級(jí)在行政協(xié)調(diào)中簡(jiǎn)單以公函、公告、命令、會(huì)議、決議等形式進(jìn)行，與行政命令無異，結(jié)果原則性有余，靈活性和策略性不足，難以調(diào)動(dòng)下級(jí)的積極性和主動(dòng)性。簡(jiǎn)單生硬的溝通協(xié)調(diào)方式，還容易導(dǎo)致信息遲滯或信息失真，影響行政協(xié)調(diào)的效率和效果。

第三，與公眾的協(xié)商相對(duì)不足。改革開放以來，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的呼聲漸高，公眾的參政議政意識(shí)與日俱增，但有的縣市行政服務(wù)中心的公眾參與機(jī)制卻尚未建立健全，與公眾協(xié)商十分不充分，甚至被明顯忽略，進(jìn)而也暴露出縣市服務(wù)中心行政協(xié)調(diào)機(jī)制的嚴(yán)重欠缺。比如，我國(guó)現(xiàn)在已全面推進(jìn)政務(wù)公開，規(guī)定對(duì)于重大項(xiàng)目必須引入聽證制度，必須建立公眾參與制度，讓利害關(guān)系人和公眾有機(jī)會(huì)發(fā)表不同看法。行政許可也已經(jīng)以立法的形式要求政務(wù)信息公開，將審批等過程和情況全部公之于眾，讓公眾監(jiān)督其合理性和科學(xué)性。但由于重視不夠等原因，一些縣市的服務(wù)中心在這一方面都還甚有差距，結(jié)果不能及時(shí)回應(yīng)社會(huì)的呼聲，所謂協(xié)調(diào)也就難于名至實(shí)歸。還如，有的行政服務(wù)中心偏重于組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)，對(duì)外部協(xié)調(diào)沒有予以足夠的重視，只是機(jī)械生硬地解答公眾提出的問題，不能給出具有個(gè)性化的“解決方案”，缺乏積極的互動(dòng)與反饋，使得協(xié)調(diào)有時(shí)空有其名。另外，有的服務(wù)中心在協(xié)調(diào)手段上習(xí)慣以單向溝通協(xié)調(diào)為主，缺乏與公眾的積極互動(dòng)與反饋，結(jié)果與公眾之間的信息傳播與溝通渠道變得不夠順暢，從而影響了民心民意的反映與代表。

三、來自晉江市行政服務(wù)中心的個(gè)案分析

晉江市行政服務(wù)中心成立于2002年12月，是全國(guó)行政體制改革試點(diǎn)之一，集晉江的信息與咨詢、審批與收費(fèi)、管理與協(xié)調(diào)、投訴與監(jiān)督于一體。成立伊始，它就非常重視建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制。一是盡量擴(kuò)大“一站式”服務(wù)功能，入駐部門及事項(xiàng)由成立時(shí)的16個(gè)和180個(gè)增加到目前的30個(gè)和354個(gè)；二是努力暢通信息渠道，開發(fā)了身份證讀卡錄入、預(yù)登記掛號(hào)排隊(duì)、審批意見內(nèi)容預(yù)設(shè)、網(wǎng)上咨詢、預(yù)約辦理等多項(xiàng)提高辦事效率的系統(tǒng)功能，搭建起前后臺(tái)信息共建共享服務(wù)平臺(tái)，全方位方便企業(yè)和群眾辦事。據(jù)統(tǒng)計(jì)，相比于成立之初，現(xiàn)在服務(wù)中心僅在審批事項(xiàng)辦理時(shí)限方面就縮短2/3，所需辦證資料減少1/3。［5］但由于其他行政制度改革不配套以及缺乏全面經(jīng)驗(yàn)，晉江市行政服務(wù)中心的協(xié)調(diào)機(jī)制也存在不少問題亟待解決。

第一，雙重管理現(xiàn)象突出。晉江的行政審批和人事關(guān)系，目前仍由市行政服務(wù)中心和主管部門雙重管理，即窗口工作人員的編制、工資、人事、組織等基本關(guān)系仍然留在主管部門，只是具體工作和績(jī)效考核等接受服務(wù)中心管理。這樣，服務(wù)中心的協(xié)調(diào)工作缺乏配套、科學(xué)、完整的人事制度與約束機(jī)制，使得管人的不一定管事，管事的不能真正管人現(xiàn)象依舊。因而導(dǎo)致有的部門“明進(jìn)大廳暗不進(jìn)，小進(jìn)大不進(jìn)”，群眾辦事有時(shí)仍需“多頭跑、重復(fù)跑”，窗口變成只能“掛號(hào)”，不能“看病”。加上有的部門對(duì)窗口授權(quán)不到位，或選派的人員素質(zhì)較差，致使一些窗口常常不能及時(shí)處置審批過程中的問題。諸如此類的問題，都阻礙了市行政服務(wù)中心協(xié)調(diào)作用的到位。

第二，名份職能仍需繼續(xù)理順。這一困難主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是由于市行政服務(wù)中心的組織定位只是政府的直屬派出機(jī)構(gòu)，雖然與各職能部門平級(jí)，但并不是政府的組成部門，因而在協(xié)調(diào)政府職能部門時(shí)權(quán)力有限，特別是那些需要多個(gè)部門審批蓋章的項(xiàng)目，往往困難重重。同時(shí)與上級(jí)政府部門的縱向協(xié)調(diào)也因“名不正言不順”變得困難，最后都使協(xié)調(diào)力度時(shí)顯乏力。比如，出臺(tái)的行政許可“兩章制”，在有的項(xiàng)目上審批專用章的生效范圍實(shí)際受到限制，在向上級(jí)部門報(bào)送的審批件或向商業(yè)機(jī)構(gòu)融資租賃時(shí)，審批專用章就根本不起作用，上級(jí)部門和商業(yè)機(jī)構(gòu)往往只認(rèn)可部門公章。二是由于真正屬于服務(wù)中心的編制很少，要對(duì)所有進(jìn)駐部門的行政管理業(yè)務(wù)十分熟悉且面面俱到，協(xié)調(diào)難度相當(dāng)大。同時(shí)，由于窗口人員素質(zhì)參差不齊，部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)行政服務(wù)中心認(rèn)識(shí)及重視程度有差異，有的部門能夠按要求將責(zé)任心強(qiáng)、業(yè)務(wù)能力突出的干部安排進(jìn)駐，而有的部門卻將業(yè)務(wù)素質(zhì)較差或是責(zé)任心不強(qiáng)的干部派送到行政審批服務(wù)中心應(yīng)付，結(jié)果被送到窗口的工作人員自認(rèn)為得不到原單位的重視而在心理上產(chǎn)生障礙，再加之在服務(wù)中心上班要求高、管理嚴(yán)，因此只是應(yīng)付差事，得過且過，參加費(fèi)力的協(xié)調(diào)工作時(shí)積極性更是不高。

第三，一些必要法規(guī)亟需到位。協(xié)調(diào)的有效進(jìn)行有賴于法規(guī)的科學(xué)合理。而晉江行政服務(wù)中心有時(shí)協(xié)調(diào)不力就與法規(guī)沒有到位存在直接關(guān)系。對(duì)此，除了希望盡快出臺(tái)與行政協(xié)調(diào)緊密相關(guān)的《行政組織法》和《行政程序法》外，市人大與市政府有關(guān)服務(wù)中心具體行政協(xié)調(diào)的規(guī)章規(guī)定很少，致使服務(wù)中心缺乏法規(guī)依據(jù)與保障，權(quán)威性不足。當(dāng)工作中出現(xiàn)嚴(yán)重分歧或爭(zhēng)議時(shí)，只好將矛盾上交市政府或上級(jí)部門，協(xié)調(diào)效率隨之降低。此外，局部還存在“體外循環(huán)”現(xiàn)象。由于行政服務(wù)中心的工作人員主要來自各個(gè)部門，在中心工作僅僅是組織形式上的簡(jiǎn)單組合，而不是人員、權(quán)限、職能與利益的有機(jī)結(jié)合。所以，當(dāng)涉及多個(gè)部門的一些重要事項(xiàng)時(shí)，往往不能完全達(dá)到合作“一條龍”，仍然需要到相關(guān)部門循環(huán)，使得在審批業(yè)務(wù)過程中，有些局委的窗口幾乎成了本單位的收發(fā)室和中轉(zhuǎn)站，部分窗口前臺(tái)受理，再找后臺(tái)的審批科長(zhǎng)審核并需要后方主管局委領(lǐng)導(dǎo)簽字。

第四，監(jiān)督機(jī)制尚不健全。盡管晉江市委市政府注意從行政監(jiān)察、電子監(jiān)察、責(zé)任追究等方面入手，對(duì)行政服務(wù)中心的協(xié)調(diào)工作進(jìn)行監(jiān)督，有效提高了協(xié)調(diào)的力度。但由于這些方面的監(jiān)督約束均不同程度存在漏洞或缺失，使得一些協(xié)調(diào)行為得不到有效監(jiān)控。如在內(nèi)部監(jiān)督方面，服務(wù)中心內(nèi)部對(duì)各窗口的監(jiān)督，包括日常管理、考核評(píng)先等，由于考核結(jié)果大都只有總分，沒有細(xì)化分?jǐn)?shù)項(xiàng)目，群眾的一些回訪又多局限于對(duì)個(gè)別臨時(shí)工作人員的統(tǒng)計(jì)，導(dǎo)致考核結(jié)果缺乏公信力，影響窗口人員協(xié)調(diào)的積極性。加上受其他縣市行政服務(wù)中心普遍重權(quán)力行使輕責(zé)任追究、重審批輕監(jiān)督等消極做法的影響，晉江的行政服務(wù)中心缺乏對(duì)協(xié)調(diào)行為詳細(xì)周密的監(jiān)督。還如在外部監(jiān)督方面，雖然行政訴訟、行政復(fù)議制度已實(shí)行近20年，在理論上晉江市行政服務(wù)中心也有人大、政協(xié)、社會(huì)公眾、輿論媒體等多個(gè)監(jiān)督主體存在，但由于政務(wù)透明度不夠，上下信息不對(duì)稱，監(jiān)督主體自身意識(shí)不夠及公民參與機(jī)制有待健全等，外部對(duì)中心的行政協(xié)調(diào)監(jiān)督仍然有限，對(duì)窗口工作人員協(xié)調(diào)行為的監(jiān)督，多數(shù)還停留在工作態(tài)度等表面現(xiàn)象上，從而在一定程度上削弱了協(xié)調(diào)行為所應(yīng)受到的必要監(jiān)督。

四、完善縣市行政服務(wù)中心協(xié)調(diào)機(jī)制的因應(yīng)之策

縣市行政服務(wù)中心的協(xié)調(diào)機(jī)制如何走向健全完善，以確保行政改革中所取得的成果，對(duì)于各地來說是個(gè)新挑戰(zhàn)，迄今都還處在探索過程中，并沒有非常成熟全面的經(jīng)驗(yàn)。但從內(nèi)容與形式看，就要把服務(wù)中心協(xié)調(diào)機(jī)制的內(nèi)涵加以充實(shí)，潛力加以挖掘，手段進(jìn)行創(chuàng)新，以彰顯效率效果。

第一，增強(qiáng)工作人員的行政協(xié)調(diào)自覺性?？h市行政服務(wù)中心的大量工作是協(xié)調(diào)，效率和效果主要靠協(xié)調(diào)來完成，而人是生產(chǎn)力的第一要素。所以，中心在實(shí)踐中做好協(xié)調(diào)工作，首先就必須使所有成員在思想意識(shí)上對(duì)協(xié)調(diào)的重要性達(dá)成共識(shí)，認(rèn)識(shí)到互相合作是完成那些重要而復(fù)雜任務(wù)的必不可少條件，成員間只有目標(biāo)一致，緊密銜接和配合，環(huán)環(huán)緊扣，增強(qiáng)協(xié)調(diào)的主觀能動(dòng)性，形成“一榮俱榮，一損俱損”的強(qiáng)烈責(zé)任感，才能有機(jī)地組織起來，自覺與其他部門和人員協(xié)作，遇事都講究合作配合，同心同德，攜手共進(jìn)，提高協(xié)調(diào)的有效性。反之，即使其他條件再好，協(xié)調(diào)的有效性也難以長(zhǎng)期保持和提高。為此，應(yīng)該重在對(duì)所有工作人員進(jìn)行目標(biāo)一致性教育，隨時(shí)提醒和督促各窗口、各崗位的人員嚴(yán)格按照總體目標(biāo)的要求來衡量對(duì)照自己的工作，不允許拖后腿，更不準(zhǔn)許背離總體目標(biāo)或者推卸責(zé)任。具體如何操作，可以采用多種措施。如以“創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)”活動(dòng)為契機(jī)，把協(xié)調(diào)作為定期評(píng)選“黨員先鋒崗”、“巾幗文明崗”、“工人先鋒號(hào)”、“青年文明號(hào)”、“紅旗窗口”、“服務(wù)標(biāo)兵”的重要條件，教育和引導(dǎo)所有工作人員牢固樹立“寧可自己麻煩百次，不讓群眾麻煩一次”的理念，踐行“協(xié)調(diào)為本”的導(dǎo)向，營(yíng)造和激發(fā)窗口人員的協(xié)調(diào)自覺性。此外，還可以在審批業(yè)務(wù)培訓(xùn)會(huì)、審批業(yè)務(wù)知識(shí)競(jìng)賽、服務(wù)禮儀培訓(xùn)課程、心理調(diào)適課程、學(xué)習(xí)論壇等活動(dòng)中，加強(qiáng)協(xié)調(diào)重要性與必要性的輸灌，提升窗口人員遇到復(fù)雜問題時(shí)講求協(xié)調(diào)的習(xí)慣態(tài)度、心理定勢(shì)和技能水平。

第二，強(qiáng)化部門間的“并聯(lián)式”協(xié)作配合。協(xié)調(diào)的效能在于合力，在于互相緊密配合、協(xié)作與支持。行政服務(wù)中心是由進(jìn)駐的各部門窗口組成，強(qiáng)化部門之間的交流合作可謂重中之重。各部門只有真正做到講大局、負(fù)責(zé)任、重服務(wù)，對(duì)凡涉及兩個(gè)以上部門的事情，先確定牽頭部門，爾后實(shí)行“并聯(lián)”式辦事，上下左右聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)一行動(dòng)，應(yīng)出具意見的出具意見，應(yīng)備案的迅速備案，報(bào)送相關(guān)資料互認(rèn)，聯(lián)合勘察，環(huán)環(huán)相扣。這樣，部門、窗口才能形成分工協(xié)作、相互配合的良好格局。據(jù)報(bào)載，江西省吉安縣行政服務(wù)中心就非常注意做到這一點(diǎn)，遇到一些涉及多部門事項(xiàng)時(shí)，總是盡量減少“串聯(lián)”式辦事方法，實(shí)行“并聯(lián)”方式，結(jié)果形成“窗口圍繞顧客轉(zhuǎn)，部門圍繞窗口轉(zhuǎn)”，受到群眾贊揚(yáng)。這一做法就十分值得仿效和推廣。當(dāng)然，要做到部門間緊密協(xié)作配合，很重要的一點(diǎn)在于注意利益分配的公平性。馬克思說過，人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)。一些縣市行政服務(wù)中心有時(shí)協(xié)調(diào)難的深層次原因在于與不同部門、不同單位以及行政人員之間存在利益矛盾有關(guān)。利益協(xié)調(diào)不好，協(xié)調(diào)必受影響。反之，就會(huì)成為提高行政協(xié)調(diào)有效性的強(qiáng)大動(dòng)力。而實(shí)際生活中，各部門單位之間因?yàn)楣ぷ餍再|(zhì)或工作績(jī)效不同，存在一定的利益差別是必然的。但差距一定要合理與適度，否則就會(huì)引起利益過少的窗口或人員情緒波動(dòng)，產(chǎn)生不滿。比如，如果績(jī)效評(píng)估不夠科學(xué)公平，優(yōu)秀名額總是集中于個(gè)別窗口人員或個(gè)別單位中，就難以確保大家團(tuán)結(jié)協(xié)力工作。此外，由于服務(wù)中心的窗口數(shù)量畢竟有限，不可能、也沒有必要容納所有部門。所以，在強(qiáng)化部門合作時(shí)，還應(yīng)該注意整合現(xiàn)有公共行政資源，吸納政府采購(gòu)和公共資源交易配置中心，以及社保、醫(yī)保、國(guó)稅、地稅、財(cái)政、水電氣、信訪等未進(jìn)駐部門，在協(xié)調(diào)中心設(shè)立綜合性的服務(wù)平臺(tái)，進(jìn)行咨詢、介紹等工作，以進(jìn)一步加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)，更好為社會(huì)公眾服務(wù)。

第三，構(gòu)建法制型的協(xié)調(diào)模式。從一些縣市行政服務(wù)中心的實(shí)際情況看，有的事項(xiàng)協(xié)調(diào)工作不力，一個(gè)重要原因在于缺乏規(guī)范或依法不嚴(yán)，有時(shí)甚至連誰應(yīng)該負(fù)責(zé)任都找不到對(duì)象。所以，要提高中心的行政協(xié)調(diào)有效性，根本點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)“依法協(xié)調(diào)”，建立健全有關(guān)的法律、法規(guī)和工作規(guī)則，使服務(wù)中心的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)具有基本保證。相比之下，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在行政協(xié)調(diào)過程中就十分重視法律制度的制定和完善。如英國(guó)各級(jí)政府在包括協(xié)調(diào)行為在內(nèi)的行政管理活動(dòng)中，一直強(qiáng)調(diào)要有法律依據(jù)，實(shí)行“先立法，后改革”，確保在行政改革的每個(gè)步驟與措施都要有相應(yīng)的法律依據(jù)。還如，美國(guó)制定的《行政程序法》《減少繁文縟節(jié)法》等法律法規(guī)、丹麥中央政府采用的行政協(xié)調(diào)的“結(jié)構(gòu)技術(shù)”、愛爾蘭的《優(yōu)質(zhì)顧客服務(wù)行動(dòng)》、西班牙的以“公民第一”為口號(hào)的公共服務(wù)改革行動(dòng)等。結(jié)果都在很大程度上避免了行政協(xié)調(diào)的無章與失范現(xiàn)象?？h市行政服務(wù)中心在協(xié)調(diào)工作中也應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，走法治之路，依靠法律、法規(guī)、規(guī)章及更詳細(xì)的規(guī)范與實(shí)施細(xì)則等，構(gòu)建法制型的協(xié)調(diào)模式。如梳理清楚每一事項(xiàng)的權(quán)限與職責(zé)，應(yīng)該達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)、條件，繪制通俗易懂的標(biāo)準(zhǔn)化流程。特別是通過立法方式對(duì)行政服務(wù)中心協(xié)調(diào)行為的法律地位予以明確，有效解決其性質(zhì)不明和規(guī)格不高等多年嚴(yán)重困擾的問題；盡早出臺(tái)《行政組織法》《行政程序法》和《監(jiān)督法》等相應(yīng)法規(guī)，對(duì)行政協(xié)調(diào)的主體、內(nèi)容、方式、時(shí)間和規(guī)則等要件作出完備的法律性規(guī)定，并采用否定式列舉的形式對(duì)影響與妨礙行政協(xié)調(diào)的方式和范圍加以限制。又如，在推行“并聯(lián)”式審批中，把牽頭負(fù)責(zé)、缺席默認(rèn)、超時(shí)默許、聯(lián)合年檢等行之有效的辦法，上升為統(tǒng)一的制度安排。再如，把各窗口及其人員的協(xié)調(diào)職責(zé)盡量規(guī)定清楚，讓每個(gè)人都清楚自己和相關(guān)部門的任務(wù)，以及相互之間的關(guān)系、職責(zé)范圍，保證職責(zé)到人，權(quán)力到人，責(zé)任到人，實(shí)現(xiàn)事有人管，權(quán)責(zé)相連，消除工作中不必要的推諉扯皮現(xiàn)象。此外，還應(yīng)該編制統(tǒng)一的《辦事指南》，作為對(duì)內(nèi)業(yè)務(wù)和對(duì)外服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，并通過報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等向社會(huì)公開，既方便公眾也方便中心自身的協(xié)調(diào)行為。

第四，保持信息的上下內(nèi)外充分溝通。充分的信息溝通是提高行政協(xié)調(diào)有效性的基本紐帶和有力保障。一些縣市行政服務(wù)中心有時(shí)協(xié)調(diào)工作難，就往往與信息不暢通存在直接關(guān)系。而在管理已經(jīng)現(xiàn)代化的時(shí)代條件下，信息化技術(shù)的高度發(fā)達(dá)為信息暢通創(chuàng)造了技術(shù)保證。因而，縣市行政服務(wù)中心解決好因信息溝通不暢而引起的協(xié)調(diào)難問題，應(yīng)該重在提升電子政務(wù)水平，加強(qiáng)信息化建設(shè)，推行統(tǒng)一軟件，部門局域網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)并網(wǎng)，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，搭建前后臺(tái)信息共享平臺(tái)，信息資源共享共用，形成服務(wù)中心內(nèi)部及與各部門之間規(guī)范統(tǒng)一、上下聯(lián)動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)體系，有效化解行政協(xié)調(diào)時(shí)同一層級(jí)和不同層級(jí)機(jī)關(guān)之間因信息溝通不暢而引起的誤解與矛盾。信息暢通當(dāng)然不只是電腦、網(wǎng)絡(luò)使用問題，還包括其他溝通方式。因此，在加強(qiáng)信息化建設(shè)的同時(shí)，還要努力暢通口頭、書面溝通等傳統(tǒng)的信息渠道，避免濫用、迷信網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，以預(yù)防信息出現(xiàn)梗阻或被妨礙的現(xiàn)象，盡量使用口頭與面對(duì)面式溝通。事實(shí)證明，一些沖突、誤會(huì)可以在交談中達(dá)成諒解，而如果都非要通過上網(wǎng)、電話或書面的形式，效果反而不好。

第五，加強(qiáng)對(duì)協(xié)調(diào)行為的監(jiān)督力度。協(xié)調(diào)行為往往具有較大靈活性、伸縮性與不確定性，也常為敷衍塞責(zé)和推諉拖拉等留下空間。它作為管理的重要方式和責(zé)任之一，如果沒有有效的監(jiān)督，同樣難以產(chǎn)生預(yù)定的效果。所以，完善縣市行政服務(wù)中心的協(xié)調(diào)機(jī)制，有效的監(jiān)督同樣必不可少。首先是加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，即行政系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)窗口及其工作人員的監(jiān)督，主要可以運(yùn)用首問責(zé)任、限時(shí)辦結(jié)、月辦結(jié)量及出勤等辦法進(jìn)行。運(yùn)用這些方法，可以依托電子監(jiān)察平臺(tái)和政府政務(wù)公開網(wǎng)，對(duì)中心的各項(xiàng)協(xié)調(diào)行為實(shí)施全流程監(jiān)控，并適時(shí)更新，使得行政協(xié)調(diào)過程中誰延誤拖拉，誰及時(shí)盡責(zé)一目了然，始終處于動(dòng)態(tài)監(jiān)控之下。爾后再堅(jiān)持有訴必理、有投必查、有錯(cuò)必究、違規(guī)違法必究的原則，切實(shí)啟動(dòng)行政問責(zé)機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究制度，就可以使不斷提高協(xié)調(diào)的實(shí)效性具有重要保障。其次是加強(qiáng)外部監(jiān)督，包括媒體、特邀監(jiān)督員、社會(huì)公眾等外界對(duì)服務(wù)中心行政協(xié)調(diào)工作的監(jiān)督。具體操作中可以采用多樣化形式，如健全行政審批的聽證、論證、征求意見制度，把它們納入有關(guān)行政法規(guī)，或者在中心設(shè)立專門的聽證室，對(duì)重大行政審批和涉及第三人利益的事項(xiàng)必須進(jìn)行聽證，征求多方意見。還如，推行“超時(shí)默認(rèn)預(yù)警制”［6］，即窗口及其工作人員在承諾的時(shí)限內(nèi)如未作出受理或不受理決定，并且又無法定事由延長(zhǎng)時(shí)限、逾期未回復(fù)的，則申辦者可以視為許可決定。再如，實(shí)行違諾補(bǔ)償制度，允許辦事者遇到中心違諾時(shí)可以進(jìn)行投訴，勝訴后可以得到精神或經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。這樣既可以強(qiáng)化公眾的維權(quán)意識(shí)，同時(shí)對(duì)窗口人員的協(xié)調(diào)等行為也形成強(qiáng)有力的監(jiān)督。

［1］秦浩.中共行政審批模式變革研究［D］.長(zhǎng)春：吉林大學(xué)，2011.

［2］段龍飛.機(jī)制創(chuàng)新與我國(guó)行政服務(wù)中心建設(shè)研究［J］.中國(guó)行政管理，2008（6）：52-55.

［3］秦浩.試析行政協(xié)調(diào)機(jī)制——以行政服務(wù)中心為視角［J］.行政與法，2010（1）：14.

［4］劉耀壘，任武娟.行政審批流程再造問題研究［J］.陜西職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（1）：69-75.

［5］尤燕紅.晉江市行政服務(wù)中心行政協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建［J］.產(chǎn)業(yè)與科技論壇，2012（9）：225-226.

［6］段龍飛.機(jī)制創(chuàng)新與行政效能提升研究——以我國(guó)行政服務(wù)中心建設(shè)為例［J］.改革與戰(zhàn)略，2008（1）：33-35.