江永清

（江西農(nóng)業(yè)大學 人文與公共管理學院，南昌 330045）

一、問題的提出

政治與行政二分法是行政學誕生的基本理論前提。傳統(tǒng)的行政理論認為，政治與行政兩分是政府效率的關(guān)鍵，理想的科層制組織會保證政府像機器一樣精準地運轉(zhuǎn)。政治與行政二分，在西方國家明顯的屬于議會與行政機構(gòu)的適度分離。威爾遜認為：“政治是在重大而且?guī)毡樾缘氖马椃矫娴膰一顒?，而在另一方面，行政管理則是在個別和細微事項方面的活動”。[1]45“雖則行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治卻無需自找麻煩去直接指揮行政管理機構(gòu)”而作為政治與行政二分理論的發(fā)展者，古德諾經(jīng)典的定義是“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行”。[2]17-26古德諾在提出政治與行政二分的同時，也給出了政治與行政之間相互協(xié)調(diào)的路徑。

自從行政學產(chǎn)生之日起，人們對于政治與行政的二分就有著各種各樣的爭議。與理論的爭論相對應(yīng)的現(xiàn)實狀況是，政治與行政二分從來就難以真正有效實現(xiàn)，兩者協(xié)調(diào)的過程中也存在功能紊亂，而價值取向更是受到?jīng)_擊和質(zhì)疑。進入20世紀70年代，西方發(fā)達國家效率主導的政府改革帶來了嚴重的社會問題，隨著經(jīng)濟的滯漲和民權(quán)運動的興起，新公共行政學派的代表人物，弗里德里克森指出傳統(tǒng)的政治與行政二分法的效率價值并不可取。公共行政需要重新定義“公共”二字的的含義，并將羅爾斯的正義論和亞當斯的公平理論作為新公共行政的基礎(chǔ)，提出了以公平的價值觀指導政府政策和組織行為的指針?！霸诿裰髡苇h(huán)境下，公共管理者最終向公民負責。正是因為這種責任，我們的工作才顯得崇高神圣”。[3]203新公共行政的民主和公平的價值觀興起，對于推動政府以公民服務(wù)為導向的改革，起到了良好的促進作用，政府全面質(zhì)量管理和改進運動，推動了政府治理的質(zhì)量提升和民主參與。而進入新的世紀以來，新公共服務(wù)理論對于新公共管理的效率至上導向進一步揚棄，強調(diào)政府服務(wù)的公平和質(zhì)量問題，強調(diào)政府責任和民主行政，認為政府的職責是服務(wù)而不是掌舵，公民權(quán)勝于顧客，[4]1實際上是對新公共行政的精神的一種復興。

政治與行政二分相對中國特色的政治體制而言，更加注重執(zhí)政黨和政府關(guān)系的適度分離，主要針對以黨代政和黨政不分的問題。因為，在議行合一的整體中，政府和人大之間是一種隸屬關(guān)系。因此，政治與行政兩分對于解決我國黨政不分，關(guān)系不順的問題本來是一劑良藥。而現(xiàn)實基層政府治理的這種關(guān)系不順，產(chǎn)生了各種不同程度的扭曲，實際上造成黨政職能關(guān)系的缺位和越位現(xiàn)象較為嚴重，造成了基層政府治理的某些困局。新時期以來基層政府治理一系列的案例背后有著某種共性的特征，綜合分析其背后的政治與行政環(huán)境，黨政關(guān)系的越位和缺位對這些問題的產(chǎn)生有著不可忽視的作用。慘痛的基層政府治理典型案例告訴我們，如果忽視了黨組織的思想政治領(lǐng)導，導致黨政關(guān)系缺位和越位，政府工作人員就會出現(xiàn)道德失范的嚴重后果。

筆者認為，在基層政府中，既存在黨政不分的問題，也存在黨政分離不當?shù)膯栴}。一是黨的責任缺位，缺乏對黨員干部耐心細致的思想政治工作，漠視干部的困苦；二是黨的責任越位，一切圍繞經(jīng)濟中心轉(zhuǎn)，導致黨政制衡關(guān)系扭曲；三是價值觀念移位，將黨和價值觀與人民大眾割裂。這些缺位和越位不僅導致官德失范的嚴重問題，而且提出了一個既具有中國特殊背景，又具有普遍意義的一個命題，即：如何超越傳統(tǒng)的政治與行政兩分法，構(gòu)建新型的黨政關(guān)系協(xié)調(diào)與調(diào)適模式，從而實現(xiàn)責任的有效落實和職能的優(yōu)化配置。

二、倒金字塔結(jié)構(gòu)——基層政府黨政關(guān)系形態(tài)存在的現(xiàn)實特點

從我國現(xiàn)實的政府黨政關(guān)系結(jié)構(gòu)形態(tài)看，是一種較為典型的倒金字塔結(jié)構(gòu)。隨著政府層級的降低，政府與黨的組織，黨的組織和人大組織不僅構(gòu)成人員上高度重疊，而且就結(jié)構(gòu)的職能設(shè)置和分工而言，也存在高度的重合。黨政關(guān)系結(jié)構(gòu)到我國基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就出現(xiàn)了嚴重的黨政不分現(xiàn)象，導致“上面千根線，下面一根針”的局面。

圖1 我國黨政關(guān)系結(jié)構(gòu)形態(tài)的現(xiàn)狀圖

（一）倒金字塔結(jié)構(gòu)在基層政府所具有的特征

1.越是基層政府越是職能交叉?；鶎诱捎谑聞?wù)上的執(zhí)行性，黨組織和政府組織出于高度重疊的狀態(tài)。在中心工作的執(zhí)行中，黨委工作分工與政府工作分工對口，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，黨政聯(lián)席會議實際上將黨的工作與政府事務(wù)一并討論，并實行事無巨細的領(lǐng)導。兩者的工作重心高度重疊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)成為首要任務(wù)。這樣做能夠保證黨對各項工作領(lǐng)導，但是也有很大的弊端。湖北省在世紀之初進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，不僅精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變，而且推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導職務(wù)由一人擔任的方式。這樣可以確保政令和黨的政策相統(tǒng)一，但是也會產(chǎn)生嚴重的以黨代政問題，并將政府工作的失誤全部記在黨的組織的頭上。江西宜黃的強拆事件，[5]實際上是新世紀以來地方政府經(jīng)濟競賽的一個縮影。拆遷工作，應(yīng)當根據(jù)依法行政的要求，由政府行政工作按照程序執(zhí)行，黨的組織根據(jù)實際狀況進行疏導，而不是施加巨大的壓力，需要積極地進行思想政治工作和利益疏導，并對政府的強拆工作進行有效的監(jiān)控。而在現(xiàn)實的上級組織壓力下，黨的組織往往成為拆遷的最主要的推動力量，為達到速度而不惜訴諸暴力拆遷。

2.越是基層政府越組織重疊?；鶎诱幱谡邎?zhí)行的最底層，面對上級的執(zhí)行要求，基層政府需要直接與群眾打交道，直接跟企業(yè)打交道，直接面對基層干部方方面面的要求。在基層政府中，迫于壓力和繁重的工作任務(wù)，部分黨政領(lǐng)導實行任務(wù)為導向的工作作風，有的甚至采取家長制作風，甚至存在任人唯親，消極腐敗的現(xiàn)象，忽視了對基層干部群體的關(guān)心，許多正常的工作利益和生活得不到有效的照顧。導致基層干部的心態(tài)和感情出現(xiàn)扭曲，將不滿發(fā)泄到群眾的身上，甚至干出匪夷所思的極端事件。洛陽技術(shù)監(jiān)督局執(zhí)法大隊干部李浩的性奴案則是這一問題的一個縮影。李浩作為部隊的業(yè)務(wù)尖子，轉(zhuǎn)業(yè)后由于妻子沒有工作，家庭生活和工作都處于雙重壓力之下，心理失落導致心理失衡和變態(tài)，而事發(fā)之后單位居然對李浩思想動態(tài)一無所知。這說明，在以任務(wù)為導向的組織機關(guān)，黨的組織工作存在一定的缺位，尤其是黨的思想政治工作缺乏良好的落實，導致對干部思想狀況出現(xiàn)問題難以有效的掌握，干部出現(xiàn)各種困難沒有能力和精力著手解決，影響到干部的士氣和心理動向。

由于資源稟賦不一樣，經(jīng)濟發(fā)展水平不一樣，基層政府財力差別十分巨大。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有本級財政，工資部分主要靠縣市財政支持，財政收入中預(yù)算外收入絕大多數(shù)靠鎮(zhèn)辦企業(yè)上繳收入。因此，福利待遇差別懸殊，不僅有重大地區(qū)差別不說，而且同在一個縣市收入差別相差三倍也是常見。而在這樣一種收入差別下，越是經(jīng)濟弱的地方越是工作復雜，付出的勞動和心力越多。由此，造成一種逆向淘汰，越是需要優(yōu)秀人才地方卻缺乏人才，而越是條件優(yōu)越的地方越是塞滿了各種冗員。而在政府內(nèi)部，基層領(lǐng)導干部處于核心的支配地位，因此對于本政府的資源具有優(yōu)先權(quán)和配置權(quán)，并享有一定的特權(quán)，使本來不足的財政經(jīng)費成為許多領(lǐng)導干部各種名目消費和項目偏好的“唐僧肉”。

（二）基層政府黨政關(guān)系不順的成因

1.黨政關(guān)系的越位——中心重疊效應(yīng)。尤其是在基層組織中以黨代政的現(xiàn)象仍然嚴重，基層黨組織管了許多具體繁雜的事項，這些事項既無法管好也不能很好調(diào)動行政部門的積極性。這種越位形成了政府工作對于黨組織的嚴重依賴，也降低了政府工作的積極性和主動性，也將基層矛盾不斷累積到了黨組織的身上。正如鄧小平所說，“把黨的領(lǐng)導解釋為黨權(quán)高于一切，遇事干涉政府工作，……結(jié)果群眾認為政府是不中用的，一切決定于共產(chǎn)黨，于是要錢的是共產(chǎn)黨，要糧的是共產(chǎn)黨，政府的一切錯誤都是共產(chǎn)黨的錯誤，政府沒有威信，黨也就脫離了群眾”。[6]11黨組織的越位還為少數(shù)黨的領(lǐng)導干部干預(yù)政府正常的業(yè)務(wù)工作，實現(xiàn)以權(quán)謀私的目的提供了職務(wù)便利?；鶎诱ぷ髦械脑轿?，還體現(xiàn)在基層政府對村民自治組織集體利益的擠占，把下級基層組織作為政府的工具，導致村民自治組織和村民關(guān)系緊張。

隨著政府層級的下降，到基層政府的黨政結(jié)構(gòu)中，黨委和政府之間的工作由于職數(shù)和工作具體化的關(guān)系，黨政關(guān)系越來越同質(zhì)化，造成工作重心的高度重疊。這就是以經(jīng)濟工作為中心，在加快發(fā)展的壓力下，尤其是在地方政府經(jīng)濟發(fā)展競賽中，縣域經(jīng)濟的競爭導致了黨政結(jié)構(gòu)高度關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展，高度關(guān)注項目投資，凡是跟投資和項目有關(guān)的部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)得到高度的資源集中，凡是與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)聯(lián)不大的或者是處于邊緣地帶的職能往往成為政府最后關(guān)照的工作。

2.黨政關(guān)系的缺位——邊緣淡化效應(yīng)。部分黨的組織沒有發(fā)揮自身的優(yōu)勢，沒有將黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和有效監(jiān)督政府、協(xié)調(diào)各方利益的作用發(fā)揮出來。由于對政府中心工作的全身心介入，基層黨的組織將執(zhí)行政策，服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展作為重心，反而導致自身對于思想政治工作的忽視，導致對干部的任用和監(jiān)督的力度不足，對基層干部的關(guān)系和愛護不夠，導致對政府工作的約束和規(guī)范不力，在許多突發(fā)事件的背后，黨的組織不但沒有發(fā)揮很好的把關(guān)和控制作用，反而起了推波助瀾的作用。這實際上，是黨的責任的缺位，未能發(fā)揮原有的政治優(yōu)勢。從河南技術(shù)監(jiān)督局性奴案和廣西來賓煙草局長香艷日記案看，黨的組織對職能部門的監(jiān)督和教育作用缺位是一個重要的因素。

任何執(zhí)政黨，作為人民意志的匯聚組織，需要的是一種自下而上的機制，反映社情民意。而政府組織則是一種執(zhí)行機構(gòu)，它只推行政令，是一種自上而下的行政路徑。如果黨的組織忽視了群眾工作和群眾基礎(chǔ)，而是協(xié)同本級政府為完成上級政府的任務(wù)，而忽視基層群眾的引導和教育，機關(guān)黨員和干部的監(jiān)督和教育就會產(chǎn)生一種缺位效應(yīng)。這種缺位效應(yīng)的形成，誠然有利益的糾葛，而更重要的原因是黨的基層組織領(lǐng)導機構(gòu)，不愿做耐心細致的群眾工作，無力進行黨員干部的思想政治教育工作。這種缺位，導致黨的政治優(yōu)勢在基層得到削弱，使群眾與干部之間產(chǎn)生矛盾，機關(guān)領(lǐng)導與干部之間產(chǎn)生隔閡和冷漠。

3.黨政關(guān)系的價值移位——反向激勵效應(yīng)。實際上，基層黨組織跟政府利益緊密相連，因此少數(shù)基層組織忽視了黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，在利益面前，放棄了自己的黨性原則，不得不縱容和包庇各種政府的違規(guī)和踩紅線行為。從鄭州規(guī)劃局副局長的雷人語錄看，一些政府干部已經(jīng)嚴重脫離群眾，而且在價值取向中將黨和人民對立起來，這是一種非常嚴重的價值移位，是一種極為危險的信號。中層和基層干部如果與群眾離心離德，那么人民群眾就會與執(zhí)政黨產(chǎn)生心理間隙，這種間隙實際上將危及黨的長期執(zhí)政。陜西富平縣公開處理上訪者，并經(jīng)過集體研究決定，這實際上是將人民內(nèi)部的矛盾的簡單粗暴處理，不僅侵犯當事人的人權(quán)，傷及當事人人格，而且違背黨的宗旨和性質(zhì)，將會使執(zhí)政黨及其領(lǐng)導的政府形象和性質(zhì)受到質(zhì)疑。

從價值移位的根源看，激勵問題是重要的原因?；鶎诱h政關(guān)系中，由于黨政部門彼此分工的不同，容易造成一種錯覺，就是管人的不管事，管事的不管人。而實際上管事和管人都是黨的組織在管。尤其是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由于資源稟賦造成的經(jīng)濟差別，帶來待遇的差別和政治前途的差別，造成黨的組織部門，黨的人事工作容易錯位。忽視政府行政首長的用人權(quán)和決策權(quán)，導致政府工作在下一個層級處于被動。在用人問題上，提拔快的人才素質(zhì)較高，但是缺乏長期磨練，易引起爭議和基層干部心理的抵觸。造成用錯一個人，挫傷一大片的現(xiàn)象。因此，正是這種激勵效應(yīng)，基層政府黨政上下關(guān)系出現(xiàn)紊亂。利益刺激導致部分黨員干部黨性的淡漠，失去了自我約束和規(guī)范的功能，致使特權(quán)利益和侵占人民群眾利益的事情時有發(fā)生。在這樣一種狀態(tài)下，一些基層政府領(lǐng)導干部不僅忽視了自己的責任和思想改造，反而割裂黨與人民的血肉聯(lián)系，為了維護自身的利益而抵觸黨的政治價值觀，其實際折射出黨的基層組織忽視對于領(lǐng)導干部意識形態(tài)的控制滑坡，導致部分行政機關(guān)道德失范。

三、梯狀結(jié)構(gòu)：新時期基層黨政關(guān)系結(jié)構(gòu)調(diào)適與職能均衡選擇

由于中國的特殊國情所決定，黨政關(guān)系在基層政府行政中具有核心的地位。黨政關(guān)系順，黨政職能配合緊密，這樣的基層政府就會治理有效，經(jīng)濟社會發(fā)展處于一種協(xié)調(diào)的狀態(tài)。而黨政關(guān)系不順，尤其是以黨代政、對于行政干預(yù)過細過寬，就會出現(xiàn)功能紊亂，導致重心的重疊和失調(diào)。而與此同時，一部分基層政府黨的組織忽視自身的優(yōu)勢和艱苦細致的工作，導致黨政工作出現(xiàn)真空和漏洞。

傳統(tǒng)的政治與行政之間的關(guān)系在西方發(fā)達國家表現(xiàn)為國會與政府的職能分工，國會作為國家意志的表達機構(gòu)，政府作為國家意志的執(zhí)行機構(gòu)，執(zhí)政黨起到統(tǒng)合作用。而作為中國特色的政府體制，執(zhí)政黨更接近于國家意志的表達機構(gòu)，政府作為國會意志的執(zhí)行結(jié)構(gòu)，國會作為執(zhí)政黨意志合法化的中介結(jié)構(gòu)，一方面跟執(zhí)政黨的職能貼近，形成國家意志表達的部分，另一方面跟政府組織職能貼近實際上構(gòu)成執(zhí)行的一部分。

西方國家執(zhí)政黨、議會、政府是一種三角關(guān)系，三者相互制衡。職能分工中執(zhí)政黨和議會以及各級議會實際上主要是意志的表達，而執(zhí)政黨的政策主張只有通過議會才能得到合法化并才有可能執(zhí)行。除此之外，具有監(jiān)督職能的司法機構(gòu)和監(jiān)察機構(gòu)則又獨立于議會和政府之外。

而中國特色的黨領(lǐng)導政府的體制，實際上是一種職能倒金字塔的結(jié)構(gòu)形式。在金字塔的頂端，黨政保持適度的距離和明確的分工，因此職能配置相對較為合理，而到中層，盡管形式上黨政職能分工明確，但是實際上黨政關(guān)系往往因為工作重心的一致性而出現(xiàn)職能中度的重疊和交叉，導致職能關(guān)系不順。而在基層政府，黨政關(guān)系實際上已經(jīng)高度重疊交叉，不僅職能交叉而且組織關(guān)系交叉，由于缺乏更加微觀的機制設(shè)計和規(guī)范，所以一旦發(fā)生錯位，各種基層政府的亂象就不斷產(chǎn)生了。

由這種倒金字塔結(jié)構(gòu)的黨政關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N黨政梯形關(guān)系結(jié)構(gòu)，將執(zhí)政黨的主導地位與政府的執(zhí)行地位處于一對相對緊密的互補關(guān)系之中。這種梯狀結(jié)構(gòu)其實類似于筆者所提出的基因結(jié)構(gòu)。

圖2 我國基層政府黨政關(guān)系結(jié)構(gòu)形態(tài)的梯形結(jié)構(gòu)

2.梯形的左側(cè)——黨組織的地位與功能。作為執(zhí)政黨的組織，對政府和人大的領(lǐng)導作用決定了我國的執(zhí)政黨處于三者關(guān)系的核心位置。作為類似于基因主鏈的主要一段，起著重要的結(jié)構(gòu)支持作用。在基層政府中，一是承擔著決策的功能，二是承擔著重要的人事功能，三是起著督導和監(jiān)督職能。第一種職能，在基層政府中基本上跟基層人大機關(guān)重疊，基層黨的書記兼任人大主任，就可以看出這一點。第三種職能實際上將人大和政府的監(jiān)督職能聚集到黨的檢查機關(guān)。因此，在基層政府組織中，黨的基層領(lǐng)導機關(guān)對于政策的執(zhí)行和政府治理應(yīng)處于主導地位，承擔相適應(yīng)的主要責任。

黨的組織自下而上要傳遞民意。一方面黨組織作為一種具有階級性和結(jié)社性組織，尤其是執(zhí)政黨的組織具有反映社會現(xiàn)實需求，將公眾輿論和人民的利益訴求轉(zhuǎn)化為國家意志，并經(jīng)國家機關(guān)實行合法化，推動政策的有效執(zhí)行。這一點需要將基層組織的職能中心，將以經(jīng)濟工作為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣嬲虾蜕鐣б娴恼w優(yōu)化為中心。將基層組織同上級政府捆綁的經(jīng)濟中心工作適度松綁，根據(jù)社情民意自下而上進行傳遞和綜合，將基層群眾的呼聲反映到中央，并經(jīng)過黨的中央組織進行權(quán)衡決策后，將凝聚民眾呼聲的現(xiàn)實問題作為黨的工作重點，制定解決問題的基本原則和方針，督促和引導基層組織將人民群眾最直接最現(xiàn)實的利益問題作為工作的重點。另一個層面，也要及時將基層黨的組織和行政組織干部的生活狀況和思想動態(tài)進行有效的反映，并及時解決實際困難，進行必要的思想教育和思想疏導。有效的爭取上級組織將干部職工的生活困難、住房困難、出行困難、工作壓力、收入、配偶就業(yè)等問題進行統(tǒng)籌考慮。

2.梯形的右側(cè)——基層政府地位與功能。作為政府機關(guān)，尤其是基層政府機關(guān)，作為黨和大政方針以及國家意志的執(zhí)行者，承擔行政責任，并享有行政權(quán)力。在黨政分離的制度下，離開政府機關(guān)的實際權(quán)力行使，黨的領(lǐng)導將是一句空話。正是因為如此，執(zhí)政黨的組織只有跟政府組織在關(guān)系上進行重組才能實施有效的領(lǐng)導和執(zhí)行。但是，正是這種黨政之間的組織交叉重組，既可能帶來良性的復制功能，也可能造成組織功能的紊亂和各種各樣的組織壞死。因此，基層政府作為執(zhí)行組織應(yīng)當承擔依法行政的責任，在法律授權(quán)下，在黨的支持下，具有真正的決策權(quán)和人事權(quán)，保證政府工作具有相應(yīng)的職權(quán)和效率。

政府組織自上而下推行民意。基層政府組織作為執(zhí)行性行政組織，嚴格按照依法行政要求，對于上級政府的工作任務(wù)根據(jù)輕重緩急，根據(jù)本級政府的實際能力進行執(zhí)行，做到既要盡力而為，又要量力而行。黨的組織工作目標進行修正后，政府執(zhí)行的壓力將會相對減輕。而行政執(zhí)行工作的壓力適度減輕后，需要更加透明、更加以人為本、更加公平公正地推進執(zhí)法。而黨的基層組織則要加強對行政組織工作的監(jiān)督和規(guī)范，加強對干部職工的黨性和政治思想教育，加強有效的組織控制，始終確保行政權(quán)力的人民性質(zhì)。

3.梯形連接——黨政職能配對。任何形式的現(xiàn)代政府都存在政黨和政府的關(guān)系、政府與議事機構(gòu)的關(guān)系以及政黨與議事機構(gòu)的關(guān)系問題。在中國，政府和議事結(jié)構(gòu)的關(guān)系實際上是確定的關(guān)系，執(zhí)政黨主導控制著議會。同時，執(zhí)政黨在地方組織控制并領(lǐng)導著政府，這樣一種模式下，基層政府的議事機構(gòu)，實際上是一種類似的審查和監(jiān)督結(jié)構(gòu)，在此條件下，黨政的關(guān)系和職能配對在基層政府就成為職能優(yōu)化的關(guān)鍵和核心問題。

在一種梯形結(jié)構(gòu)中，每一層級的政府和黨的組織的職能相對于次一級組織的位置和功能地位是變動的，因為政府的層次不一樣，職能中心和特點不一樣。在黨的領(lǐng)導組織中，理論素質(zhì)是領(lǐng)導干部的根本素質(zhì)。而在基層政府組織中，黨政組織都是處于執(zhí)行的地位。行政組織強調(diào)效率，而黨的組織則強調(diào)民主。因此，黨的組織進行決策，而行政組織負責執(zhí)行具有相當?shù)睦硇詢r值。因此，需要一個合理的參數(shù)設(shè)置，確保螺旋結(jié)構(gòu)不能在底部纏結(jié)，確保職能配對符合相處于的合理位置，而這沒有一個有效的頂層設(shè)計則難以持續(xù)和有效。

在上層黨政組織根據(jù)明確的憲法和法律規(guī)范實行黨政分開，在此基礎(chǔ)上政治、行政分開，使黨組織的職能中心和職能重點與政府的行政職能中心和重點有效的適配。中間層級根據(jù)實際需要職能配對進行螺旋的角度調(diào)整，保持適應(yīng)中層黨政職能優(yōu)化的需要。基層政府黨政關(guān)系則是根據(jù)螺旋結(jié)構(gòu)的角度更佳調(diào)整位置，甚至政府的職能和黨組織的職能能夠進行有效的切換。另一方面，在組織結(jié)構(gòu)中塑造梯形組織結(jié)構(gòu)。黨和政府組織在現(xiàn)實的國情下不可能實現(xiàn)高度分離，但也不能認為現(xiàn)實的倒金字塔結(jié)構(gòu)的完全合理。要根據(jù)黨政組織結(jié)構(gòu)的層次特點，建立一個類似于基因雙螺旋結(jié)構(gòu)，在基層層級螺旋的距離可適當縮小，使黨政關(guān)系更加緊密和協(xié)調(diào)。這樣在上層組織，組織關(guān)系的間距寬大，有利于國家大政方針和社情民意的契合，確保國家層面的結(jié)構(gòu)穩(wěn)定而相互制衡。中層兩者關(guān)系間距較大，使黨的組織結(jié)構(gòu)和政府組織結(jié)構(gòu)實現(xiàn)有效的分工，促使黨的組織職能實現(xiàn)中觀層面的決策，并對政府工作進行適度的監(jiān)督和領(lǐng)導。在基層組織，黨政關(guān)系結(jié)構(gòu)正是由于存在高度交叉和重疊的問題，所以更加需要適度分離，保持合理的、較為安全的距離，以確保黨的領(lǐng)導既能夠發(fā)揮聯(lián)系群眾、反映人民的利益訴求，又能夠有效領(lǐng)導和監(jiān)督政府，發(fā)揮推動依法行政和維護社會和諧穩(wěn)定的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢。

四、結(jié)論

從黨政職能關(guān)系的上寬下窄的結(jié)構(gòu)形態(tài)到一種梯形配對的結(jié)構(gòu)形態(tài)，關(guān)鍵在于黨政職能適配角度的調(diào)整和科學設(shè)置參數(shù)，這需要頂層設(shè)計和基層政府的自我創(chuàng)新。而組織結(jié)構(gòu)由一個倒金字塔結(jié)構(gòu)到一個梯狀結(jié)構(gòu)，則可以克服黨政不分，以黨代政問題。一個梯形的結(jié)構(gòu)對于中國黨政體制的重組具有現(xiàn)實的意義和深遠的理論價值。因此，解決當代中國基層政府治理的問題首先需要矯正黨政職能關(guān)系和組織結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)黨政關(guān)系和職能更加有效的分工與協(xié)同。

[1]〔美〕威爾遜.行政學研究[J].國外政治學，1988，（1）：45.

[2]〔美〕古德諾.政治與行政：政府研究[M].北京：北京大學出版社，2012：17-26.

[3]〔美〕弗里德里克森.公共行政的精神[M].張成福，等譯.北京：中國人民大學出版社，2000：203.

[4]〔美〕羅伯特登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵[M].丁煌,等譯.北京：中國人民大學出版社，2004：1.

[5]財新網(wǎng).透視強拆自焚事件[EB/OL].財新網(wǎng)，（2010-10-12）[2012-11-05].（//http://china.caixin.com/2010-10-12/100187635.html.

[6]鄧小平文選：第一卷[M].北京：人民出版社，1990：11.