余曉鐘 魏 新 梁隴霞

工程建設項目是指國家基礎工程建設 (如公路、鐵路、機場、港口等)、建筑物與設施建設(如生產性廠房與設施、民用與軍用建筑設施等)等一次性投資建設的項目。目前，我國工程建設項目的投資規(guī)模和增長幅度都呈現(xiàn)出前所未有的繁榮景象。與此同時，工程建設項目中的社會風險事件與案例也越來越多。由建設項目引發(fā)的風險貫穿于項目建設的全過程，已成為社會風險的主要來源之一，并且有由局部走向全局之勢。因此，針對性的開展工程建設項目的社會風險研究意義重大。

一、工程建設項目社會風險研究現(xiàn)狀述評

關于什么是工程建設項目社會風險，目前沒有完整的定義。沈建明從工程學方面對建設項目社會風險進行了定義，認為對于社會風險而言，作為風險核心要素的風險后果分別是戰(zhàn)爭、種族沖突等社會政治事故，涉及到保險學和社會學、政治學的知識、觀點和方法?！?〕鄒景泉，趙炳喜從房產建設項目角度提出，社會風險主要是指由于人文社會環(huán)境因素的變化對房地產市場的影響，從而給從事房地產生產和經營的投資者帶來損失的可能性。房地產市場的社會風險因素主要有城市規(guī)劃因素、區(qū)域發(fā)展因素、社會治安因素、公眾干預因素和文物保護因素等?！?〕王朝綱，李開孟認為，建設項目社會風險是群體之間的社會緊張或社會沖突可能損害項目目標的可能性，并將項目社會風險分為五個類別:脆弱性、國家風險、政治經濟風險、制度風險、外在風險?！?〕

對于具體的工程建設項目社會風險分析，工程項目建設的實踐是其以項目本身為背景依托，將社會風險評價鑲嵌于可行性研究報告或風險評價報告中的，較少進行獨立評價。而學術的研究大多也沿用了這一做法。從中國期刊網上查閱的國內論文也可看到，以具體的工程建設項目為對象的社會風險評價與研究占據多數(shù)。如鄭瑞強等對農村水庫工程移民長期補償安置模式的社會風險及影響的探討〔5〕、吳賢國等對城市大型交通工程建設項目的社會風險評價〔6〕和陳琳等以廣州為實證的拆遷項目社會風險評估〔7〕。張婕等以南水北調工程為對象，探討了項目后期，即項目運行期社會風險管理政策制定、執(zhí)行及評價模式?！?〕何孝貴對鐵路工程項目前期及實施階段 (中期)的社會風險因素進行了分析，認為貧困、移民、少數(shù)民族、社會性別是主要的風險因素。〔9〕謝圣遠等以恩上公路改造工程為例，對社會風險的評估程序進行了研究?！?0〕

對于整體的工程建設項目社會風險研究，目前，學者們主要集中在包括工程建設在內的各類社會重大項目，以宏觀的分析視野，從廣義的社會學角度定義與研究社會風險。比較典型的觀點是:凡是涉及到廣大群眾切身利益的各類重大項目，必須建立完整的社會穩(wěn)定風險評估，并將這一制度建設盡快實施，〔11〕認為工程建設項目社會風險的形成機理是主客觀因素相互交叉、相互作用，潛在社會風險被激發(fā)后，沒能通過正常渠道釋放而引起的?！?2〕

綜上所述，本文認為，目前，在對工程建設項目社會風險的研究中，對工程建設項目社會風險涵義的論述主要是從建設項目社會風險產生的后果，對項目自身影響，建設項目社會風險因素與類型等方面定義的，沒有系統(tǒng)地對建設項目的社會風險源(客體)、引發(fā)風險行為的主體、風險原因、后果、危害、防范措施與化解方法等進行全面深入的辯析;工程建設項目社會風險微觀層面的研究僅僅停留于項目個案的分析與探討，以對項目社會風險的評價為主，并沒有以建設項目為核心要素，通過個案分析對建設項目引發(fā)社會風險的現(xiàn)象、行為、特征等進行規(guī)律性探討;社會風險宏觀層面的研究沒針對性的分析這類社會風險與其它社會風險的區(qū)別與聯(lián)系，將建設項目社會風險作為一個獨立的社會風險要素展開研究。

二、工程建設項目社會風險及形成原因

借助于社會學者朱力關于社會風險的定義，〔13〕我們認為，工程建設項目的社會風險是以建設項目為客體存在的事實對象，在整個項目周期中 (包括項目規(guī)劃、設計、建設和運行各階段)，由于個人或團體對項目建設所涉主體的利益分配、環(huán)境影響、損失補償、價值觀念、群體意見等不能得到有效或全部滿足，形成反叛社會的行為，從而引起社會性失序和社會混亂的可能性，表現(xiàn)出項目與社會雙重損失的不確定性。

工程建設項目社會風險貫穿于項目壽命周期的全過程，可能發(fā)生在項目的勘察規(guī)劃、設計論證、施工建設、運營維護任何環(huán)節(jié)。項目是社會風險的載體，項目建設是風險來源的客體，項目中的利益群體及公眾行為是導致工程建設項目社會風險的直接主體。我們認為，引發(fā)社會風險的根源可以追溯到以下幾個方面。

1.工程建設項目環(huán)境影響形成的社會風險。生態(tài)環(huán)境的脆弱性促使人類將自已的生存環(huán)境作為當今社會公共管理的主要對象?，F(xiàn)代社會的環(huán)境管理者和綠色環(huán)保組織機構認為，人類的任何活動都應該納入環(huán)境許可的分析框架。從環(huán)境保護理論的角度分析，工程建設項目可能產生的社會風險因素主要有:(1)工程項目建設與投產運行對周邊生態(tài)環(huán)境的影響，包括對土壤、植被的破壞與污染，可能形成的水土流失、土壤惡化 (硬化、沙化、酸化、鹽堿化等)、泥石流、滑坡、干旱、澇災等，對動植物的損傷、污染，有害毒素的吸入，產量減少、物種消失等。(2)工程項目建設與投產運行對空氣與水資源的影響，包括工程項目建設與運行產生的各種排放量，如廢氣、粉塵、噪聲造成的空氣污染;廢水、廢渣造成的河流、地下水源污染等。(3)工程項目建設與投產運行對自然與人文環(huán)境影響，包括工程項目建設造成的對自然景觀與旅游資源的破壞，對文物古跡、古文化、人文環(huán)境的影響等。

由于一些工程建設項目對環(huán)境影響評估不充分或難以作出準確的評估，又當人們對環(huán)境保護日益重視時，就會引起項目利益相關者、公眾、非政府組織 (NGO)、綠色組織、環(huán)保主義者等眾多群體的質疑與反對。在網絡代言和現(xiàn)代傳媒十分發(fā)達的今天，輿論主導者引發(fā)的群體輿論以極快的速度傳播與擴散，在輿論的共同的指向中，工程建設項目由于環(huán)境問題而引發(fā)的社會風險隨時可能發(fā)生。

國內因對建設項目環(huán)境影響產生的社會風險認識不足、環(huán)評不充分而造成工程項目流產、失敗或遭受巨額損失的例子比比皆是。例如，總投資高達600億人民幣的中科南沙煉油化工項目因生態(tài)環(huán)境影響，遭遇廣州與香港市民的強烈反對，形成社會風險而被迫遷出，項目前期的一系列投資化為永久性的沉淀成本。原定于廈門市海滄區(qū)的引進外資總額為108億人民幣的廈門PX(對二甲苯)化工項目，項目投產后每年可為廈門市增加800億元人民幣的工業(yè)產值。然而，這個在經濟上完全可行的項目，最后卻不得不因市民的反對而流產。這兩個項目失敗的直接原因，表面上是公眾的反對，但究其深層次的原因，應該說是對項目社會風險的評估不夠準確，社會風險的應對準備措施不夠充分。

2.土地征用、居民拆遷、移民安置與補償形成的社會風險。社會學者認為，中國當下社會風險形成的主要原因是體制轉型所帶來的多元化、市場化、非集中化以及人口流動性增強所引發(fā)的，社會風險與中國現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化的快速推進密切相關。事實上，以大興土木為主要手段的現(xiàn)代化進程與城市化建設是都是通過新建工程項目來完成的，都會涉及到土地征用，土地的征用使農民原來賴以生存的土地資源減少或完全喪失。由于土地減少而造成的人地矛盾，土地完全被征用造成的農民失業(yè)矛盾，近年來一直存在。如果政府或用地單位不能給予充分的補償，合理的安置，解決失地農民的就業(yè)，就可能激發(fā)矛盾并擴大化，引發(fā)群體事件，出現(xiàn)大的社會風險?，F(xiàn)實中，因工程建設土地征用引發(fā)的群眾上訪、打架傷人等社會風險時有發(fā)生，已成為政府解決民生問題中的主要社會難題。

工程項目建設引發(fā)的居民拆遷矛盾更加突出?，F(xiàn)有的拆遷制度、程序與執(zhí)行方式，以及被拆遷戶財產損失補償政策過時滯后，難以滿足拆遷移民對其補償安置的訴求與預期。而制度的剛性化，也使一些地方政府或項目業(yè)主習慣于采用高壓政策及強制執(zhí)行方式對待被拆遷者。由此引發(fā)的社會矛盾已成為當下中國最主要的社會風險之一，成為眾多民眾、學者討論的最主要話題。

工程建設還常常使一些居民遠離故土，這類人群主要是經濟收入差、社會地位低的中下層居民。許多移民在新的安置區(qū)域，由于居住環(huán)境、生產方式、生活習慣、社交文化的改變，難以適應新的生活。移民原來的技能、專長不能得到發(fā)揮，原來的關系網破裂，難以與本地大眾群體相融合，被冷落、邊緣化是真實寫照。由此，使得許多移民厭倦生活、意志消沉，失去積極和向上和改變自身生存環(huán)境的動力與信心。心理的脆弱性使他們強烈的感到社會的不公平、不公正，普遍具有仇官、仇富的心理，經常抱怨政府與社會。一有社會沖突的苗頭出現(xiàn)，他們往往會成為群體性事件主力。

3.項目建設中基層勞動者待遇、工錢等問題形成的社會風險。在現(xiàn)代工程建設實踐中。工程建設項目通過招投標后，中標單位與項目投資方簽訂承包合同，成為項目施工建設主體，施工單位對工程施工技術、質量、工期、成本負完全管理責任?；鶎觿趧佑霉せ旧鲜菍嵭泄芾沓邪?，因此，大量的民工成了工程項目建設中施工工地上最基層的勞動大軍。

由于工程建設項目代理鏈條過長、投資主體過多，對基層勞動者的待遇管理、報酬支付責任往往不明或不到位。工程投資者、承包商或其它項目利益相關者存在的違約、項目爭議、官司、不履行責任與義務等道德風險，以及工程項目施工成本估計不足，投資嚴重超支、資金缺口過大，無力支付勞動者工錢等多種原因，導致拖欠農民工工錢、歧視、虐待基層民工的事件頻繁發(fā)生。信息的不對稱，用工方與民工方地位的不對等，勢力的懸殊，促使了農民工這個基層群體在面對工錢拖欠通過正常渠道討要而無法實現(xiàn)時，就可能采取非制度的渠道，走極端方式，從而引發(fā)社會風險。

4.工程項目建設中其他風險源傳導引發(fā)的社會風險。風險管理專家在分析風險來源與擴散時認為，風險具有傳導機制。風險事故的因果鏈學說也論證了這一理論?；谄渌墓こ探ㄔO項目社會風險源，如自然、安全、經濟、管理等風險的發(fā)生，也可能間接引發(fā)社會風險。在自然風險方面，由于工程建設項目基本上都是野外施工，受自然影響較大，容易發(fā)生自然災害、病毒、瘟病等引起的項目質量受損、成本超支、工期拖延、停工、施工人員傷害等問題。而圍繞這些問題的責任承擔、成本支付及補償?shù)?，由于合同事先沒有規(guī)定或簽署得不完備，往往引發(fā)項目利益相關者沖突，使沖突升級，形成社會風險。

由于安全風險傳導而引起的社會風險是指在施工中由于出現(xiàn)安全事故，導致人員傷亡或健康受到影響，在施工安全保障、人員救治、賠償?shù)确矫婷艿臄U大而又具有社會普遍性時，由局部的安全事件醞釀成全局的社會風險。

由經濟風險引發(fā)的深層次的社會風險包括兩方面。一是由于項目建設周期太長，建設期間原材料、人工成本等價格變化、金融市場匯率、利率變化引發(fā)的經濟風險;二是項目利益相關者違約、失信、索賠引發(fā)的道德風險;由此觸發(fā)經擴散放大后形成社會風險。

因管理不善或管理機制失靈而觸發(fā)的社會風險，一是項目融資管理中的非法集資或亂攤派，資金管理混亂，民間資金難以追回;二是項目建設資金缺乏有效監(jiān)督或監(jiān)管不嚴，引起項目資金流失、超標、腐敗現(xiàn)象嚴重，民眾反映強烈;三是項目投資評估存取嚴重偏差，科學性差、主觀性強，投資失誤或項目建設失敗;四是項目建設存在嚴重質量問題和重大管理疏漏，導致眾多人員傷亡或財產損失，引起民憤;五是管理的制度風險，我國目前關于土地征用、房屋拆遷、移民補償?shù)囊?guī)章制度、程序與標準改革嚴重滯后，難以適應目前經濟發(fā)展狀況，成為重大的社會風險隱患。

三、工程建設項目社會風險后果形成過程

在中國現(xiàn)代社會而言，城鄉(xiāng)二元社會結構、現(xiàn)代化、國際化、社會變革、經濟體制轉型等造成的負面影響，如收入分配不公，兩極分化嚴重、官員腐敗等現(xiàn)象，長期積累的社會矛盾，隨時都有可能引發(fā)。無論什么原因，當工程項目建設作為社會風險源頭出現(xiàn)時，如果風險苗頭沒有得到有效控制與防范，在信息化與網絡化時代，由此產生的社會風險效應就會迅速傳播、擴散，并不斷被放大。這種波及、擴散與放大作用，類似于將一石塊丟到平靜的池塘，波紋不斷向外擴展，并得到眾多人的響應，推波助瀾，掀起滿池的波浪，形成軒然大波，將潛在的、隱藏的、深層次的社會矛盾引發(fā)出來，并迅速放大和擴張，激發(fā)社會沖突。

在本文中，我們構建了工程建設項目社會風險后果形成過程的分析框架—— 一種工程項目社會風險的波動放大過程 (如圖所示)。這里包含兩層意思，一方面說明在當下社會文化、制度環(huán)境下，工程建設項目社會風險效應的波及、擴散及放大的過程模式，另一方面說明工程項目社會風險的影響效應經擴散放大后可能產生的后果情況。從圖中看出，項目社會風險源頭一般出現(xiàn)在與項目直接相關的利益群體中，通常表現(xiàn)為政府、項目業(yè)主或承包商與周邊公眾、基層民工的矛盾。如果這種矛盾不能通過制度化的渠道，如雙方談判、行政調解、司法仲裁、上訪等方式解決，在較長時間里風險沒有得到有效控制與化解，弱勢的一方往往會采用自我救助的方式，或直接對抗，或以多種方式要挾對方，或四處游說，尋求民間與公眾支持。這種行為信息會很快波及到具有相同性質的利益群體，并形成共鳴，最后經不斷放大后引起社會公眾 (非利益群體)的響應，形成全局性的社會風險后果。

圖 工程項目社會風險影響的擴散放大過程

由工程建設項目引發(fā)社會風險所導致的后果嚴重程度有一個演化的過程，我們可以將其分為兩個階段。第一階段是具有相同命運的群體以集體上訪、集體靜坐、集體游行、罷工等方式顯示群體力量，向政府或當事方施加壓力，強烈要求他們的利益損失問題能夠得到迅速的解決，并通過集體的行為吸引公眾，引起社會與政府的關注，但其行為只局限于有直接利益訴求的人群。如果第一階段的行為沒有迅速得到有效控制，就可能進入第二階段。當圍觀群眾聽信了某些傳言、消息，在信息傳遞快捷時代，這些傳聞就會不脛而走，經各種渠道迅速傳播放大，激發(fā)群憤，將長期積累在社會基層的各種社會矛盾激發(fā)出來，成為其它社會群體釋放不滿情緒的導火索，事態(tài)迅速蔓延，造成大規(guī)模的群體性事件。〔14〕

盡管工程建設項目社會風險引發(fā)的矛盾屬于人民內部矛盾，但其后果常常是社會與項目兩方俱傷。對社會而言，由項目社會風險形成的集體上訪等行為，引發(fā)公共危機，破壞了和諧社會，加大了社會管理成本。項目社會風險的群體性事件的危害，輕則造成暫時的、局部的社會失序和混亂，降低政府的威信與尊嚴;重則加深社會矛盾，導致社會斷裂，影響整個社會的穩(wěn)定，破壞安定團結的政治局面，甚至會影響國家政治、經濟、社會發(fā)展戰(zhàn)略及宏偉目標的實現(xiàn)。

對項目本身而言，建設項目一旦發(fā)生社會風險并經擴散放大后，對于尚未開工建設的項目，即在項目周期中還處于論證、規(guī)劃、設計階段的項目，可能導致項目流產、半途而廢或重新論證，項目前期投入化為烏有，如廈門PX項目。對于已建設完工和處于運行狀態(tài)的項目，項目可能停止、改建、拆遷、關閉，或受到公眾的長期關注，如三門峽水利水電工程，由于泥沙問題處理不好，導致上游環(huán)境惡化，工程被迫改建后，仍受到人們的長期關注。總之，社會風險會可能導致項目失敗，使項目利益主體遭受損失，付出沉重的代價。

四、工程建設項目社會風險應對

從以上分析可以看出，工程建設項目社會風險與一般意義上的社會風險既有區(qū)別，又有聯(lián)系。兩者的共性在于，引發(fā)社會風險的行為主體相同，都是社會的弱勢人群;風險發(fā)生表現(xiàn)的行為方式相同;風險產生的后果及危害相同。所不同的是，建設項目社會風險是整個社會風險的一部分，風險來源于工程建設項目。因此，我們必須加強工程建設項目社會風險的應對管理，進行風險應對的機制和方法創(chuàng)新。基于社會性視角，需要建立系統(tǒng)和完善的工程建設項目社會風險化解與應對措施，減少工程建設項目中社會風險的頻繁發(fā)生。

1.工程建設項目社會風險的順應化解。在工程建設項目社會沖突的互動過程中，處于強勢地位的項目業(yè)主、施工單位或政府，應采取順應的方式，充分聆聽民眾、當事利益群體的利益訴求與預期期望，堅決改變原有的居高臨下、強制執(zhí)行的行為習慣。具體來說，工程建設項目社會風險化解的順應方式可以采用如下幾種類型:一是和解，也就是互動雙方改變原有的敵對態(tài)度，彼此容納，建立友好關系，特別是強勢方要主動包容與容納對方;二是妥協(xié)，即雙方通過訂立一些條件而暫時平息沖突，必要時，強勢方要主動作出讓步;三是容忍，即暫時采取克制的態(tài)度，特別是強勢方，要盡力避免沖突的發(fā)生;四是調解，即由第三者出面對雙方的矛盾加以調停;五是仲裁，即通過第三者的裁決來解決雙方的矛盾，如歸化、奴役、權變等。

2.工程建設項目社會風險集合行為的組織引導。工程建設項目社會風險往往發(fā)生在相對自發(fā)、情緒沖動、不可預料、無組織、不穩(wěn)定的情況下，通常是針對對某個共同影響或刺激產生的無組織的集合行為，一般延續(xù)的時間不長。社會學家的研究表明，要想很好的對社會集合行為進行分化和控制是很困難的。因此，在面對工程建設項目社會風險時，可以對其社會風險引發(fā)者產生的集合行為進行引導，將其引導入組織行為的范圍中，從而化解工程建設項目社會風險。

3.工程建設項目社會風險的社會控制方法。任何一個社會為保證其運行的基本秩序并盡可能使社會運行處于良性循環(huán)狀態(tài)，都需要一定的社會控制。一般來說，社會控制是指通過社會力量使個人或群體遵守社會規(guī)范、維持社會秩序、促進社會整合程度提高的過程。基于社會控制理論的工程項目社會風險應對，可以采取社會組織、社會制度、社會文化三種控制手段，并在不同的情形和風險階段靈活選擇。

社會組織是在民間產生形成的立足社會控制和協(xié)調的非政府組織，如綠色環(huán)保組織、農民工協(xié)會、消費者協(xié)會等團體組織。組織的非政府性在調解社會沖突、化解社會險時往往沒有凌加于他人之上的政治權力，弱勢一方對其可信度較高，是工程項目社會風險控制的重要社會中介力量，在化解工程建設項目社會風險時作用明顯。

社會制度的控制手段是指以全社會的名義頒布行為準則，對全體社會個體、社會群體和社會組織的社會行為進行調節(jié)與制約的方式，具體形式有政權、法律和規(guī)章，是工程建設項目社會風險控制的強制手段。

社會文化控制手段指人類在長期的共同生活中創(chuàng)造的、為人類共同遵從的行為準則和價值標準對社會成員進行控制的方式。文化控制手段是以非直接的強制性力量實施的，社會成員自覺自愿的遵從文化控制，其具體形式有道德、宗教、社會輿論，它是是工程建設項目社會風險控制的軟性手段。

4.工程建設項目社會風險的公關化解。諸多研究表明，中國社會是一個以關系為本位的社會，人們的社會關系是以個人為中心而逐漸推出去的，整個社會就是由私人關系構成的網絡。公關視角的工程建設項目社會風險化解方法，就是要充分利用好工程項目社會風險發(fā)生所在地的一切社會關系，包括政府部門、居民、大眾傳媒、民間組織等，為社會風險的迅速和有效化解獻計獻策，發(fā)揮作用。

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