陳 躍，李俊斌

（1.西南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，重慶400715；2.西南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，重慶400715）

黨的十七大報告明確指出：“要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局?！逼渲小吧鐣f(xié)同”主要指政府系統(tǒng)之外的非政府組織協(xié)同政府參與社會管理。黨的十七大報告充分肯定了非政府組織在社會管理中的協(xié)同作用，并且強(qiáng)調(diào)要“發(fā)揮社會組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會自治功能?！秉h的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出：“要更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品?！边@就清楚地告訴人們，在創(chuàng)新社會管理，提高社會管理科學(xué)化的發(fā)展進(jìn)程中，必須重視和加強(qiáng)非政府組織在參與和推進(jìn)社會管理創(chuàng)新中的作用。

一、對于非政府組織的理解及參與社會管理的優(yōu)勢

非政府組織是社會管理系統(tǒng)的重要組成部分，屬于社會管理的自治層面，在社會管理和創(chuàng)新中發(fā)揮著重要作用，并表現(xiàn)出鮮明特征和獨特優(yōu)勢。

（一）對于非政府組織的理解

關(guān)于非政府組織（Non-governmental Organization），至今國內(nèi)外學(xué)術(shù)界和政界都尚無統(tǒng)一的定義。聯(lián)合國將其定義為：在地方、國家或國際級別上組織起來的非贏利性的、自愿的公民組織。這樣的組織一般可分為社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會三種類型。從全球范圍來看，非政府組織類型不管怎么界定，它們都具有顯著的共同特征：組織性，即有正式的組織人員、組織結(jié)構(gòu)、組織目標(biāo)、組織章程、組織制度、組織行為方式和組織活動，臨時性的非正式的或隨意性的聚會群體不包括在其內(nèi)；非政府性，即以民間的形式出現(xiàn)，不代表政府或國家的意志，在體制上不附屬于政府組織系統(tǒng)，既不是政府的組成部分，也不受制于政府；非政黨性，即不謀求國家政權(quán)或其它任何政治權(quán)力，不介入政治權(quán)力之爭；非營利性，即不以獲取利潤為導(dǎo)向，即使進(jìn)行盈利性經(jīng)營活動，但所獲利潤也不分配給成員個人，而是將資金用于扶助其所從事的公共服務(wù)或公益事業(yè)的發(fā)展；自治性，即在法律框架下?lián)碛袑嵤┳灾鞴芾淼臋?quán)利，不受外部力量的干預(yù)和控制，有獨立自主的判斷、決策和行為的機(jī)制與能力；志愿性，即成員招募及組織活動過程中，都體現(xiàn)志愿的原則，不受任何強(qiáng)制力的作用，成員志愿參加組織的項目及其管理活動，幫助組織實現(xiàn)目標(biāo)和達(dá)成使命。

（二）非政府組織參與社會管理的獨特優(yōu)勢

非政府組織作為一種社會自治組織，既不同于政府行政化手段的管理模式，也有別于市場利潤化目標(biāo)的管理模式，在參與社會管理過程中具有獨特的不可比擬的優(yōu)勢。

1.組織動員優(yōu)勢——動員整合社會資源參與社會管理。首先，非政府組織能募集人力資源參與社會管理。非政府組織動員募集方式既不同于政府強(qiáng)制關(guān)系，也不同于市場交換關(guān)系，而是基于社會成員對非政府組織的合法性認(rèn)同和志愿精神基礎(chǔ)上的一種“信托”關(guān)系，所以能夠更加有效動員和整合組織成員、公眾開展社會活動。尤其能調(diào)動和利用閑置或未能充分利用的社會人力資源，為弱勢群體（如失業(yè)下崗人員、老殘病弱人員、留守兒童等）爭取社會關(guān)注和提供社會救助。其次，非政府組織能募集資金參與社會管理。通過各種慈善性、公益性的募款活動籌集善款和接受各種社會捐贈，為組織參與社會活動提供物質(zhì)保障。再次，非政府組織能夠形成社會管理的凝聚力。從社會凝聚力生成模式來看，傳統(tǒng)社會凝聚力主要表現(xiàn)為“自然性團(tuán)結(jié)”和“政治性團(tuán)結(jié)”，但隨著“單位人”逐步向“社會人”轉(zhuǎn)型，現(xiàn)代社會凝聚力必然更多表現(xiàn)為“社會性團(tuán)結(jié)”。非政府組織是形成“社會性團(tuán)結(jié)”的重要依托，能有效組織和凝聚不同利益群體參與社會管理，在全社會公益性目標(biāo)共識引領(lǐng)下統(tǒng)一開展組織活動，形成促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的合力?？梢哉f，“非政府組織在謀求經(jīng)濟(jì)公平和社會正義、維護(hù)整個社會整體利益乃至全人類共同利益的旗幟下開展活動，這使他們成為一種道義性社會組織力量?！保?］

2.治理效率優(yōu)勢：彌補(bǔ)政府社會管理的功能不足。首先，非政府組織可以填補(bǔ)市場和政府的角色空缺。市場在社會資源配置上有天然的基礎(chǔ)性優(yōu)勢，但市場手段無法兼顧社會公平。政府在社會宏觀調(diào)控和社會管理上有天然的政治優(yōu)勢，然而任何政府提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的能力都是有限的。這就陷入了美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯頓·韋斯布羅德所闡釋的“市場失靈”（Market Failure）和“政府失靈”（Government Failure）現(xiàn)象，客觀上必然呼喚“第三方”力量參與社會治理，彌補(bǔ)市場與政府的不足。非政府組織“具有規(guī)模小、靈活機(jī)動和能夠利用基層的活力等優(yōu)點，因而較為理想地適合于填補(bǔ)由國家的不足所帶來的空白”。［2］非政府組織的特點和優(yōu)勢，使它們在不同程度上能夠代替市場和政府解決許多社會問題，尤其能夠在社會管理的一些傳統(tǒng)領(lǐng)域和空白領(lǐng)域從事市場不愿做或政府不方便去做的事情，其提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的效果往往比市場和政府更好。其次，非政府組織能夠提供專業(yè)化社會管理。由于政府側(cè)重關(guān)注國家全局性與整體性的社會問題，面對社會事務(wù)日益復(fù)雜化、技術(shù)化和精細(xì)化的傾向，政府行政人員的“專業(yè)性”管理能力經(jīng)常顯得不足。而非政府組織側(cè)重關(guān)注較為微觀領(lǐng)域的社會問題，大多以解決某種專業(yè)化社會事務(wù)作為組織存在的方式和目的，屬于針對性較強(qiáng)的“專業(yè)性團(tuán)體”，代表涉及社會發(fā)展具體領(lǐng)域的各種專業(yè)權(quán)威。這種專業(yè)性使其能夠針對某一地區(qū)、某一領(lǐng)域、某一問題的社會事務(wù)，有著敏銳的洞察能力、超前的預(yù)見能力、科學(xué)的決策咨詢能力和扎實的服務(wù)能力，這樣便大大降低了社會管理的成本，提高了社會管理的效率。

3.利益協(xié)調(diào)優(yōu)勢——暢通訴求渠道與化解社會矛盾。我國正處在“既是黃金發(fā)展期，也是矛盾凸顯期”的社會發(fā)展關(guān)鍵時期，在經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展的同時，社會貧富分化加劇和社會利益矛盾錯綜復(fù)雜，導(dǎo)致社會治理成本日漸增大?！霸谪毟恢g存在巨大鴻溝的社會里，正規(guī)的利益表達(dá)渠道很可能是由富人掌握的，而窮人要么保持沉默，要么是時而采取暴力的或激進(jìn)的手段來使人們聽到他們的呼聲。”［3］為了緩解社會張力，避免社會轉(zhuǎn)型容易出現(xiàn)的“社會斷裂”和“社會碎片化”現(xiàn)象，迫切需要建立一種組織化的協(xié)調(diào)機(jī)制，來表達(dá)和維護(hù)社會群體的利益訴求。國際社會治理實踐經(jīng)驗表明：“非政府組織是公民與政府之間的中介和橋梁，既能夠合法、有序地表達(dá)不同群體的意愿，也有利于形成和擴(kuò)大社會共識，使更多的社會成員認(rèn)同、接受新的社會規(guī)則，幫助政府?dāng)U大有效的制度供給”。［4］非政府組織在暢通利益訴求渠道、緩解社會矛盾方面起到了不可替代的作用。首先，代表所屬利益群體下情上傳。與政府相比，非政府組織能更直接、全面地了解社會各階層的不同需求，通過及時集中地反映和表達(dá)民眾的利益訴求，使政府找準(zhǔn)公眾最迫切需要解決的問題，從而影響政府公共決策走向，推進(jìn)決策的科學(xué)化和民主化，增進(jìn)民眾對政府的理解、認(rèn)同和支持。其次，把黨和政府的方針政策上情下達(dá)。非政府組織在保持獨立性的同時，又與政府保持著密切關(guān)系，能夠及時把黨和政府的方針政策傳達(dá)到社會民眾，使其貫徹執(zhí)行和落實，從而降低了政府管理成本。再次，促進(jìn)不同利益群體協(xié)調(diào)和對話。非政府組織能夠通過非正式的溝通渠道，在不同社會階層或利益群體之間、民眾與政府之間形成一條雙向互動的“緩沖帶”，化解社會群體之間、民眾與政府之間的對立情緒甚至對抗行為，從而疏導(dǎo)緩解社會分化和變革所帶來的沖突和壓力。

4.社會監(jiān)督優(yōu)勢——對政府社會管理行為構(gòu)成強(qiáng)有力的制約?！皺?quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”。因此，政府代表著一種公共權(quán)力必須接受社會監(jiān)督，使政府的權(quán)力和行為在陽光下運行，才能保證社會公眾賦予的權(quán)力不被異化。政府行為除了要接受同體監(jiān)督即政府內(nèi)部監(jiān)督，更要接受異體監(jiān)督即政府以外的社會監(jiān)督。實踐證明，分散的單獨的社會個人難以形成有效監(jiān)督政府行為的影響力，而有序組織起來的社會團(tuán)體能夠形成監(jiān)督政府行為的制約力。非政府組織大量成長起來后，政府開始受到來自外部的制約。一些非政府組織在發(fā)現(xiàn)本地或本部門的政府政策明顯不合理或違反國家法律后，有組織地發(fā)動社會民眾抵制這些政策，不斷向政府施壓，迫使政府改變原來的政策。非政府組織越是強(qiáng)大的地方，政府的壓力就越大。［5］社會監(jiān)督賦予政府行為壓力，有助于推進(jìn)政府“良政”建設(shè)和實現(xiàn)社會“善治”目標(biāo)。因此，“無論是地方還是國家，NGO 作為可持續(xù)發(fā)展的角色，將是政治發(fā)展的關(guān)鍵，并將最終導(dǎo)致民主化?！保?］非政府組織的社會監(jiān)督功能主要表現(xiàn)在：推進(jìn)政府決策的科學(xué)化和民主化，敦促政務(wù)信息的透明公開，防止政府在某些領(lǐng)域的壟斷權(quán)力，監(jiān)督政府權(quán)力不被少數(shù)強(qiáng)勢利益集團(tuán)所享用，防范政府權(quán)力腐敗和尋租，要求政府主持社會公平正義，促進(jìn)政府重視社會建設(shè)和健全社會管理制度等。非政府組織對政府的社會管理行為實施監(jiān)督，有助于政府樹立責(zé)任、服務(wù)和廉潔的形象，提升政府進(jìn)行社會管理的威望。

二、非政府組織參與社會管理的現(xiàn)實困境

近年來，我國非政府組織發(fā)展迅速，社會管理功能與優(yōu)勢日益彰顯。但從總體上講，非政府組織發(fā)展仍然面臨著一系列的困難和問題，嚴(yán)重制約了非政府組織參與社會管理的作用發(fā)揮。

（一）法律法規(guī)滯后，合法性地位缺乏

新中國成立后特別是改革開放以來，我國先后頒布了《社會團(tuán)體登記暫行辦法》（1950）、《基金會管理辦法》（1988）、《社會團(tuán)體登記管理條例》（1989）、《外國商會管理暫行辦法》（1989）、《社會團(tuán)體登記管理條例》（1998修訂）、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998）、《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》（1999）、《基金會管理條例》（2004年）等一系列有關(guān)非政府組織的法律法規(guī)，這些法律法規(guī)構(gòu)成了非政府組織發(fā)展的法制框架和法制環(huán)境，在一定程度上促進(jìn)了非政府組織的發(fā)展。但目前對于非政府組織的管理，主要依據(jù)行政條例和行政規(guī)定來進(jìn)行，不少非政府組織領(lǐng)域完全處于法律空白狀態(tài)，出現(xiàn)了“法律真空”地帶，致使非政府組織發(fā)展缺乏法律保障，制約了非政府組織參與社會管理。從總體來看，我國非政府組織立法滯后表現(xiàn)為：缺乏一般性法律，或者說管理非政府組織的母法，對非政府組織的主體、資格、行為、財產(chǎn)、責(zé)任、監(jiān)管方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定和監(jiān)管；在現(xiàn)有的法律框架下，不同法律法規(guī)之間存在一定程度的矛盾和沖突；目前還沒有專門針對非政府組織的稅收制度；非政府組織的一些現(xiàn)行管理條例缺乏操作性和針對性，一些管理條例已經(jīng)較難適用現(xiàn)實中非政府組織的管理。［7］這種法律狀況，使政府既對非政府組織缺乏應(yīng)有的培扶措施，又對非政府組織缺乏有效監(jiān)管手段。

（二）自身建設(shè)水平低，社會服務(wù)能力不強(qiáng)。

非政府組織自身建設(shè)水平低，是制約其社會服務(wù)能力的直接因素。一是非政府組織的人力資源較薄弱。根據(jù)民政部2008年底的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析來看，非政府組織人才結(jié)構(gòu)狀況如下：文化程度方面，大專以上的約占27%；年齡結(jié)構(gòu)方面，35歲以下的人占僅占31.1%，36～45歲的人占41.6%，46歲以上的人達(dá)27.3%；從業(yè)資格方面，在41.37萬人中僅有5907人取得了助理社會工作師、社會工作師等相關(guān)資格，所占比例約為0.1%。［8］由此可見，非政府組織人員文化素質(zhì)偏低、年齡結(jié)構(gòu)相對老化、專業(yè)化水平還很低等人力資源問題比較突出，必然制約其提供高質(zhì)量、高效率的社會服務(wù)。二是非政府組織的內(nèi)部制度不完善。我國非政府組織在發(fā)展過程中普遍存在組織機(jī)構(gòu)不健全、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不合理、組織運行機(jī)制不規(guī)范等問題。主要表現(xiàn)為：工作普遍缺乏計劃，或是有計劃但不切實際或不具體；有關(guān)信息檔案沒有建立或不規(guī)范，工作缺乏基本的底數(shù)和基礎(chǔ)；缺乏民主管理機(jī)制，沒有按照章程或規(guī)定形成基本的決策及管理制度，主要憑借發(fā)起人的權(quán)威以及人格魅力實施決策管理；缺乏有效的工作規(guī)范和制度，隨意性很大；經(jīng)營理念不科學(xué)，經(jīng)費保障能力差；財務(wù)管理基本上無法可依，普遍存在財務(wù)問題。［9］這些問題制約了非政府組織實現(xiàn)自我治理和參與社會管理。三是非政府組織的利益表達(dá)不充分?！胺钦M織作為獨立或相對獨立于政府的社會自治組織，本質(zhì)上是一種利益表達(dá)、利益實現(xiàn)的工具?！保?0］但我國大多數(shù)非政府組織在組織人事、組織形式、管理體制和活動經(jīng)費等諸多方面都從屬依賴于政府，自身建設(shè)機(jī)關(guān)化、行政化傾向嚴(yán)重，難以真正成為社會利益訴求凝聚和表達(dá)的組織依托或代言者，最終不能獨立地、自治地發(fā)揮社會管理作用。

（三）政府支持有限，可持續(xù)性發(fā)展困難

我國雖然日益重視非政府組織的發(fā)展，但現(xiàn)階段政府的支持力度還不大。一是注冊登記限制。雙重管理體制嚴(yán)重阻礙了非政府組織參與社會管理的機(jī)會，而實際上很多無法正式注冊登記的非政府組織往往以“潛水”的方式存在，所以非政府組織的真實數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過民政部門發(fā)布的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但這些“潛水”式的非政府組織由于缺乏法律保障和政府支持也難以發(fā)揮作用。二是財政資助不足。資金短缺是我國非政府組織普遍面臨的首要難題，已成為制約非政府組織發(fā)展的瓶頸。清華NGO 研究所問卷調(diào)查結(jié)果顯示，資金不足是我國絕大多數(shù)非政府組織反映的最突出問題。這種問題根源在于，長期以來我國現(xiàn)代化建設(shè)的重心放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，而相對忽視社會建設(shè)的投入。同發(fā)達(dá)國家如美國相比（見表1），可以看出我國在社會管理和公共服務(wù)上的財政支出比例偏低。［11］政府資助理應(yīng)作為非政府組織的重要資金來源，但我國對非政府組織資金支持力度有限，并且普及面也相對狹窄。據(jù)統(tǒng)計，2008年我國全國性社會團(tuán)體所獲得的政府資助收入僅占總收入的13%左右，遠(yuǎn)低于世界39國政府資助占社會組織收入36%的平均水平。［12］三是優(yōu)惠政策不均。政府采取選擇性支持和選擇性限制相結(jié)合的方針，對不同類型的非政府組織區(qū)別對待。比如2005年民政部將行業(yè)協(xié)會、公益性民間組織、城鄉(xiāng)基層民間組織和民辦非企業(yè)單位列為重點扶持對象，給予稅收、信貸、財政補(bǔ)助等多方面優(yōu)惠政策，加快了這些類型非政府組織發(fā)展，而忽視了其它類型的非政府組織發(fā)展，這極不利于各類型非政府組織在均衡發(fā)展中形成服務(wù)社會發(fā)展的合力。

表1 中美財政支出結(jié)構(gòu)比較

（四）監(jiān)管機(jī)制缺失，社會公信力不強(qiáng)

在整個社會結(jié)構(gòu)系統(tǒng)中，除了一般可能出現(xiàn)常見的“市場失靈”和“政府失靈”現(xiàn)象之外，由于非政府組織發(fā)展還不完善，同樣不可避免地存在不適應(yīng)社會管理創(chuàng)新要求導(dǎo)致的“志愿失靈”（Voluntary Failure）現(xiàn)象，有時甚至出現(xiàn)“公益腐敗”問題。這使得非政府組織的社會公信力大打折扣，直接影響到非政府組織籌集社會資源參與社會管理。因此，必須強(qiáng)化對非政府組織的監(jiān)管，以拯救非政府組織的公信力危機(jī)。目前我國還沒有建立起有效的非政府組織監(jiān)管機(jī)制。一是政府監(jiān)管缺位。在雙重管理體制下，政府監(jiān)管呈現(xiàn)“管理權(quán)限大、管理能力弱”的特征，登記管理部門及業(yè)務(wù)主管部門未能進(jìn)行有效的監(jiān)管，登記管理部門沒有專門的非政府組織管理機(jī)構(gòu)，而業(yè)務(wù)主管部門也不愿或不能參與管理非政府組織，使得有些非政府組織處于缺乏監(jiān)管的狀態(tài)。二是社會監(jiān)督不力。沒有形成具有獨立性的專門針對非政府組織的第三方監(jiān)督力量，媒體對非政府組織的監(jiān)督力度和作用有限，公眾對非政府組織的監(jiān)督也缺乏制度化的渠道。在監(jiān)督機(jī)制不健全的情況下，一些非政府組織因社會責(zé)任的缺失和利益的驅(qū)動，背離公益性宗旨，違背非營利準(zhǔn)則，追求功利主義價值取向，出現(xiàn)了非法集資、私分財產(chǎn)、挪用捐款、侵吞善款、利用欺詐手段奪取社會資源、參與尋租和腐敗等現(xiàn)象。這些現(xiàn)象發(fā)生和曝光之后，既挫傷了社會公眾投身公益組織活動的熱情，又使非政府組織及其活動的公信力喪失。由于非政府組織公信力受損，當(dāng)社會公眾在遇到問題或有志于公益事業(yè)時，幾乎就不愿或不敢去考慮非政府組織，而更傾向于尋求政府幫助或參加政府活動，這就直接影響到非政府組織獲得服務(wù)收入和社會捐助，使得非政府組織的運轉(zhuǎn)舉步維艱。

三、非政府組織參與社會管理的路徑選擇

針對目前我國非政府組織發(fā)展面臨著一系列的困難和問題，我們必須正確引導(dǎo)和加強(qiáng)非政府組織建設(shè)，以充分釋放非政府組織參與社會管理創(chuàng)新的主體潛能。

（一）完善非政府組織發(fā)展的法律體系，提高參與社會管理的合法性

1.樹立權(quán)利本位立法理念。“中國非政府組織的培育必須注重增強(qiáng)其獨立性、自治性和社會公益性，使之成為獨立的社會管理主體?！保?3］因此，必須轉(zhuǎn)變非政府組織的立法理念，由管理控制理念向保障權(quán)利理念轉(zhuǎn)變，在立法中要充分體現(xiàn)公民結(jié)社自由的原則，體現(xiàn)對非政府組織社會自治能力的培育，切實保障非政府組織享有自治權(quán)利，讓其自主管理內(nèi)部人事和財務(wù)等事項，營造非政府組織健康發(fā)展的良好法制環(huán)境。

2.制定非政府組織基本法。針對我國沒有非政府組織法的現(xiàn)狀，在廣泛調(diào)研和深入研究的基礎(chǔ)上，制定符合我國非政府組織發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢的基本法，如《非政府組織法》?；痉☉?yīng)明確對非政府組織的主體資格、基本性質(zhì)、地位分類、權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任、經(jīng)費來源、稅收減免、活動原則、監(jiān)督管理等方面做出原則規(guī)定，以指導(dǎo)各項專門的行政法規(guī)。通過提高立法的權(quán)威性和統(tǒng)一性，從根本上解決不同法律法規(guī)相互沖突、不協(xié)調(diào)的問題，保障非政府組織的合法地位和權(quán)益，讓非政府組織的發(fā)展有法可依。

3.完善相關(guān)配套法律法規(guī)。配套建設(shè)有關(guān)非政府組織的稅收立法、競爭法等法律法規(guī)，尤其要加強(qiáng)政府監(jiān)管立法、非政府組織內(nèi)部監(jiān)管立法和社會監(jiān)督立法，形成一套完善的科學(xué)的全方位立體化法律監(jiān)督體系。在保障非政府組織及其運作合法化的同時，加強(qiáng)對非政府組織的具體行為作出明確的引導(dǎo)規(guī)范，也為打擊非政府組織的違規(guī)、違法和犯罪行為提供法律依據(jù)。同時要增強(qiáng)法律規(guī)范的針對性和可操作性，搞好各項法律法規(guī)的無縫銜接，以形成較為健全的法律體系。

（二）加強(qiáng)非政府組織的自身建設(shè)，提高參與社會管理的有效性

1.提升人力資源水平。在人員引進(jìn)上，要吸引專業(yè)化高素質(zhì)人員加入非政府組織，重視發(fā)揮社會精英和高端人才在非政府組織中的引領(lǐng)作用，把知識分子、知名人士、專業(yè)技術(shù)人員等作為非政府組織的骨干力量，通過高質(zhì)量的人力資源來保障非政府組織的肌體健康發(fā)展。在人員培訓(xùn)上，建立非政府組織管理人員和工作人員的教育培訓(xùn)長效機(jī)制，加強(qiáng)職業(yè)道德教育和職業(yè)能力培訓(xùn)，提高思想政治素質(zhì)和專業(yè)化服務(wù)能力。在人員考核上，要加強(qiáng)非政府組織從業(yè)人員的資格審查，對從業(yè)人員進(jìn)行常態(tài)化績效考核，根據(jù)每個崗位對于整個組織的貢獻(xiàn)進(jìn)行評估激勵，不斷提高員工參與社會管理的積極性。

2.完善內(nèi)部治理機(jī)制。一是明確組織目標(biāo)和組織使命，即社會理想和社會責(zé)任，從而吸引和凝聚社會志愿者參與組織活動，并指導(dǎo)和規(guī)范組織及其成員的行為；二是塑造獨立的法人主體，避免因需要從政府、經(jīng)濟(jì)組織和民間捐助者等獲得資助和支持而成為附庸組織，組織建設(shè)要防止和克服行政化、官僚化傾向；三是建立合理的組織架構(gòu)，科學(xué)定編、定員、定崗與定責(zé)，注重從人員管理轉(zhuǎn)向崗位管理，做到組織管理和工作流程科學(xué)化、規(guī)范化；四是健全民主管理機(jī)制，引入民主開放、權(quán)力制衡、充滿活力的現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，完善科學(xué)決策程序，形成民主管理風(fēng)格，構(gòu)建充滿活力的組織團(tuán)隊。

3.增強(qiáng)利益表達(dá)功能。在參與社會管理過程中非政府組織具有利益訴求的整合與表達(dá)功能，即把碎片化的個體利益訴求聚集整合起來，并通過一定的渠道代表利益群體進(jìn)行訴求表達(dá)。非政府組織要充分認(rèn)識自身的橋梁和紐帶作用，充分發(fā)揮在社會管理中作為社會群體利益代言人和協(xié)調(diào)者的角色優(yōu)勢，從而形成理性化、制度化、秩序化的社會治理新格局。

（三）加大對非政府組織培扶力度，提高參與社會管理的積極性

1.確立社會管理的地位。在重視政府的社會管理職能的同時，摒棄傳統(tǒng)一元化社會管理的理念，充分認(rèn)識到非政府組織參與社會管理的應(yīng)然作用，認(rèn)同和支持非政府組織參與到社會管理中來，形成政府與非政府組織良性互動，實現(xiàn)對社會事務(wù)的合作協(xié)同治理，促使社會公共利益最大化，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中公眾多元訴求的需要，達(dá)到社會治理的最佳狀態(tài)——“善治”。

2.降低登記成立的門檻。要解除束縛在非政府組織身上的雙重管理體制壓力，簡化非政府組織登記的手續(xù)、降低非政府組織成立的門檻，讓非政府組織能在一個寬松、便利的體制環(huán)境中成立和發(fā)展，使各類非政府組織能夠有機(jī)會參與社會管理。

3.拓寬資金來源的渠道。目前，國外非政府組織資金籌集方式主要有四種：一是政府補(bǔ)貼，包括政府直接撥款、合約和補(bǔ)償；二是服務(wù)性收費，即通過提供服務(wù)而收取一定費用；三是民間捐贈，包括來自個人、基金會和企業(yè)的捐款；四是外國援助，主要是來自發(fā)達(dá)國家政府機(jī)構(gòu)、基金會和其它非政府組織的撥款和捐款。［14］這四種資金籌集方式對我國來說具有借鑒意義。西方國家對非政府組織的資金支持占有較大比例，我國政府也可以通過政府補(bǔ)貼服務(wù)、政府購買服務(wù)和政府委托經(jīng)營等方式，向非政府組織提供資金支持。

4.營造健康發(fā)展的氛圍。政府要培育公民意識，塑造公共精神，形成一種“志愿、參與、奉獻(xiàn)、關(guān)愛、服務(wù)”的社會文化和社會心理。通過加大對非政府組織的正面宣傳力度，促進(jìn)公眾真正認(rèn)識和了解非政府組織對于社會建設(shè)與管理的重要意義，爭取社會各界的廣泛關(guān)注和大力支持，吸引公眾進(jìn)行公益性的社會實踐，不斷擴(kuò)大非政府組織的社會影響力，為非政府組織有效參與社會管理奠定良好的社會輿論氛圍。

（四）健全非政府組織的多元監(jiān)管機(jī)制，提高參與社會管理的有序性

1.改革政府監(jiān)管機(jī)制。要改革現(xiàn)行雙重管理體制，探索建立一個獨立于民政部門之外、直接隸屬于國務(wù)院的非政府組織監(jiān)管委員會，形成全國性的統(tǒng)一的、權(quán)威的非政府組織監(jiān)管體系，對非政府組織行使監(jiān)管職能。［15］要改革傳統(tǒng)的管制模式，從重視“入口”管理轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)“過程”監(jiān)督，在充分給予非政府組織登記注冊機(jī)會的同時，加強(qiáng)對其組織活動過程及結(jié)果的監(jiān)督和評估。要建立健全激勵機(jī)制和退出機(jī)制，對于為社會公共服務(wù)和公益事業(yè)作出較大貢獻(xiàn)的非政府組織予以大力扶持，對于偏離公益宗旨、服務(wù)績效低、公信力差、評估不合格的非政府組織予以問責(zé)和依法懲處。

2.強(qiáng)化內(nèi)部自律機(jī)制。對于單個非政府組織來說，要培養(yǎng)自我監(jiān)督意識，規(guī)范自己的行為，可以借鑒企業(yè)架構(gòu)建立諸如監(jiān)事會、理事會等機(jī)構(gòu)來進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)管，保證組織活動不偏離宗旨和使命。對于多個非政府組織來說，鑒于非政府組織作為一種社會法人主體具有自我管理、自我約束、自我服務(wù)、自我發(fā)展的自治性特征，可以探索逐步成立不同類別、不同層次和不同地域的各類非政府組織聯(lián)合會或聯(lián)盟，充分發(fā)揮其同體監(jiān)督的自治功能，形成合力引導(dǎo)規(guī)范各類非政府組織的行為，使非政府組織能在健康、有序的環(huán)境中良性運行。

3.完善社會監(jiān)督機(jī)制。一方面要加強(qiáng)社會公眾監(jiān)督，通過培養(yǎng)公眾的社會參與意識，增強(qiáng)公眾的社會責(zé)任感，暢通公眾的監(jiān)督渠道，建立面向公眾的問責(zé)機(jī)制，以提高他們參與監(jiān)督非政府組織的積極性和有效性。另一方面要加強(qiáng)社會媒體監(jiān)督，通過放寬對社會媒體的限制，暢通信息公開和信息傳遞渠道，提高新聞輿論監(jiān)督的力度和效率，尤其要注重引導(dǎo)公民充分利用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)在暢達(dá)民意、維護(hù)權(quán)益、鞭撻腐敗的便捷優(yōu)勢，及時有效地監(jiān)督非政府組織的行為過程及結(jié)果。

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