謝治菊

（貴州民族大學(xué) 管理學(xué)院，貴州 貴陽550025）

米格代爾指出，要想理解國家中心，你必須首先研究偏遠的農(nóng)村。［1］改革開放以來，我國的社會轉(zhuǎn)型不論從橫向還是縱向都不斷地觸及農(nóng)村，因此，對農(nóng)村社會的研究也日益成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點與焦點。治理理念的提出，讓學(xué)者和政府開始從一種新的視角來審視基層的公共管理行為，指導(dǎo)中國農(nóng)村改革和社會發(fā)展的實踐。然而，隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和民主政治的逐步完善，尤其是風(fēng)險社會的到來，農(nóng)村社區(qū)原有的治理模式面臨越來越多的挑戰(zhàn)，而最大的挑戰(zhàn)就是農(nóng)村社會的風(fēng)險因素增多、風(fēng)險范圍擴大、風(fēng)險程度加深、風(fēng)險性質(zhì)異化。那么，轉(zhuǎn)型期我國農(nóng)村到底面臨哪些風(fēng)險因素？該如何去規(guī)避這些風(fēng)險？下面我們就詳細展開論述。

一、研究源起與研究設(shè)計

風(fēng)險概念由貝克提出，經(jīng)由盧曼、吉登斯、拉什等學(xué)者的拓展，已得到了學(xué)界的普遍認可和高度關(guān)注。就理論上而言，無論是鮑曼的“后現(xiàn)代性”、吉登斯的“晚發(fā)現(xiàn)代性”、阿爾布魯?shù)摹叭驎r代”還是貝克的“反思現(xiàn)代化”，都著重強調(diào)存在于新的偶然性、復(fù)雜性和不確定性之中的人類計劃的未決問題，這些問題包含著大量的風(fēng)險因素。在吉登斯的眼中，這些風(fēng)險景象包括：高強度意義上風(fēng)險的全球化，例如核戰(zhàn)爭構(gòu)成的對人類的威脅；突發(fā)事件不斷增長意義上的風(fēng)險的全球化，如全球化勞動分工的變化；來自人化環(huán)境或社會化自然的風(fēng)險；影響著千百萬人生活機會的制度化風(fēng)險環(huán)境的發(fā)展；風(fēng)險意識本身就是風(fēng)險；專家系統(tǒng)的風(fēng)險。［2］102而在韋伯看來，這些風(fēng)險是現(xiàn)代世界自相矛盾的結(jié)果，這種自相矛盾表現(xiàn)在“人們要在其中取得任何物質(zhì)的進步，都必須以摧殘個體創(chuàng)造性和自主性的官僚制的擴張為代價”。然而，即使是韋伯也沒有預(yù)見到現(xiàn)代性更為黑暗的一面究竟有多嚴重，例如，他沒有預(yù)見到“生產(chǎn)力”拓展所具有的大規(guī)模毀滅物質(zhì)環(huán)境的潛力，也沒有預(yù)見極權(quán)主義的恐怖后果。［2］7正因為現(xiàn)代性帶來的社會風(fēng)險是如此嚴重，風(fēng)險已經(jīng)成為政治動員的主要力量，常常取代如與階級、種族和性別相聯(lián)系的不平等之類的變量。這意味著，風(fēng)險社會的組織結(jié)構(gòu)再次把本來有嚴格分界線的領(lǐng)域如自燃問題、民主化及國家未來的角色等等聯(lián)系起來。［3］而要應(yīng)對風(fēng)險，基層政府的管理理念、管理方法、管理手段和管理過程都必須進行相應(yīng)的改革。然而，由于觀念落后、經(jīng)濟不發(fā)達、文化素質(zhì)低下、交通不便，西部農(nóng)村社區(qū)的封閉性、同質(zhì)性、零散性更強，改革的難度更大、成本更高、效率更低，這不僅會減弱整個鄉(xiāng)村社會的抗風(fēng)險能力，還對村民、村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員提出了新的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)表現(xiàn)為：對村民而言，他們薄弱的經(jīng)濟實力、脆弱的心理狀態(tài)和貧瘠的抗風(fēng)險能力預(yù)示著風(fēng)險社會以及由此引發(fā)的社會風(fēng)險給他們帶來更大的打擊和災(zāi)難；對村干部而言，滯后的洞察能力、遲鈍的危機處理能力、低下的矛盾糾紛協(xié)調(diào)能力意味著他們面對社會風(fēng)險時更顯得不堪一擊；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，“鄉(xiāng)財縣管”制度導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)和事權(quán)的分離，進而引致債務(wù)化解的矛盾甚至危機?！俺燥堌斦毕颉耙堌斦钡霓D(zhuǎn)變使許多西部少數(shù)民族鄉(xiāng)都變成了“空殼鄉(xiāng)”，財政危機由此產(chǎn)生。由于財權(quán)是政府最基本的權(quán)利，財權(quán)的喪失和危機的產(chǎn)生必將帶來更嚴重的負面影響，財政危機就會引發(fā)更深層的治理危機。也就是說，在風(fēng)險社會下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府極其有限的資源整合能力必將使其在危機處理中處于被動的狀態(tài)，進而誘發(fā)新的社會風(fēng)險?？梢?，風(fēng)險社會使西部鄉(xiāng)村治理面臨更多的風(fēng)險和挑戰(zhàn)。為此，2010年3月到2011年7月，我們采用隨機抽樣的方法，對西部10余省農(nóng)村社會風(fēng)險問題進行了大規(guī)模的問卷調(diào)查和深入訪談。①調(diào)查的目的是完成2009年教育部青年項目《風(fēng)險社會下西部少數(shù)民族農(nóng)村社區(qū)有效治理研究》，該課題已結(jié)題。調(diào)查共涉及到貴州、云南、四川、重慶、青海、甘肅、內(nèi)蒙古、新疆、寧夏、廣西共10個省（自治區(qū)或市）②其中，新疆、廣西、甘肅是試調(diào)研的調(diào)研地，正式調(diào)研沒有涉及到。但試調(diào)研在此處獲得的訪談記錄后面的行文將會涉及到。14個縣24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)38個村莊。調(diào)查共回收有效問卷1225份，深入訪談記錄50余個。其中，村民問卷576份、村干部問卷215份、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員問卷434份。

表1 正式調(diào)研階段調(diào)查問卷分布情況

數(shù)據(jù)顯示，我們的調(diào)查樣本以貴州省為主，占70%以上。就村民問卷而言，以少數(shù)民族村民或村干部為主，占60%左右；男性村民稍多，占60%左右；村民文化程度以小學(xué)或初中為主，占70.55%；村民年齡在41～60歲的樣本最多，占53.3%；村民的家庭收入以農(nóng)業(yè)收入家庭居多，占61.6%。就村干部問卷而言，村支書樣本比村主任樣本稍多，占4.9%；村干部中的黨員比例較高，占87.7%；村干部文化程度較低，以初中或高中為主，占98%。從村莊類型來看，有少數(shù)民族村民的村莊占絕大多數(shù)，為83.7%。這其中，又以少數(shù)民族人口在80%以上的村莊為主，占52.6%；村莊人均年收入較低，以1500元以下的為主，占39.2%，人均收入在4000元以上的村莊僅為7.5%；從村莊文盲人口比重來看，文盲比重在1%～10%的村莊最多，占54.5%，僅有2.5%的村莊沒有文盲人口；從參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的情況來看，高達43%的村莊還未啟動新型農(nóng)村養(yǎng)老保險工作。在已經(jīng)啟動的村莊中，有20.8%的村莊有80%以上的人參保；從人口規(guī)模來看，以1001～2000人的村莊居多，占47.1%，1000人以下的小村莊較少，占17.6%。從這些數(shù)據(jù)可以看出，我們隨機抽查的村莊基本都是少數(shù)民族村莊，村莊人口規(guī)模較小、居住分散、經(jīng)濟水平低下、收入來源以農(nóng)業(yè)收入為主，村民和村干部的文化程度均較低，村莊的養(yǎng)老保險工作進展緩慢，具有西部農(nóng)村的典型特征。

二、西部地區(qū)鄉(xiāng)村治理風(fēng)險警示

進入21世紀以來，重大自然災(zāi)害、群體性事件、公共衛(wèi)生事件、環(huán)境污染事件的頻繁發(fā)生，昭示著全球已進入貝克所預(yù)設(shè)的風(fēng)險社會，人們真切地感受到社會風(fēng)險的存在和影響，以及風(fēng)險社會與傳統(tǒng)社會的強烈反差。在此背景下，不僅西部農(nóng)村既有的問題如貧困、自然災(zāi)害、計劃生育等會成為風(fēng)險因素，一些新發(fā)的問題如扶貧救災(zāi)物資分配、林地水事糾紛、環(huán)境污染和農(nóng)村養(yǎng)老等在一定程度上也會誘發(fā)新的社會風(fēng)險。如表2所示，在多選題“您認為影響你們村穩(wěn)定的風(fēng)險因素有哪些？”的答案中，我們發(fā)現(xiàn)，整體而言，位于前六位的風(fēng)險因素依次是經(jīng)濟貧困問題、計劃生育問題、民政救濟分配不均問題、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移問題、農(nóng)村養(yǎng)老保險問題和拆遷占地補償問題，他們的百分比分別為50.8%、49.9%、46.2%、45.8%、41.8%和33.4%。但這些問題存在明顯的群體差異。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員而言，他們認為影響西部農(nóng)村前六位風(fēng)險因素分別是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移或畢業(yè)生就業(yè)問題、計劃生育問題、經(jīng)濟落后問題、拆遷占地補償問題、農(nóng)村養(yǎng)老問題和民政救濟費分配不均問題，他們的百分比分別為52.3%、51%、47.7%、45.1%、43.1%和41.7%；就村干部而言，他們認為的前六位風(fēng)險因素分別是經(jīng)濟落后問題、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移或畢業(yè)生就業(yè)問題、農(nóng)村養(yǎng)老問題、計劃生育問題、民政救濟費分配不均問題和拆遷占地補償問題，他們的比例分別為60.7%、55.1%、53.1%、49%、38.8%和23.7%；就村民而言，他們認為的前六位風(fēng)險因素則是民政救濟分配不均問題、經(jīng)濟落后問題、計劃生育問題、農(nóng)村養(yǎng)老問題、拆遷占地補償問題和村務(wù)公開問題，他們的比例分別為52.4%、49.5%、49.4%、36.5%、28.2%和22.2%?？梢?，在不同調(diào)研對象的眼中，影響農(nóng)村社區(qū)治理的高風(fēng)險因素是不同的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員、村干部憂慮的風(fēng)險因素帶有一定的宏觀性，如勞動力轉(zhuǎn)移、經(jīng)濟發(fā)展、拆遷占地補償?shù)龋欢迕耜P(guān)注的風(fēng)險因素更多的與自身的利益有關(guān)，如扶貧救災(zāi)物資分配、計劃生育和養(yǎng)老風(fēng)險。這說明，這三種對象風(fēng)險因素的感知存在一定的差異。下面，就影響鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟貧困風(fēng)險、計劃生育風(fēng)險、民政救濟分配風(fēng)險、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移風(fēng)險、農(nóng)村養(yǎng)老風(fēng)險和拆遷占地補償風(fēng)險進行詳細的解析。①農(nóng)村經(jīng)濟貧困風(fēng)險和民政救濟風(fēng)險問題我們已經(jīng)討論過，在此就不再累述。同時，考慮到農(nóng)村污染問題越來越嚴重的現(xiàn)實，我們也將對農(nóng)村污染風(fēng)險進行簡單的闡釋。

（一）計劃生育風(fēng)險

計劃生育問題是影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的第二風(fēng)險因素，也是誘發(fā)村民拉攏干部、越級上訪、暴力對抗和游行靜坐示威等非制度化參與的主要誘因之一［4］81，還是村干部認為村莊事務(wù)管理中最難做的事（占55.1%），是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員認為鄉(xiāng)村治理所需時間最多的事件（73.4%）和鄉(xiāng)村事務(wù)管理的重點（占33.8%）。②此處的三個數(shù)據(jù)分別來自村干部問卷“您認為村莊事務(wù)中最難做的事是什么？”以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員問卷“您認為鄉(xiāng)村治理花費時間最多的事”和“您認為鄉(xiāng)村事務(wù)管理的重點是什么？”三道題。這三道題均顯示，計劃生育位居榜首。計劃生育問題為什么會成為村民怨言最多、對政府最不信任的事？為什么會成為村干部和鄉(xiāng)干部認為最難做、最頭疼的事呢？據(jù)我們了解，農(nóng)村計劃生育在執(zhí)行中存在許多問題，如宣傳不到位，以罰代生、罰款嚴重，同樣的情況賞罰不一，罰款過程中濫用公權(quán)力強拆村民房屋、強牽村民耕牛甚至抓村民坐牢，強制結(jié)扎和人流等。不僅如此，上級對計劃生育的頻繁檢查也引發(fā)了許多計生干部的不滿和抵觸，計劃生育“一票否決”的考核體系更是使鄉(xiāng)村干部如履薄冰、戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢。貴州MP鄉(xiāng)的一位計生專干告訴我們，“計生工作要應(yīng)付的檢查太多，每年有200多次，光是專項檢查就有10多次，害得我們這些計生干部做老百姓工作不難，卻難在搞假材料應(yīng)付上級的檢查。再加上計生工作是一票否決制，如果不過關(guān)，獎金、晉升就沒有了。因此，上級的檢查一定得好好應(yīng)付”。正因為把更多的精力投入到應(yīng)付上級的檢查中，計生專干下村宣傳和工作的時間就大打折扣，影響村民對計生政策的理解。訪談時，貴州黔東南州GN 村的一位20多歲的男性村民告訴我們，“因家庭貧困，在生完第一胎兒子、第二胎女兒后，他就跑去廣東打工。后聽家里人說主動結(jié)扎可得3萬元的獎勵，他就跑回鄉(xiāng)鎮(zhèn)府衛(wèi)生院結(jié)扎了。接扎后沒休息多久就下地干活了，結(jié)果引發(fā)了感染，至今無法干重活。我去找鄉(xiāng)衛(wèi)生院，衛(wèi)生院說不是結(jié)扎引發(fā)的感染，而是自己沒休息好和護理好引發(fā)的，他們不管。后來我又問鄉(xiāng)政府什么時候給我獎勵費，鄉(xiāng)政府竟然說沒有，原來我根本不符合獎勵政策。既然這樣，為什么我結(jié)扎時不告我呢？這不是欺騙老百姓嗎？我懷疑上面給過我錢的，被鄉(xiāng)政府貪污了。”男村民說這話時，手握拳頭，渾身透露出對政府的仇恨。②此事我們后來找了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)核實，是該村民對當?shù)氐挠嬌剟钫呃斫獠坏轿灰鸬?。?jù)了解，當?shù)氐恼呤且惶ド⒅鲃咏Y(jié)扎的，獎勵3萬元，結(jié)扎手術(shù)要求在當?shù)匦l(wèi)生院進行，省外結(jié)扎（針對打工者）的一律不予獎勵。文中提到的男青年，其第一胎是男孩第二胎是女孩，哪怕主動結(jié)扎后也不符合當?shù)氐莫剟钫?。而之所以該村民不符合獎勵政策當?shù)卣€讓其結(jié)扎并不予告知，其主要原因是上級部門給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達有上環(huán)、流產(chǎn)、結(jié)扎等手術(shù)指標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再將這些指標分派到包村干部的頭上，完不成就要受到懲罰。這一點，貴州一位包村干部給我們做了描述。他說：“我們鄉(xiāng)的計劃生育工作很難做，好些村民的觀念比較保守，沒有生到兒子就不罷休。不僅如此，平時我們每個干部都有具體的計劃生育任務(wù)，比如一年我們要完成幾個手術(shù)，要消化幾例手術(shù)等。今年我包的村人口1360人，根據(jù)人口專家的測算，我每個月至少要完成1例手術(shù)，包括大的結(jié)扎手術(shù)或者小的上環(huán)手術(shù)?！笨梢?，為了做好計生工作，政府已經(jīng)按照任務(wù)型組織的要求進行了部署。在此背景下，計劃生育問題不僅是村民風(fēng)險感知較高的問題，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部認為最難做、花時間最多的事情，由此引發(fā)的暴力對抗、游行靜坐示威、越級上訪等非制度化參與事件頻頻發(fā)生，給政府公信力和干群關(guān)系帶來了嚴重的負面影響。

表2 影響西部鄉(xiāng)村治理的風(fēng)險因素統(tǒng)計單位：%

（二）農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移風(fēng)險

改革開放以來，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移經(jīng)歷了從“不離土不離鄉(xiāng)”到“離土不離鄉(xiāng)”再到“離土又離鄉(xiāng)”三個重要過程。盡管如此，中國至今仍沒有完成勞動力的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移、市民化轉(zhuǎn)變等現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)移后的農(nóng)村面臨種種治理困境。因此，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移仍是當前中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型需要解決的重要問題。調(diào)查顯示，由于經(jīng)濟貧困、交通不便，西部少數(shù)民族地區(qū)是農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的主要地區(qū)。以貴州GP 鄉(xiāng)為例，近年來，少數(shù)民族村民外出經(jīng)商務(wù)工的人員較多。2007年，GP鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移到本市范圍內(nèi)勞動力5339人，轉(zhuǎn)移到本省內(nèi)本市外勞動力254人，轉(zhuǎn)移到外省勞動力3782人，外出務(wù)工人員占了45.6%（GP 鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)人口為20580人）。其中，轉(zhuǎn)移到省外的為18.4%，轉(zhuǎn)移到省內(nèi)其他地區(qū)的占1.2%。［5］勞動力轉(zhuǎn)移本是促進社會轉(zhuǎn)型的重要條件，為什么會成為農(nóng)村社會治理的風(fēng)險因素呢？訪談時我們得知，勞動力轉(zhuǎn)移容易使西部農(nóng)村形成“空心化”現(xiàn)象，使農(nóng)村的治理主體、治理對象、治理環(huán)境都面臨一定的特殊性。在我們調(diào)查的貴州黔南州WZ村，80%的中青年勞動力都實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移后農(nóng)村的治理主體面臨后繼無人的尷尬境地，因而在一些重要職位的選舉上不得不靠“抓鬮”這一原始的民主形式表決。據(jù)該村的老村長介紹，“由于村民組長待遇低（20元/每月），村里剩下的青年人都不愿意干，村里就采取抓鬮的方式產(chǎn)生。每次抓鬮時，每組以戶為單位，每戶出一個人參與抓鬮，誰抓到寫有數(shù)字“1”的，誰就當組長，哪怕這個人是老人、沒有文化，甚至不愿意當?！蹦敲矗娉榈嚼先嗽趺崔k呢？老村長繼續(xù)說：“確實有一年抽到過一位60多歲的老太太，腿腳不好，也不識字，按照規(guī)則，村委會還是讓她當了，她自己也愿意當。但是她家窮沒有手機，我們村又沒有廣播，所以每次讓她來開會時她都走得比較慢，讓她通知村民時她也只好挨家挨戶通知。后來看她實在太辛苦，就找人替她了?！笨梢哉f，讓一個不識字、腿腳殘疾且沒有（不會使用）手機的農(nóng)村老婦當村民組長是農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移所引發(fā)風(fēng)險的典型寫照，這預(yù)示著勞動力轉(zhuǎn)移后農(nóng)村社區(qū)面臨無人治理的尷尬境地。二是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移需要一定的培訓(xùn)業(yè)務(wù)，而當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府常常不能有效滿足這一業(yè)務(wù)的需求，引發(fā)了村民對其信任度的下降。當我們問及曾經(jīng)外出務(wù)工的村民是否接受過務(wù)工培訓(xùn)時，僅有24.9%的村民表示接受過。而在接受過培訓(xùn)的村民中，有44.3%是由村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織的，不到一半，剩下的主要由在縣級勞動部門、當?shù)仄髽I(yè)和外地相關(guān)部門組織的?？梢?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的務(wù)工培訓(xùn)遠不能滿足村民的需求。難怪WS鎮(zhèn)的一位工作人員告訴我們，“我們鎮(zhèn)外出務(wù)工的有4000多人，長期在外務(wù)工，幾乎無人回家創(chuàng)業(yè)。而務(wù)工培訓(xùn)卻是空白，鄉(xiāng)里有果樹培訓(xùn)，可以免費培訓(xùn)農(nóng)業(yè)技術(shù)，但鄉(xiāng)里沒有資金，村民有務(wù)工培訓(xùn)的呼聲?！倍词褂信嘤?xùn)，也主要是完成任務(wù)，沒有將培訓(xùn)與村民的就業(yè)真正結(jié)合起來。GP鄉(xiāng)負責培訓(xùn)的工作人員告訴我們：“我們鄉(xiāng)的培訓(xùn)一直有做，每年1～2次，上級的任務(wù)是每年至少150人次。2008年以來，我們前后組織有‘黑毛豬’養(yǎng)殖培訓(xùn)、電焊工培訓(xùn)、新東方廚師培訓(xùn)等，但培訓(xùn)后村民能不能找到工作我們不管。也就是說，政府主要是完成任務(wù)，很少管后續(xù)工作。”可見，勞動力轉(zhuǎn)移過程中的培訓(xùn)存在資金短缺、目的不明確、走形式走過場等問題，成為了新時期社會不穩(wěn)定的潛在風(fēng)險因素。

（三）農(nóng)村養(yǎng)老風(fēng)險

隨著人口老齡化的推進和醫(yī)療技術(shù)的提升，農(nóng)村的老年人口越來越多。再加上大多數(shù)青壯年常年在外打工，農(nóng)村的留守老人、空巢老人越來越多。為此，如何贍養(yǎng)這些留守老人，讓他們度過幸福安詳?shù)耐砟昃统闪诵聲r期政府的頭等大事。數(shù)據(jù)顯示，在西部農(nóng)村，有41.3%的老人表示是自己養(yǎng)老，50.6%的老人表示是子女養(yǎng)老，7.3%的老人表示是政府養(yǎng)老，還有0.7%的村民表示是親戚養(yǎng)老或進養(yǎng)老院。可見，家庭養(yǎng)老還是西部村民的主要養(yǎng)老方式。然而，由于大量村民外出和經(jīng)濟條件的限制，家庭和個人養(yǎng)老都受到越來越多的制約。為此，學(xué)界和政府都大力提倡社會養(yǎng)老，即通過繳納社會養(yǎng)老保險基金緩解家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟負擔，通過培育合格的農(nóng)村敬老院緩解家庭養(yǎng)老的人力負擔。然而，受傳統(tǒng)觀念的影響，西部農(nóng)村的養(yǎng)老院極其不發(fā)達；而農(nóng)村的養(yǎng)老保險還是新生事物，被村民理解和接受還需要一個過程。這一點，我們的調(diào)查可以證明。當我們問及村民對農(nóng)村養(yǎng)老保險的了解程度時，高達35.6%的村民選擇了完全不了解，49.5%的村民表示了解一些，僅有14.9%的村民表示完全了解，僅占完全不了解的村民的41.9%。正是由于對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險了解不夠，許多村民擔心國家的養(yǎng)老保險政策不穩(wěn)定，因而在參保行動上持觀望態(tài)度。貴州省貴陽市MP 鄉(xiāng)工作人員告訴我們：“2009年年底我們鄉(xiāng)開始搞養(yǎng)老保險，目前的參保率約為10%左右。我們到村里宣傳，村民最大的顧慮是怕政策有變化，不愿交。我們這里領(lǐng)取養(yǎng)老保險的條件是年滿60周歲，一次性交清15年，共5000多塊，每月可領(lǐng)取養(yǎng)老金108元。但由于對政府的信任有問題，許多人更愿意一次性交而不愿意分開交，因為一次性交與分開交的收益差不多，但能夠馬上見效益而不用擔心幾十年后政府政策的變化。所以，現(xiàn)在交養(yǎng)老保險的以快60歲的老年人居多。而在交養(yǎng)老保險的老年人中，子女在外打工、讀書的居多，說明文化水平的高低、觀念的開放程度對養(yǎng)老保險的參保率有影響?！闭驗閭鹘y(tǒng)的養(yǎng)老方式日益式微，新的養(yǎng)老保險體系還沒有完全建立，處于過渡期的西部農(nóng)村養(yǎng)老問題特別突出，成為了村民上訪的熱點問題和新時期村民非制度政治參與的直接誘因之一。［4］81正如貴州DY 市某信訪辦工作人員告訴我們的，贍養(yǎng)糾紛是近年來農(nóng)村最多的糾紛事件之一，因贍養(yǎng)問題來信訪的人也較多，一年要接待十余起，一般難以解決。他舉例說：“我們當?shù)赜幸晃?0多歲的老太太，有三個兒子，但是三個兒子都不履行贍養(yǎng)的責任，老太太沒有辦法，只好住進公廁里，XWZ辦事處知道后出面協(xié)調(diào)，小兒子答應(yīng)讓老太太在家過春節(jié)。春節(jié)過后，小兒子又把老太太逐出家門，讓其住進公廁中，三個兒子就是互相推諉責任，誰都不養(yǎng)老人。曾經(jīng)也走過法律途徑，法院判決三個兒子贍養(yǎng)母親，但無法執(zhí)行，因為三個兒子都是農(nóng)村的，沒有固定生活來源，就是想強制執(zhí)行也執(zhí)行不了?！笨梢?，由于具有親情性、情感性和長期性，僅靠法制是解決不了贍養(yǎng)問題的。在此背景下，如何通過情感的溝通、經(jīng)濟的發(fā)展和觀念的轉(zhuǎn)變來促進西部農(nóng)村養(yǎng)老問題的解決就成了新時期基層政府的當務(wù)之急。

（四）拆遷占地補償風(fēng)險

近年來，隨著城市化、現(xiàn)代化和工業(yè)化進程的加快，拆遷占地補償已成為了中國農(nóng)村社會的一道“風(fēng)景”，由此引發(fā)的拉攏干部、越級上訪、暴力對抗、靜坐游行示威等非制度化參與事件日益增多，引發(fā)的群體性事件更是頻繁發(fā)生。那么，為什么拆遷占地補償會引發(fā)這么多的風(fēng)險問題呢？究其原因，主要有：一是壓力型體制下基層部門有一定的自利性，拆遷補償過程中容易誘發(fā)不公平和貪污腐敗現(xiàn)象。在我國垂直型壓力體制的影響下，基層政府很容易產(chǎn)生對上負責而對群眾敷衍的行為取向。這就極易導(dǎo)致政府為了“政績”與“面子”工程而作出貪污腐敗、錢權(quán)交易、暴力拆遷等失范行為。這些行為嚴重侵犯了村民的權(quán)益，使村民對政府尤其是基層政府的權(quán)威、公平與正義產(chǎn)生了懷疑，對制度化參與能否保護自己的合法權(quán)益存在疑慮。正如WY 鎮(zhèn)工作人員告訴我們的：“我們鎮(zhèn)涉及城中村改造征地，新民居建設(shè)示范區(qū)征地，修路、建休閑廣場征地，縣招商引資來的大企業(yè)廠房建設(shè)征地等等各種名目繁多的征地，征用相關(guān)村村民的土地，就要依法給予經(jīng)濟補償。但是對于老百姓的經(jīng)濟補償，沒有統(tǒng)一的標準，而是因村因人而異分為三六九等，操作不公開、不透明、不公平，難免引起人們非議，認為吃虧的人紛紛到上級機關(guān)上訪討說法?！倍遣疬w中村民利益表達的渠道不暢，容易堆積矛盾，影響社會穩(wěn)定，最終導(dǎo)致了群體性事件。三是村民的組織化程度較低，沒有能力妥善處理拆遷占地補償中遇到的問題，往往采取極端化的手段，進行非制度化參與。四是由于制度不完善，農(nóng)村的土地糾紛越來越多。再加上村民種房現(xiàn)象日益突出，這給鄉(xiāng)村治理帶來了更深層的危機。貴州省PD 鄉(xiāng)鄉(xiāng)長告訴我們，“我們鄉(xiāng)現(xiàn)在主要的矛盾集中在兩個方面：一是征地補償糾紛。二是拆遷時搶種、搶建、搶修的現(xiàn)象比較嚴重。以前有條高速路通過我們這里，明明劃定了路線范圍并強行規(guī)定紅線內(nèi)不準種糧、蓋房，但還是有幾家村民蓋房，當然，這樣的房子因是違章建筑，拆遷時自然不能給予補償，其他村民都沒問題，就是有一家，夫妻二人直接到北京越級上訪，前后5次，為擺平此事，我們共花去34萬。”可見，拆遷占地補償引發(fā)的矛盾和怨恨比比皆是，這些矛盾和怨恨就像枯草一樣，一旦有導(dǎo)火索，就會立馬點燃。

（五）農(nóng)村環(huán)境污染風(fēng)險

雖然環(huán)境污染問題在我們調(diào)查的13個風(fēng)險因素中位居第11位，占15.1%，僅有19.2%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、9.2%的村干部、14.2%的村民認為這是農(nóng)村面臨的風(fēng)險因素（見表2）。但是，這是一個顯著的新發(fā)因素，是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化對農(nóng)村的典型影響，這一影響因西部農(nóng)村的滯后性、封閉性、偏遠性而略顯遲緩。但是，若不引起重視，這一影響將在“工業(yè)強省”戰(zhàn)略的帶動下逐漸蔓延至整個農(nóng)村，這對山地居多、土地貧瘠、耕地面積較少的西部農(nóng)村而言，將是致命的打擊。因此，我們將環(huán)境污染問題作為一個隱性風(fēng)險因素加以闡釋。由于經(jīng)濟發(fā)展落后、農(nóng)村環(huán)境保護資金投入嚴重不足，西部少數(shù)民族地區(qū)絕大多數(shù)地區(qū)仍然把招商引資當成首要工作，由此造成的城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移現(xiàn)象日益嚴重。為了了解西部少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村環(huán)境污染的真實情況，我們先后到花溪區(qū)的MP鄉(xiāng)與QT 鄉(xiāng)、遵義縣的YX 鎮(zhèn)、惠水縣HHH 鄉(xiāng)的部分村莊進行調(diào)研，結(jié)果發(fā)現(xiàn)這些地方均存在不同程度的飲用水污染問題，最嚴重的當屬Q(mào)T 鄉(xiāng)、MP 鄉(xiāng)和YX鎮(zhèn)的部分村莊，人畜用水污染竟長達10余年卻無人治理。究其原因，主要是上游工廠排放物直接進入河流，嚴重污染流經(jīng)村莊，政府卻無法找到污染源。正因為環(huán)境污染的問題日益嚴重，在我們調(diào)查的576位村民中，有43.3%的村民認為環(huán)境問題是急需解決的問題之一。①這是我們調(diào)查村民的一道多選題“你認為你們村急需解決的問題有哪些？”結(jié)果顯示，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題占79.3%，農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)問題占53.7%，養(yǎng)老問題占52.1%，教育問題占49.6%，醫(yī)療問題占43.9%，環(huán)境保護問題占43.3%，公共安全問題占27.5%。正如QT 村原婦女主任所指出：“我們村門前這條小溪的上游是另一個縣的一家造紙廠，經(jīng)常暗自將污染物排放到河里，我們多次給上級政府與環(huán)保部門反映，上級也多次派人來調(diào)查，可就是沒有找到排污口；后來他們又采集水樣去化驗，也沒有找到問題。可是，污染現(xiàn)象已經(jīng)看出來了。河里的魚死了好多，溪水的顏色也變得有點發(fā)黑了。以前我們的溪水除了灌溉，還要喂牲口，現(xiàn)在牲口也不敢喂了，怕被毒死?！睂τ谠搯栴}，其他村民也有反映。有家殘疾人低保戶說：“我家沒有錢，所以沒安裝自來水，還是吃井水。但由于河水污染，河邊那口我們用來吃的水井都不能用了，現(xiàn)在只能到一公里以外的地方挑水吃?！笨梢?，盡管環(huán)境污染不是村民認為最應(yīng)該解決的問題，但是，環(huán)境污染問題引發(fā)的深層治理危機卻應(yīng)該引發(fā)我們的深思。第一，西部少數(shù)民族政府治理環(huán)境污染的意識薄弱、能力較差。西部農(nóng)村大都處于高山峽谷之間、水資源豐富、植被茂密，大都是城市的水源地。面對自身的生活垃圾污染和較嚴重的城市污染轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，西部少數(shù)民族地方政府的治理能力卻相當薄弱，這將產(chǎn)生兩個嚴重后果：污染城市的水源地和農(nóng)村的土地，要治理這兩個后果就需要更高的成本和耗費更多的時間。第二，環(huán)境污染極易引發(fā)群體性事件。近幾年，由工廠生產(chǎn)、礦山開發(fā)引發(fā)的環(huán)境污染問題日益增多。雖然本次調(diào)查僅發(fā)現(xiàn)5例環(huán)境污染引發(fā)的越級上訪、暴力對抗與靜坐示威等非制度化參與事件，但由于環(huán)境污染問題涉及的面廣、人數(shù)多、影響大，村民由環(huán)境污染引發(fā)的非制度化行為往往是有組織有規(guī)模的集體行為，這種行為極易轉(zhuǎn)化為群體性事件，增加農(nóng)村維穩(wěn)成本。所以，盡管西部農(nóng)村的環(huán)境污染問題還沒有發(fā)達地區(qū)嚴重，但發(fā)達地區(qū)農(nóng)村污染的沉重代價讓我們不得不提高警惕，必須盡早預(yù)防與處理鄉(xiāng)村污染引發(fā)的農(nóng)村環(huán)境問題。

三、西部地區(qū)鄉(xiāng)村治理風(fēng)險防范

吉登斯指出，隨著過去差不多50年的全球化的加速進行，最具親密性的個人生活與脫域機制之間的聯(lián)系加強了，正如貝克所觀察到的：突然之間，最親密的關(guān)系（如照料一個孩子）與最遙遠、最宏大的事件（如發(fā)生在烏克蘭的核反應(yīng)事故）有了直接的聯(lián)系。［2］105可見，風(fēng)險社會已加速了全球化的速度和事物之間的聯(lián)系，使世界上的人們在不同的地方都能感受到同樣的風(fēng)險。在此背景下，消除西部農(nóng)村社會的風(fēng)險因素就顯得尤為重要。為此，就應(yīng)做到：

第一，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，構(gòu)筑農(nóng)村風(fēng)險治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)。只有大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，改善村民的經(jīng)濟生活與地位，村民群眾才有可能通過多種渠道獲得較多的信息，理性地對待風(fēng)險社會以及由此引發(fā)的社會風(fēng)險。同時，也只有發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，才能改變廣大村民的弱勢地位，消除他們的心理失衡和挫折感，培養(yǎng)他們對風(fēng)險社會下政府行為的支持和認同。對此，政府應(yīng)加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度，制定一系列支農(nóng)、惠農(nóng)政策，構(gòu)建村民權(quán)益保障體系，調(diào)動村民政治參與的積極性，實現(xiàn)村民政治參與的有序化與制度化，夯實農(nóng)村風(fēng)險治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

第二，大力發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村教育，提高村民素質(zhì)，強化村民的風(fēng)險意識。村民素質(zhì)是農(nóng)村有效治理的關(guān)鍵，難怪有高達78.7%和83.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部認為村民文化素質(zhì)的提升是風(fēng)險社會下鄉(xiāng)村有效治理的核心，位居建議中的第一位。①這是我們調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部的一道多選題，調(diào)查的題目是"您對鄉(xiāng)村治理有何建議？"無獨有偶，兩大群體都把提高村民的素質(zhì)放在首位。而要提升村民素質(zhì)，關(guān)鍵是大力發(fā)展農(nóng)村教育，提高村民的文化素質(zhì)和心理素質(zhì)，強化村民的風(fēng)險意識，提高村民抵抗風(fēng)險的能力。

第三，健全“村兩委”班子，發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)精英的彰顯示范作用，提高鄉(xiāng)村風(fēng)險治理的領(lǐng)導(dǎo)力。目前，村民委員會和村支部委員會是我國鄉(xiāng)村治理的主要結(jié)構(gòu)形式，是聯(lián)結(jié)鄉(xiāng)村權(quán)力關(guān)系運作的紐帶。兩委會的領(lǐng)導(dǎo)——村支部書記和村委會主任不僅擁有操縱社區(qū)政治運作的權(quán)力，而且擁有配置村莊公共經(jīng)濟資源的權(quán)力與管理多種人際關(guān)系及其沖突的能力，他們的權(quán)力是建立在他們所處的賦有合法的正式權(quán)威的基礎(chǔ)上的。但在實踐中，農(nóng)村兩委班子常常不健全。例如，有的村兩委成員只有3人，即村支書、村主任、會計。有的村支書和村主任一人兼任，有的村支書和會計一人兼任，有的村沒有會計，只有村支書和村主任，兩人兼任會計。這種高度集權(quán)型的任職方式使村莊事務(wù)的民主議事、民主監(jiān)督、民主管理流于形式，容易滋生腐敗，違背了民主集中制原則。因此，要提高鄉(xiāng)村社會的風(fēng)險治理能力，其關(guān)鍵是健全“村兩委”班子，強化村委會建設(shè)，發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)的彰顯示范作用，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能與角色，使其與村委會的關(guān)系由行政領(lǐng)導(dǎo)變?yōu)樾姓笇?dǎo)，減少直接干預(yù)，真正發(fā)揮精英在自主管理中的作用。

第四，完善村民自治制度，扶持民間組織，培育抵抗鄉(xiāng)村社會風(fēng)險的內(nèi)生力量。村民自治最重要的價值就是在民主化過程中，建立起一系列民主規(guī)則和程序，并通過運用民主規(guī)則和程序的民主實踐形式，訓(xùn)練民眾，使得民眾得到運用民主方式爭取和維護自己權(quán)益的機會，從而不斷賦予民主以真實內(nèi)容。在風(fēng)險社會下，鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)依然脆弱的西部農(nóng)村仍然面臨無序和分化的治理凋敝問題。在此背景下，鄉(xiāng)村社會達成有效治理的一個最現(xiàn)實的途徑就是發(fā)掘鄉(xiāng)村內(nèi)生資源，逐步實現(xiàn)村級自主性治理與內(nèi)源式發(fā)展，培育一個自主自立的農(nóng)村基層民主自治領(lǐng)域。這就要求完善村民自治制度，推進農(nóng)村社區(qū)的有效治理；創(chuàng)新村務(wù)公開和村治監(jiān)督制度，健全村民自治權(quán)利的救濟制度。同時，還應(yīng)積極扶植民間組織的發(fā)展。在風(fēng)險社會下，各類民間組織的存在都能在一定程度上減輕某一領(lǐng)域的風(fēng)險，減少社會的不穩(wěn)定因素。但是，由于體制障礙、經(jīng)濟制約和人員素質(zhì)良莠不齊，西部農(nóng)村民間組織的處境比較尷尬，不僅數(shù)量少、實力弱、覆蓋面窄、存而不活、形同虛設(shè)，還面臨不合法的困境，這就極大地束縛了農(nóng)村社會中介組織的發(fā)展。為此，要大力扶持民間組織的發(fā)展，首先就要消除制度性障礙，出臺相關(guān)的法律政策，明確各種健康村民組織的合法地位，保障村民自組織權(quán)利。其次應(yīng)通過財政貼息、政策性低息貸款等方式在資金上進行一定的幫扶和支持，幫助村民組織解決資金投入不足等問題。同時，還應(yīng)強化政府對民間組織的服務(wù)理念，在組織建設(shè)和運作環(huán)節(jié)上對這些組織進行引導(dǎo)和幫扶，規(guī)范其運作，促其健康發(fā)展。

第五，重視鄉(xiāng)村環(huán)保工作，深化土地制度改革，暢通村民利益表達渠道，降低鄉(xiāng)村治理的風(fēng)險因素。在環(huán)保的問題上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)加大農(nóng)村環(huán)保宣傳教育力度，加強環(huán)境污染監(jiān)督，走生態(tài)農(nóng)業(yè)和可持續(xù)發(fā)展道路；要制定相關(guān)法律法規(guī)，加大對農(nóng)村環(huán)境的綜合管理和整治力度，建立實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境公共服務(wù)均等化的保障機制，完善環(huán)境補償制度，健全環(huán)境污染轉(zhuǎn)移的問責制度，強化環(huán)境污染轉(zhuǎn)移的責任。在土地流轉(zhuǎn)的問題上，應(yīng)明確土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，加快推進宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記發(fā)證工作；應(yīng)確立更長久的土地承包制度，增加土地收益，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)交易市場，實現(xiàn)國有、集體土地產(chǎn)權(quán)的平等交易；應(yīng)加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，不得以承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為借口改變土地集體所有的性質(zhì)，不得改變土地用途，不能損害村民土地承包權(quán)益；還應(yīng)建立土地公積金制度解決“增減人與增減地”之間的困境。由于環(huán)境污染問題和土地問題都容易引發(fā)群體性事件和上訪事件，因而暢通村民利益表達渠道，使他們通過制度化的方式解決這些矛盾和糾紛就成為了當務(wù)之急。這就要求做到：在人大代表中增加村民尤其是貧困村民代表的比例，擴大村民的話語權(quán)；完善村民自治組織，避免村委會的過度行政化傾向，規(guī)范村委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系；完善基層政府的信訪制度，實行信訪公開聽證，建立有效的信訪溝通機制與責任追究機制，確保信訪制度的高效運行；建立健全民主制度，使民主形式多樣化，擴大村民有序的政治參與，為村民維護自身權(quán)益與參與農(nóng)村事務(wù)管理提供制度保障。［4］81

［1］J·米格代爾.村民、政治與革命——第三世界政治與社會變革的壓力［M］.李玉琪，袁寧，譯.北京：中央編譯出版社，1996：2.

［2］安東尼·吉登斯.現(xiàn)代性的后果［M］.田禾，譯.南京：譯林出版社，2011：7，102，105.

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［4］謝治菊.村民非制度化政治參與的現(xiàn)實審視與路徑優(yōu)化——基于西部民族地區(qū)的實證研究［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報，2011（3）：81.

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