劉林

三中全會(huì)吹響了全面深化改革的號(hào)角。而在這項(xiàng)全面且復(fù)雜的改革中，能夠提綱挈領(lǐng)、牽一發(fā)而動(dòng)全身的是哪一個(gè)？答案可能是財(cái)稅改革。

財(cái)政被提到新高度

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（下稱“《決定》”）首次提綱挈領(lǐng)的給出了財(cái)政定位，“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。”

這樣的戰(zhàn)略高度和特殊定位，“在新中國(guó)的歷史上，絕對(duì)是第一次?！?中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇表示。

高培勇在“《財(cái)經(jīng)》年會(huì)2014：預(yù)測(cè)與戰(zhàn)略”論壇上表示，“抓住了財(cái)政職能這個(gè)牛鼻子，就等于抓住了政府職能履行、國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)以及整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的全部?jī)?nèi)容?！?/p>

財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在后續(xù)發(fā)布的《決定》輔導(dǎo)讀本中指出，建立現(xiàn)代財(cái)政制度是改革開(kāi)放的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

“在此次涉及經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制、生態(tài)文明體制還有黨的建設(shè)制度六大系統(tǒng)的全面改革中，財(cái)稅改革都將是突破口和主線索?！备吲嘤抡J(rèn)為。

就《決定》中推出的熱點(diǎn)改革而言，無(wú)論是城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的統(tǒng)一，還是金融市場(chǎng)化改革，乃至司法體制改革，都離不開(kāi)財(cái)政體制改革。

財(cái)政政策的地位將上升

在財(cái)政體制改革深化、政府審批減少、市場(chǎng)化推進(jìn)的背景下，財(cái)政政策在宏觀調(diào)控中的地位和使用也將發(fā)生改變。

“財(cái)政政策的逆周期調(diào)控作用將會(huì)更好的發(fā)揮，” 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算管理研究所副所長(zhǎng)肖鵬向本刊記者表示，“而現(xiàn)行體制下強(qiáng)調(diào)一年一平衡的財(cái)政預(yù)算，具有明顯的順周期特性，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)火上澆油或雪上加霜。也就是說(shuō)，經(jīng)濟(jì)增速加快、財(cái)政收入好轉(zhuǎn)時(shí)，支出也會(huì)增加，反之，經(jīng)濟(jì)增速下滑、財(cái)政收入放緩時(shí)，支出會(huì)隨之受到抑制，更有甚者，地方政府為了完成收入任務(wù)，可能收‘過(guò)頭稅?！?/p>

《決定》指出，要建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，并將審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。李燕指出，人大審核支出時(shí)將會(huì)更多的考慮是否合規(guī)、合理，3到5年的中期預(yù)算與經(jīng)濟(jì)小周期更為一致，可以保證豐年時(shí)的盈余在經(jīng)濟(jì)谷底時(shí)支出。

當(dāng)前體制下，人大在審核支出時(shí)考慮的則是“以收定支、略有結(jié)余”，強(qiáng)調(diào)年度平衡。但這不僅會(huì)順周期，而且也與各級(jí)政府的5年規(guī)劃脫節(jié)，使得規(guī)劃目標(biāo)無(wú)法得到有效的資金保障。

過(guò)去因預(yù)算平衡而被束縛的財(cái)政政策，現(xiàn)在有了更大的活動(dòng)空間。再加上審批大量取消或下放，依靠多放或少放項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)指哪打哪的政府影響力也在削弱，貨幣政策又主要是總量政策，因此，決策當(dāng)局會(huì)更多的使用能優(yōu)化結(jié)構(gòu)和調(diào)節(jié)收入分配的財(cái)政政策，以使其有限的影響力更為精準(zhǔn)到位。

在新環(huán)境下，財(cái)政政策的工具與使用會(huì)出現(xiàn)什么變化？中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉元春告訴本刊記者，就方法和板塊而言，沒(méi)有多少變化。但是財(cái)政政策的投資性功能會(huì)弱化，自動(dòng)穩(wěn)定器功能會(huì)比以往發(fā)揮更好的作用，結(jié)構(gòu)調(diào)整的功能會(huì)強(qiáng)化。

劉元春指出，在政府更多的依靠市場(chǎng)來(lái)配置資源，更少的干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的情況下，宏觀調(diào)控的地位會(huì)更加凸顯。

“最重要的是協(xié)調(diào)機(jī)制，建立起財(cái)政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)機(jī)制，”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)魏佳寧向本刊記者表示，“不僅是部門(mén)之間，政策本身之間也需要協(xié)調(diào)，現(xiàn)在是各干各的?！辈粌H單項(xiàng)政策各自為政，政策之間的效力還在相互抵消或過(guò)度疊加。

兩個(gè)“穩(wěn)定”終結(jié)相關(guān)爭(zhēng)議

在近千字的深化財(cái)稅體制改革的表述中，總共出現(xiàn)了兩次“穩(wěn)定”，針對(duì)的恰恰是此前爭(zhēng)議較大的兩個(gè)問(wèn)題，一是稅負(fù)；二是中央和地方的財(cái)權(quán)。

《決定》明確要穩(wěn)定稅負(fù)，“稅負(fù)的穩(wěn)定可以理解為稅收收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例大致穩(wěn)定，” 社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇向記者表示，“各種公共服務(wù)的支出壓力決定了財(cái)政收入規(guī)模必須保持基本穩(wěn)定。”

財(cái)政部前部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)在“《財(cái)經(jīng)》年會(huì)2014：預(yù)測(cè)與戰(zhàn)略”論壇上指出，現(xiàn)階段中國(guó)的宏觀稅負(fù)在31%左右，處在一個(gè)中等水平，和發(fā)展中國(guó)家、發(fā)達(dá)國(guó)家相比并不高。

盡管這可能意味著總體稅負(fù)中期內(nèi)不會(huì)明顯降低，但楊志勇指出，這可以消除各界增稅的疑慮，而且不意味著不能減稅。稅率下調(diào)，稅基擴(kuò)大，稅收收入總量上升，同樣會(huì)給減稅提供空間。

財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安指出，要稅費(fèi)聯(lián)動(dòng)，有減有增，將稅收負(fù)擔(dān)水平控制在合理范圍之內(nèi)。

《決定》同時(shí)指出，保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定。這一“穩(wěn)定”結(jié)合對(duì)中央事權(quán)和支出責(zé)任的加強(qiáng)，有關(guān)中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)之爭(zhēng)基本有了結(jié)論。這一結(jié)論可以簡(jiǎn)單概括為財(cái)權(quán)穩(wěn)定、事權(quán)上收。

目前，中央和地方財(cái)力分布基本均衡。國(guó)家稅務(wù)總局原副局長(zhǎng)許善達(dá)指出，財(cái)政收入的中央和地方基本是五五分成。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2003-2012年10年間，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重年均為52%左右，最高年份達(dá)到56%。

“中央切一塊的可能不大，”肖鵬指出，“與其他國(guó)家或地區(qū)相比，這一水平并不高。OECD國(guó)家中央收入一般在50%以上，美國(guó)聯(lián)邦政府更達(dá)60%-70%?！?/p>

但中國(guó)財(cái)政的支出責(zé)任明顯失衡。2012年，中央財(cái)政本級(jí)支出在全國(guó)財(cái)政支出占比15%。這一指標(biāo)在英國(guó)、美國(guó)、日本分別為73%、54%和42%，OECD國(guó)家平均為46%。

“中央政府支出明顯偏低，應(yīng)由中央行使的事權(quán)過(guò)多下放地方管理，”樓繼偉指出，“這種格局不僅造成資金分配的‘跑部進(jìn)京、‘撒胡椒面現(xiàn)象，而且容易造成中央部門(mén)不適當(dāng)干預(yù)地方事權(quán)，影響地方自主性和積極性。”

不過(guò)，究竟支出責(zé)任到底按何種比例分割，《決定》并沒(méi)有明示。許善達(dá)認(rèn)為，地方政府對(duì)中央必須有依賴，不能退到1994年以前，但依賴程度也不宜過(guò)高，中央支出比例可以上升到20%。

亮點(diǎn)與盲點(diǎn)并存

此外，此次深化財(cái)稅體制改革還有不少醒目的亮點(diǎn)。

一是建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。肖鵬指出，西方國(guó)家政府會(huì)計(jì)制度的會(huì)計(jì)確認(rèn)基礎(chǔ)多為權(quán)責(zé)發(fā)生制，有比較清楚的政府的資產(chǎn)負(fù)債表和收入支出表，全面反映政府的資產(chǎn)、負(fù)債等財(cái)務(wù)狀況。而目前中國(guó)實(shí)施的預(yù)算會(huì)計(jì)還不能反映政府的或有負(fù)債、隱性負(fù)債等信息，導(dǎo)致僅僅通過(guò)對(duì)政府會(huì)計(jì)報(bào)表的分析，無(wú)法摸清政府性債務(wù)的情況，而只能通過(guò)審計(jì)部門(mén)來(lái)摸底資產(chǎn)負(fù)債情況。

二是清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采用掛鉤方式。因?yàn)橹С鰭煦^機(jī)制，國(guó)內(nèi)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化僵化，肢解了各級(jí)政府預(yù)算，出現(xiàn)了“錢(qián)等項(xiàng)目”、“兩張皮”、“敞口花錢(qián)”。

三是清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，統(tǒng)一由專門(mén)法律法規(guī)規(guī)定。“原則上不再出臺(tái)新的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策，”王保安指出，“已到期的終止不再延續(xù)，未到期的明確終止過(guò)渡期，試點(diǎn)性質(zhì)且具有推廣價(jià)值的盡快轉(zhuǎn)化為普惠制?！?/p>

此外，在中央向地方的轉(zhuǎn)移性支付中，盡可能減少規(guī)定了用途的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加不規(guī)定用途的一般性轉(zhuǎn)移支付。魏佳寧表示，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付意味著“買(mǎi)油的錢(qián)不能打醋”，其占比過(guò)高，導(dǎo)致經(jīng)常出現(xiàn)“這邊揭不開(kāi)鍋，那邊有錢(qián)不能動(dòng)?！?/p>

魏佳寧認(rèn)為，除了中央向地方的縱向轉(zhuǎn)移支付外，還應(yīng)該有橫向轉(zhuǎn)移支付。包括沿海發(fā)達(dá)地區(qū)向中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付；還包括利益相關(guān)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，比如天津和北京應(yīng)向上游水源地承德進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。

盡管稅收改革中對(duì)增值稅和消費(fèi)稅的近期改革有比較細(xì)致的規(guī)劃，但包括房產(chǎn)稅在內(nèi)的其他稅種要么發(fā)展方向仍比較模糊，要么方向雖有但步伐比較小。比如房產(chǎn)稅，《決定》只是提到要加快更廣范圍的“房地產(chǎn)稅”的立法，即便輔導(dǎo)讀本談到“房產(chǎn)稅”，也主要在闡述意義和困難。

從目前公開(kāi)的文件看，有關(guān)財(cái)稅改革最大的盲點(diǎn)可能是地方主體稅種還沒(méi)有明確?！盃I(yíng)改增”已經(jīng)確定要在“十二五”全面完成，原來(lái)的地方主體稅種營(yíng)業(yè)稅會(huì)逐漸被中央地方按75：25分成的增值稅代替，在此過(guò)程中，地方主體稅種將出現(xiàn)缺位。之前呼聲最高的房產(chǎn)稅，囿于中國(guó)特有的產(chǎn)權(quán)背景，要想在短期內(nèi)成長(zhǎng)為主體稅種難度較大。

究竟哪一種稅能夠及時(shí)補(bǔ)位，成為新的地方主體稅種？《決定》中沒(méi)有提及。

許善達(dá)建議，把現(xiàn)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)的消費(fèi)稅轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)，包括零售環(huán)節(jié)的車(chē)購(gòu)稅。

這不僅會(huì)減輕消費(fèi)品生產(chǎn)企業(yè)的財(cái)務(wù)成本，還有額外的改革紅利。許善達(dá)認(rèn)為，地方政府的投資沖動(dòng)會(huì)有所減弱，增加本地居民收入、刺激本地區(qū)消費(fèi)的沖動(dòng)會(huì)增強(qiáng)；消費(fèi)稅到零售環(huán)節(jié)后可以下放地方一定稅收管理權(quán)，增減稅目或增加稅率彈性；零售環(huán)節(jié)可以實(shí)行價(jià)外稅，不僅可以增加對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的約束力，還能提高居民的納稅意識(shí)。