文/劉文森

為了配合 《黨政機關(guān)公文處理工作條例》的實施， 《黨政機關(guān)公文格式》于2012年6月29日發(fā)布，7月1日實施。新 《格式》實施至今已1年了，在這期間，筆者通過反復(fù)學(xué)習(xí)、剖析，并在公文處理工作的實踐中不斷探索思考，擬就新 《格式》的特點、存在問題，目前我國公文格式的現(xiàn)狀，以及公文格式通用國家標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)路徑等發(fā)表看法。

一、新 《格式》新特點新變化

制定出臺新 《條例》的目的是推進黨政機關(guān)公文處理工作的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化，其中規(guī)范化主要體現(xiàn)在公文格式方面。新 《格式》基本上實現(xiàn)了制定新 《條例》、修訂新 《格式》的統(tǒng)一規(guī)范的指導(dǎo)原則。新 《格式》與黨政機關(guān)公文的舊格式比較、有以下明顯的特點和變化。

（一）統(tǒng)一規(guī)范有新突破。

1.統(tǒng)一了黨政機關(guān)公文用紙幅面規(guī)格。自2012年7月1日起，由原來黨政機關(guān)公文用紙A4型、16K型、B5型并存局面到從中央至鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）黨委和政府統(tǒng)一使用國際標(biāo)準(zhǔn)A4型紙張印制公文，解決了幾十年公文用紙不統(tǒng)一的問題。

2.統(tǒng)一了公文格式3大部分及各要素的名稱。如將舊 《格式》中的 “眉首”部分統(tǒng)一改稱為 “版頭”部分；統(tǒng)一了公文格式18個要素的名稱，如將原黨的機關(guān)稱為 “版頭”，行政機關(guān)稱為 “發(fā)文機關(guān)標(biāo)識”，統(tǒng)一改稱為 “發(fā)文機關(guān)標(biāo)志”，并規(guī)定為行文機關(guān)名稱之后加 “文件”和不加 “文件”兩種形式；將原黨的機關(guān)行文時印發(fā)傳達范圍，統(tǒng)一為 “附注”等。

3.統(tǒng)一了公文格式各要素編排標(biāo)注的位置。如：將公文份號的位數(shù)及字體顏色統(tǒng)一為6位阿拉伯?dāng)?shù)字及黑色字體，在公文版心的左上角第1行頂格標(biāo)注；將原行政機關(guān)公文中的密級和保密期限、緊急程度這兩個格式要素標(biāo)注在公文首頁版心右上角，統(tǒng)一編排標(biāo)注在公文首頁版心的左上角，等等。

4.統(tǒng)一了公文發(fā)文機關(guān)署名。新《格式》規(guī)定，加蓋印章或不加蓋印章的公文，都要編排標(biāo)注發(fā)文機關(guān)署名；同時對黨政機關(guān)聯(lián)合上行文時發(fā)文機關(guān)署名標(biāo)注的位置統(tǒng)一為從左到右編排。

5.統(tǒng)一了公文成文日期用阿拉伯?dāng)?shù)字標(biāo)注。解決了公文發(fā)文字號中的年份、公文內(nèi)容中出現(xiàn)年月日以及公文印發(fā)日期皆用阿拉伯?dāng)?shù)字書寫的一致性問題。

6.統(tǒng)一規(guī)定發(fā)文機關(guān)標(biāo)志上邊緣至版心上邊緣的距離為35mm；聯(lián)合行文，多人簽發(fā)公文時每行排兩個姓名；多行公文標(biāo)題采用梯形或菱形排列標(biāo)印，等等。

（二）調(diào)整變化靈活有度。

1.調(diào)整了標(biāo)準(zhǔn)的名稱和適用范圍。標(biāo)準(zhǔn)的名稱從 《國家行政機關(guān)公文格式》調(diào)整為 《黨政機關(guān)公文格式》，首次將適用范圍擴大到黨的機關(guān)和行政機關(guān)。

2.調(diào)整了標(biāo)準(zhǔn)的總體結(jié)構(gòu)，充實了7個公文式樣圖示。

3.調(diào)整了公文用紙技術(shù)指標(biāo)，公文用紙技術(shù)指標(biāo)要求達到5項。

4.調(diào)整了公文印刷裝訂要求。

（三）與時俱進有增有減。

1.增加了 “附件說明” “發(fā)文機關(guān)署名”（原行政機關(guān)行文不署名）和“頁碼”公文格式要素。

2.增加了簽發(fā)人職務(wù)、簽名章和成文日期的編排要求。

3.取消了原黨的機關(guān)行文時版頭為發(fā)文機關(guān)名稱或規(guī)范化簡稱后加圓括號內(nèi)標(biāo)注文種的版式。

4.取消了原黨的機關(guān)行文時版記中最后一條分隔線下標(biāo)注的公文印刷份數(shù)。

5.取消了原行政機關(guān)上行文時發(fā)文機關(guān)標(biāo)志上邊緣至公文版心上邊緣空距80mm的版式。

6.取消了公文主題詞這一格式要素。

二、新 《格式》新問題

新 《格式》雖然在統(tǒng)一與規(guī)范上有了長足的進步，甚至有的實現(xiàn)了新突破，但它畢竟是在舊 《格式》的基礎(chǔ)上修訂的，存在著有些內(nèi)容不明確、有些規(guī)定不到位，有的表述有歧義、有的用語不得當(dāng)、有的概念不準(zhǔn)確、有的前后有矛盾等不容忽視的問題，給各級黨政機關(guān)公文格式要素的編排標(biāo)注規(guī)范造成影響。

（一）規(guī)定不到位，頗有缺憾。

1.新 《格式》 在 “5.2.2字體和字號”中表述： “如無特殊說明，公文格式各要素一般用3號仿宋體字。特定情況可以作適當(dāng)調(diào)整”。在 “5.2.3行數(shù)和字數(shù)”中表述： “一般每面排22行，每行排26個字，并撐滿版心。特定情況可以作適當(dāng)調(diào)整?！边@兩處關(guān)于 “特定情況可以作適當(dāng)調(diào)整”的表述，實際上是開了個口子，允許黨政機關(guān)公文在字體字號、每行字數(shù)上存在差異。

2.新 《格式》 在 “7.3.2主送機關(guān)”中沒有關(guān)于選用何種公文文種行文要標(biāo)注主送機關(guān)的明確要求，導(dǎo)致新 《格式》實施1年來，仍然無法解決選用“決定”“意見”文種行文時黨的機關(guān)公文無標(biāo)注主送機關(guān)、行文機關(guān)公文都標(biāo)注主送機關(guān)的不統(tǒng)一做法。

3.新 《格式》 “7.3.5.1加蓋印章的公文”中對聯(lián)合上行文如何加蓋印章規(guī)定不明確、不到位，導(dǎo)致一些行政機關(guān)在制定的實施細則時則沿襲舊法規(guī)、舊《格式》中的表述。正因為如此，新《條例》、新 《格式》對公文標(biāo)題中使用不使用、如何使用標(biāo)點符號不作規(guī)定、要求。

4.在 “印章”的條款釋義中表述：聯(lián)合行文的機關(guān)過多，無法實現(xiàn)正文與所有發(fā)文機關(guān)的印章同處一頁，也可采取 “此頁無正文”的方法，即將印章加蓋在下一空白頁上，并在該空白頁第一行項格標(biāo)注 “此頁無正文”。這一表述，無疑衍生了公文格式的要素。

三、我國公文格式現(xiàn)狀

（一）公文格式標(biāo)準(zhǔn)二元化。

一是新 《格式》，筆者在此將它稱為 “民標(biāo)”。二是 2005年 10月 2日發(fā)布、2006年1月1日實施的 《軍隊機關(guān)公文格式》 （GJB5100—2005， 以下簡稱 “軍標(biāo)”）。

兩個標(biāo)準(zhǔn)中公文格式要素構(gòu)成不同，有的格式要素稱謂不一，有的格式要素編排標(biāo)注位置區(qū)別，有的格式要素用字字體、字號差別等。

“軍標(biāo)”適用于中國人民解放軍各級機關(guān)以及武警部隊各級機關(guān)。由于以上 “軍標(biāo)”與 “民標(biāo)”的一些規(guī)定和要求不同，勢必給基層部隊機關(guān)在行文的版式、格式上帶來麻煩，有時出現(xiàn)兩個標(biāo)準(zhǔn)的相互混淆。如公安邊防部隊是公安部領(lǐng)導(dǎo)下的一支現(xiàn)役部隊，是部隊性質(zhì)的警察，又是武警性質(zhì)的部隊，形象地稱為 “公邊” 或 “武邊”。 邊防部隊行文時既要依據(jù) “軍標(biāo)”，又要依據(jù)“民標(biāo)”。為此，2002年公安邊防局制發(fā)了 《公安邊防部隊公文處理規(guī)定》（試行），在這一法規(guī)中要求，屬于公安邊防業(yè)務(wù)工作需要行文的，按國家行政機關(guān)公文格式辦理；屬于部隊管理、訓(xùn)練、政治后勤等工作需要行文的,按“軍標(biāo)”辦理。

（二）公文格式仍呈現(xiàn)多樣化。

新 《格式》實施1年來，對我國尤其是各級黨政機關(guān)公文格式的規(guī)范化起到了一定的促進作用，但筆者認為不解渴。因新 《格式》只是黨政機關(guān)的公文格式標(biāo)準(zhǔn)，以 “黨政”二字作為限定詞，雖然其他機關(guān)和單位可以參照執(zhí)行，但 “參照”二字對其他機關(guān)和單位的約束有限，所以我國公文格式多樣化局面仍未改變。

一是 “紅頭文件”“白頭文件”格式。從黨政機關(guān)來說，不但有 “紅頭文件”格式，還有 “白頭文件”格式。

二是 “紀要”格式。各級各類機關(guān)會議的紀要格式呈五花八門，平級黨政機關(guān)之間的會議紀要格式不統(tǒng)一，上級黨政機關(guān)與下級黨政機關(guān)會議的紀要格式不一樣，各地各部門之間的會議紀要格式不同，多議題會議的紀要與專題會議的紀要格式也有區(qū)別。

三是信函格式。目前在我國行政機關(guān)頻頻使用此格式，凸顯了新 《格式》中常用公文格式與信函格式的矛盾，也加劇了全國公文格式不統(tǒng)一、不規(guī)范的亂象。

四是答復(fù)人大代表建議、政協(xié)委員提案的特殊格式。此種公文類別分為A、B、C、D， 文種使用 “答復(fù)” 或“答復(fù)函”，公文上除了加蓋行文機關(guān)印章外，還有 “領(lǐng)導(dǎo)署名”“聯(lián)系人”聯(lián)系電話等格式要素。

五是電報格式。電報的格式與新《格式》中的常用格式有許多不一致的地方。截至目前為止，尚未見到電報格式國家標(biāo)準(zhǔn)的出臺，可見到的僅有關(guān)職能部門制訂施行的 《黨政機關(guān)電報格式規(guī)范》 （以下簡稱 《規(guī)范》）， 其中電報的格式以及構(gòu)成項目與新 《格式》中存在著許多差異。

六是 “命令 （令）” 特定格式。 行政機關(guān)日常選用這一指揮類公文文種行文時，從來沒有同時標(biāo)注 “命令（令）”，要么選用 “命令”文種行文，要么選用 “令”文種行文。行政機關(guān)下發(fā)的發(fā)布令、行政令時，發(fā)文機關(guān)標(biāo)志通常使用發(fā)文機關(guān)名稱后加 “令”字的版式行文。而選用 “命令”文種行文時，有時使用常用格式行文，如每年行政機關(guān)與軍隊機關(guān)聯(lián)合下發(fā)的征兵命令；有時也常見用 “信函格式”行文。

四、解決新問題，即要 “止疼”更要治本

綜上所述，雖然新 《格式》比舊《格式》在結(jié)構(gòu)與內(nèi)容上有了長足的進步，甚至在有些方面實現(xiàn)了新的突破，但通過反復(fù)研讀、剖析，也可看出新《格式》內(nèi)容中確實存在不少新問題。筆者認為，解決這些新問題，既要采取一些相應(yīng)的措施 “止疼”，更要有治本之策，即謀劃制訂出臺通用公文格式國家標(biāo)準(zhǔn)。

（一）盡快制定出臺新 《條例》的實施細則。因為新 《格式》中的有關(guān)內(nèi)容表述的依據(jù)是新 《條例》中的相應(yīng)規(guī)定、要求，所以在 《實施細則》中應(yīng)對新 《條例》第三章 “公文格式”的有關(guān)條款規(guī)定作出明確界定解釋：一是第九條第二款 “密級和保密期限”中要求，涉密公文應(yīng)當(dāng)根據(jù)涉密程度分別標(biāo)注“絕密”“機密”“秘密”和保密期限。但目前中央及地方黨政機關(guān)的涉密紙質(zhì)公文基本上不標(biāo)注保密期限。二是第三款 “緊急程度”中要求，按緊急程度，緊急公文應(yīng)當(dāng)分別標(biāo)注 “特急”“加急”。但目前中央及地方黨政機關(guān)的紙質(zhì)緊急公文幾乎不標(biāo)注這一格式要素。三是對第四款何種情況下行文使用機關(guān)名稱后加 “文件”二字的發(fā)文機關(guān)標(biāo)志，何種情況下行文時只使用行文機關(guān)名稱的發(fā)文機關(guān)標(biāo)志作出解釋。四是對第八款 “主送機關(guān)”作出界定，哪些文種行文時要標(biāo)注主送機關(guān)，哪些文種行文可以不標(biāo)注主送機關(guān)。五是第十三款“印章”中要求 “有特定發(fā)文機關(guān)標(biāo)志的普發(fā)性公文和電報可以不加蓋印章”。要對選用 “紀要”文種行文是否加蓋印章予以明確。六是在新 《條例》第八章“附則”第四十條中關(guān)于 “其他機關(guān)和單位的公文處理工作，可以參照本條例執(zhí)行”，要對其中的 “其他機關(guān)和單位”作出明確界定，以便這些機關(guān)和單位參照實施新 《條例》、新 《格式》。七是在《實施細則》中增加 “二維條碼”為公文格式要素。鑒于自去年新 《條例》、新 《格式》發(fā)布實施以來，上級機關(guān)在陸續(xù)下發(fā)的3個文件中都要求各地各部門要 “積極推廣電子公文和二維條碼”，為此，建議在 《實施細則》中將 “二維條碼”列為公文格式要素之一，這也符合地方黨委、政府自2006年1月以來上報中央的公文都標(biāo)注 “二維條碼”的行文實際。

（二）有關(guān)職能部門應(yīng)對 《國家標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用指南》中有關(guān)條款釋義的內(nèi)容作出解釋說明。以免與新 《條例》、新《格式》中的規(guī)定要求相悖，造成錯訛，誤導(dǎo)受眾，對公文格式的規(guī)范化造成不利影響。

（三）上級機關(guān)應(yīng)帶頭貫徹執(zhí)行法規(guī)。強化法規(guī)意識，切實解決新 《條例》、新 《格式》發(fā)布實施以來，黨政機關(guān)公文格式存在著字體、字號、字數(shù)不統(tǒng)一；選用 “決定”“意見”文種行文時，主送機關(guān)標(biāo)注不統(tǒng)一；行文機關(guān)署名不統(tǒng)一 （目前，上級行政機關(guān)行文時仍然不署名）；行文時公文用印不統(tǒng)一，以及常用公文格式與信函特定格式混用等問題，為基層行文格式規(guī)范起示范帶頭作用。

（四）制定出臺通用公文格式國家標(biāo)準(zhǔn)是治本之策。公文格式規(guī)范化是各級各類機關(guān)的最基本的要求，是保證公文質(zhì)量和提高公文辦理效率的重要手段，也是顯示公文權(quán)威性、嚴肅性特征的重要標(biāo)志。公文格式規(guī)范化是建立在標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)上的。國際標(biāo)準(zhǔn)化主席海因茨先生曾說過： “技術(shù)的進步和生產(chǎn)的發(fā)展無不同全球標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展有密切關(guān)系，因為后者保證了前者的通用性和互換性”。這句話，深刻地闡明了標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟和社會發(fā)展的技術(shù)基礎(chǔ)，起著對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐和保障作用。同理，制定一個在全社會各種組織適用的公文格式通用標(biāo)準(zhǔn)，是我國公文處理工作一體化、規(guī)范化的需求，同樣對我國各級各類機關(guān)、人民團體、企事業(yè)單位的公文格式規(guī)范化起重要的支撐和保障作用，只有這樣，才能從根本上解決我國公文格式不規(guī)范、不統(tǒng)一問題。為此，要著力解決以下問題：

1.解決我國公文格式標(biāo)準(zhǔn)二元化問題。目前，我國在公文格式標(biāo)準(zhǔn)上，實際上是 “民標(biāo)” 與 “軍標(biāo)” 并存的局面。筆者認為，這種并存的局面不可取，必須改變。理由：一是作為國家標(biāo)準(zhǔn)一個國家只能有一個。雖然軍隊機關(guān)與地方黨政機關(guān)及其他機關(guān)的地位、職能、具體的活動方式等有所不同，必然導(dǎo)致公文的內(nèi)容、辦文的程序等有所不同，但其外在的表現(xiàn)形式，即公文的格式應(yīng)該一體化，這符合深化改革開放新時期，軍隊與地方的聯(lián)系越來越緊密，相互行文、聯(lián)合行文日益增多的新形勢；二是若允許二元標(biāo)準(zhǔn)的存在，勢必給軍隊基層造成困惑，增加基層負擔(dān)，如上述的邊防部隊，還有消防部隊等，既屬地方公安機關(guān)，又屬武警序列，雙重領(lǐng)導(dǎo)。行文時既要考慮 “民標(biāo)”，又要考慮 “軍標(biāo)”，選用那種格式，處于兩難境地。為此，制訂出臺一個既適用于地方各級各類機關(guān)、社會組織，又適應(yīng)于軍隊各級機關(guān)的公文格式通用標(biāo)準(zhǔn)是大勢所趨、勢在必行的事。

2.處理好統(tǒng)一性與特殊性的關(guān)系。目前在全國范圍內(nèi)，各種特定格式繁多， 如新 《格式》 中的 “信函格式”“命令 （令） 格式” “紀要” 格式； “軍標(biāo)”中的 “印發(fā)、轉(zhuǎn)發(fā)和批轉(zhuǎn)的公文”格式和 “代擬稿”格式；機要部門的“電報”格式；黨政機關(guān)的 “白頭文件”格式；人大、政協(xié)機關(guān)答復(fù)人大代表建議、政協(xié)委員提案的公文特殊格式，等等，可謂琳瑯滿目。新 《條例》、新《格式》實施1年來， “濤聲依舊”，仍然沒有破解這一困局。筆者認為，首先應(yīng)強化統(tǒng)一性，制定出臺通用公文格式國家標(biāo)準(zhǔn)；其次，處理好統(tǒng)一性與特殊性的關(guān)系，在通用公文格式國家標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)領(lǐng)下，對各種特定格式進行細化規(guī)范，扭轉(zhuǎn)格式混亂的局面。一是法定文種中的 “公報” “公告” “通告” 這3個在新聞媒體或社會上張貼的公文，可以不受通用國標(biāo)中規(guī)定的約束，但它們的適用范圍必須嚴格限制，尤其要遏制新聞媒體，即各種報紙受經(jīng)濟利益驅(qū)動，隨意使用 “公告”“通告”的現(xiàn)象。二是 “紀要” “命令 （令）” 的格式可作為通用格式中特定格式，但要求必須具體明確，不可模棱兩可，似是而非。三是 “電報”格式可作為特定格式存在，但除了報頭外，其他格式要素如版心、頁碼、行數(shù)、字數(shù)等必須嚴格按通用格式標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定執(zhí)行。四是關(guān)于 “信函格式”若要作為特定格式存在的話，要對它的版心尺寸、格式要素編排標(biāo)注的位置、首頁頁碼標(biāo)注、版記部分各要素完整標(biāo)注等提出具體要求，且可規(guī)定這種特定格式適用于用 “函”文種行文及答復(fù)人大代表建議、政協(xié)委員提案時行文用，同時，明確規(guī)定用 “決定” “命令”“意見”“通知”“通報”“報告”“請示”“批復(fù)”“議案”等文種行文時不可使用信函格式，以免頻繁出現(xiàn)一個文種行文兩種公文格式存在的情況。五是鑒于電子公文的特殊性，隨著 《電子公文處理工作暫行辦法》的出臺，應(yīng)在通用公文格式國家標(biāo)準(zhǔn)中對電子公文格式組成要素及編排標(biāo)注位置作出規(guī)范。六是在通用國家標(biāo)準(zhǔn)中要出現(xiàn)這些特式格式的首頁和未頁圖示式樣，以起示范作用，否則，基層將無所適從。七是對公文的字體、字號作出統(tǒng)一規(guī)定。鑒于自2011年1日始，黨的機關(guān)公文中使用統(tǒng)一的字體、字號，建議其他機關(guān)和單位向其靠攏，可考慮在運用公文格式國標(biāo)的附錄中增加 “公文字體字號使用規(guī)范表”。

3.共識聚合力，實現(xiàn) “通標(biāo)”夢。1988年版的 《國家機關(guān)公文格式》（GB9704—1988）， 明確規(guī)定 “本標(biāo)準(zhǔn)適用于我國各級黨政軍機關(guān)正式發(fā)布的公文”?？梢哉f這是我國第一個公文格式通用標(biāo)準(zhǔn)的雛型。1999年版 《國家行政機關(guān)公文格式》，從這一名稱可明顯地看出，增加了 “行政”2字作為限定詞，實際上此標(biāo)準(zhǔn)從適用于黨政軍機關(guān)倒退至只適用于行政機關(guān)；隨后又出臺了2005年版的 《軍隊機關(guān)公文格式》，即所謂的 “軍標(biāo)”；到2012年版的新 《格式》， 也以 “黨政”2字作為限定詞。1999年至2012年間產(chǎn)生的3個公文格式標(biāo)準(zhǔn)，無論從名稱上看，還是從嚴格意義上來說，筆者認為，都不能算是我國公文格式的通用標(biāo)準(zhǔn)。為此，有不少公文學(xué)界的專家學(xué)者這些年來在不斷地探索研討，撰文呼吁要制定出臺通用公文格式國家標(biāo)準(zhǔn)。諸如：2004年，朱忠裕建議將 《國家行政機關(guān)公文格式》修訂為 《機關(guān)公文通用格式》；周銘同志也建議更名為 《機關(guān)公文格式》；筆者本人也于2008年發(fā)表《我對 “公文處理”問題的思考》一文，呼吁 “實現(xiàn)公文處理工作的一體化，要從公文格式上進行突破，要著力推進公文格式一體化、公文用紙一體化”；2013年4月，鄭彥離發(fā)表了 《黨政機關(guān)公文格式》應(yīng)改稱 《通用公文格式》的文章，再次呼吁要出臺通用公文格式國家標(biāo)準(zhǔn)，等等。綜上所述，只要大家形成共識， “匹夫有責(zé)”，站在全局的高度，在充分認識制定發(fā)布通用公文格式國家標(biāo)準(zhǔn)才能根本上解決我國公文格式不規(guī)范、不統(tǒng)一的混亂局面的基礎(chǔ)上，凝聚黨委、人大、政府、政協(xié)、軍隊機關(guān)的合力，加上職能部門認真履職，產(chǎn)生一個既合理科學(xué)又便于操作的統(tǒng)一規(guī)范的通用公文格式國家標(biāo)準(zhǔn)是完全有可能的，也一定能實現(xiàn)。