薛祥偉，韓尚穩(wěn)

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，政府的扶貧力度不斷加大，扶貧工作取得了卓越的成效，我國(guó)貧困人口從1978年的2.5億人下降到2010年的2688萬(wàn)人，貧困發(fā)生率也相應(yīng)的從30.7%下降到2.8%。[1]但另一方面，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，在政府扶貧力度不斷加大的情況下，在局部地區(qū)出現(xiàn)貧困人口的反彈，我國(guó)的扶貧工作面臨著新的形勢(shì)和特點(diǎn):一是絕對(duì)貧困人口的分布已經(jīng)由區(qū)域性大面積分布變?yōu)樾》秶鄬?duì)集中，扶貧工作瞄準(zhǔn)重點(diǎn)進(jìn)一步縮小;二是尚未解決溫飽的剩余貧困人口大多分布在自然條件惡劣、交通不便、生產(chǎn)生活條件差的偏遠(yuǎn)地區(qū);三是在已經(jīng)初步解決溫飽的地區(qū)，生產(chǎn)生活極不穩(wěn)定，在遇到自然災(zāi)害、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和家庭變故等情況時(shí)致貧、返貧比較常見(jiàn);四是在貧困農(nóng)村，勞動(dòng)力素質(zhì)偏低，社會(huì)發(fā)育程度不健全，貧困群體弱勢(shì)特征突出等問(wèn)題，成為長(zhǎng)期以來(lái)制約貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重障礙。[2]在此背景下，本文提出“行政距離”概念，并據(jù)此分析貧困產(chǎn)生和存在的原因，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)扶貧工作有著重要的意義。

一、“行政距離”視域下貧困現(xiàn)象的解釋路徑

圖1 “行政距離”變量圖解

在我國(guó)扶貧工作遭遇瓶頸的背景下，“行政距離”概念的提出，其理論價(jià)值在于，刨除歷史的發(fā)展不均衡的因素，假定在政府統(tǒng)一扶貧力度的前提下，為解釋不同區(qū)域扶貧效果的差異性提供一種新的理論范式。

(一)行政距離概念界定

行政距離，是指一定行政區(qū)劃內(nèi)，建立在A地與所屬區(qū)劃行政中心的交通距離的基礎(chǔ)上，描述A地與該行政中心進(jìn)行交通溝通、資源溝通、信息溝通的難易程度的概念。行政距離的大小，形象的描述出A地與所屬區(qū)劃行政中心的溝通關(guān)系:行政距離愈大，A地與所屬行政中心的交流溝通愈困難，導(dǎo)致A地貧困的可能性和扶貧難度愈大;反之，行政距離愈小，則A地同所屬行政中心的溝通愈便利，A地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的便利條件愈多，導(dǎo)致貧困的可能性和扶貧難度愈小。而從另一方面來(lái)說(shuō)，行政距離的大小也受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高有助于改善區(qū)域交通條件，進(jìn)而加強(qiáng)行政區(qū)劃內(nèi)行政中心同非行政中心地區(qū)的交流與溝通，縮小區(qū)域內(nèi)行政中心同非行政中心的行政距離。

建構(gòu)“行政距離”概念的目的在于使用“行政距離”概念解釋地區(qū)性貧困產(chǎn)生的原因，以及目前貧困堡壘區(qū)難以消除的原因。同時(shí)，通過(guò)解構(gòu)“行政距離”的概念，從中找到合適的扶貧攻堅(jiān)的政策出路。

(二)行政距離的影響變量

行政距離作為影響地方貧困程度和扶貧難度的一個(gè)重要變量，是一個(gè)中間變量，是受交通、資源、信息這三方面影響的。

1.交通對(duì)行政距離的影響

交通溝通對(duì)于行政距離的影響主要是通過(guò)交通距離和交通便利程度這兩個(gè)變量產(chǎn)生的。所謂交通距離，即A地與所屬行政區(qū)劃的行政中心中間的實(shí)際距離，交通距離愈大，意味著A地越遠(yuǎn)離行政中心，兩地間的交流、溝通會(huì)愈加的困難，即行政距離加大。因此，交通距離同行政距離存在正相關(guān)的關(guān)系。交通便利程度，即A地與行政中心之間的交通狀況，主要包括有無(wú)直通公路、公路級(jí)別以及公路的保養(yǎng)狀況等;方便的交通，意味著A地同所屬區(qū)劃行政中心的溝通成本會(huì)大大降低，同時(shí)能夠彌合由地理區(qū)位形成的實(shí)際距離缺陷，進(jìn)而加強(qiáng)兩者之間的交流溝通;反之，則會(huì)加大A地同所屬區(qū)劃行政中心的溝通成本。因此，交通便利程度同行政距離存在著負(fù)相關(guān)的關(guān)系。

2.資源對(duì)行政距離的影響

影響行政距離的資源，是指一定行政區(qū)劃內(nèi)非行政中心所具有的區(qū)域性優(yōu)勢(shì)資源，包括礦產(chǎn)資源、環(huán)境資源、特色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)等。資源同行政距離之間并不是直接影響的關(guān)系，資源需要經(jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)、整合，才能發(fā)揮出資源本身所具有的價(jià)值，進(jìn)而影響到行政距離。這是因?yàn)?，只有?jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)、整合形成區(qū)域性優(yōu)勢(shì)資源，才能引起行政中心的注意與重視，進(jìn)而推動(dòng)兩者的交流溝通，將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)然，區(qū)域性優(yōu)勢(shì)資源的存在，不僅可以改變?cè)摰貐^(qū)的行政距離，同時(shí)還可以直接改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，我們可以得出以下結(jié)論:資源豐富地區(qū)同所屬區(qū)劃行政中心的行政距離會(huì)相對(duì)較小，而資源匱乏地區(qū)同所屬區(qū)劃行政中心的行政距離則會(huì)相對(duì)較大，即資源豐富程度同行政距離存在負(fù)相關(guān)的關(guān)系。

3.信息對(duì)行政距離的影響

信息閉塞在任何時(shí)代都是導(dǎo)致貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展落后的重要原因，尤其是在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化、信息全球化、市場(chǎng)全球化的信息時(shí)代，信息已成為科學(xué)決策和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要的先決條件;信息就是資源，在某種程度上是比物質(zhì)、能源更為重要的資源;信息技術(shù)是現(xiàn)代先進(jìn)生產(chǎn)力的核心技術(shù)之一，信息化的差距已成為一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展差距的根本原因之一。[3]在信息通訊迅猛發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代背景下，信息日益成為影響科學(xué)決策和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。在一定行政區(qū)劃內(nèi)，在非行政中心與所屬區(qū)劃行政中心的交流溝通中，信息的溝通將起到越來(lái)越重要的作用，它既可以作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的投入要素和對(duì)象，也可以優(yōu)化其他生產(chǎn)要素，節(jié)約人力、財(cái)力、物力和時(shí)間資源，提高效益和效率，創(chuàng)造更多更好的財(cái)富。[4]從某種意義上說(shuō)，交通溝通和資源溝通是信息溝通的輔助物和衍生品。因此，只有信息溝通機(jī)制暢通，才能有效的整合區(qū)域優(yōu)勢(shì)資源，進(jìn)而推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保證更大范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展;而信息閉塞的地區(qū)則缺乏信息資源，勢(shì)必導(dǎo)致該地區(qū)思想觀念落后，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)發(fā)展和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期滯后。因此，信息溝通同行政距離存在負(fù)相關(guān)的關(guān)系。

(三)交通溝通、資源溝通、信息溝通三者之間的關(guān)系

作為影響“行政距離”的三個(gè)變量——交通、資源和信息，這三者之間并不是孤立發(fā)生作用的，而是存在著相互促進(jìn)、相互制約的關(guān)系。如下圖所示:

圖2 交通溝通、資源溝通、信息溝通三者之間的關(guān)系

1.交通溝通影響資源溝通和信息溝通

作為影響“行政距離”的基礎(chǔ)性、可見(jiàn)性要素，交通溝通對(duì)于資源溝通和信息溝通有著重要的影響。一方面，交通溝通是資源溝通的基礎(chǔ)，便利的交通使得非行政中心地區(qū)更容易獲得外部資源，能夠有更多的機(jī)會(huì)吸納市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素參與到地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中;同時(shí)，便利的交通條件也是促進(jìn)區(qū)域性優(yōu)勢(shì)資源開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)資源價(jià)值的基礎(chǔ);反之，則會(huì)導(dǎo)致區(qū)域優(yōu)勢(shì)資源得不到有效開(kāi)發(fā)，資源閑置導(dǎo)致資源浪費(fèi)，制約地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，交通距離和交通狀況還決定了地區(qū)獲得信息的難易程度，交通條件的改善往往為貧困地區(qū)與較發(fā)達(dá)地區(qū)的溝通與發(fā)展起到橋梁與紐帶作用;而交通閉塞往往是同信息閉塞、觀念落后、經(jīng)濟(jì)落后聯(lián)系在一起的;而交通便利的地區(qū)之間往往會(huì)形成快捷的信息交流機(jī)制。

2.資源溝通推動(dòng)交通建設(shè)和信息交流

資源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，合理開(kāi)發(fā)地區(qū)自然資源，創(chuàng)造出區(qū)域性優(yōu)勢(shì)資源，是實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要策略。區(qū)域性的優(yōu)勢(shì)資源往往能有效而迅速的改變?cè)摰貐^(qū)的行政距離，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域性優(yōu)勢(shì)資源的價(jià)值，還必須依賴便利的交通條件，由此形成了改善、發(fā)展交通的強(qiáng)大的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，所以優(yōu)勢(shì)資源的存在和輸出動(dòng)機(jī)會(huì)有力的推動(dòng)區(qū)域交通狀況的改善。而在合理開(kāi)發(fā)地區(qū)自然資源、形成區(qū)域性優(yōu)勢(shì)資源的過(guò)程中，需要參考、借鑒大量的有價(jià)值的信息，從而為科學(xué)決策、合理發(fā)展提供必要的依據(jù);同時(shí)，在信息社會(huì)，想要更好的實(shí)現(xiàn)資源價(jià)值，及時(shí)、有效的信息交流是必不可少的;所以，資源的開(kāi)發(fā)、利用，在客觀上又促進(jìn)了信息溝通的需要。

3.信息溝通依賴于交通條件并促進(jìn)資源溝通

信息溝通對(duì)于交通溝通和資源溝通的影響，主要體現(xiàn)在信息的“進(jìn)”和“出”兩個(gè)端口上。信息的“進(jìn)”，是指外界信息的輸入:一方面，外界信息的進(jìn)入，帶來(lái)了先進(jìn)的理念和廣闊的視野，促進(jìn)了貧困地區(qū)思想觀念的變化，內(nèi)在的形成了人才資源;另一方面，有效信息的進(jìn)入可以有效促進(jìn)了區(qū)域資源的整合，促使區(qū)域性優(yōu)勢(shì)資源的形成和壯大。[5]而信息的“出”，主要體現(xiàn)在將地區(qū)的相關(guān)信息傳遞出去:首先，地區(qū)自然資源的開(kāi)發(fā)和優(yōu)勢(shì)資源價(jià)值的發(fā)揮需要向外界市場(chǎng)傳達(dá)相關(guān)訊息，促進(jìn)該地區(qū)市場(chǎng)因素的培育;其次，地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r的訊息可以讓處于行政中心的官員了解到貧困地區(qū)的真實(shí)情況，進(jìn)而做出相應(yīng)的扶持政策。同時(shí)，在政府職能錯(cuò)位、社會(huì)公民組織逐步興起的今天，信息交流可以將越來(lái)越多社會(huì)非政府組織和愛(ài)心人士通過(guò)公益獻(xiàn)愛(ài)心的方式維系起來(lái)，共同推動(dòng)扶貧工作。

二、“行政距離”視域下貧困現(xiàn)象的實(shí)證分析

筆者有幸組織并參與對(duì)山東省菏澤市鄆城縣“第一書記”扶貧政策實(shí)施情況的調(diào)研，所謂“第一書記”政策是指由山東省省委組織部從省直機(jī)關(guān)單位中選拔優(yōu)秀黨員干部到貧困農(nóng)村抓黨建、促脫貧。因此本文將以此次調(diào)研所得數(shù)據(jù)為依托，以行政距離概念為分析工具，對(duì)該地區(qū)的貧困問(wèn)題進(jìn)行實(shí)證分析。

(一)交通不便

交通不便是導(dǎo)致貧困發(fā)生的主要原因，以山東省菏澤市鄆城縣黃集鄉(xiāng)為例。從地理區(qū)位上看，黃集鄉(xiāng)位于鄆城縣西北部，西鄰李集鄉(xiāng)，東臨梁山縣，南部與程屯、候咽集鎮(zhèn)相接，北連黃河與河南省臺(tái)前縣隔河相望，處于行政區(qū)劃的邊緣地帶;從對(duì)外交通來(lái)說(shuō)，黃集鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地距鄆城縣縣城30公里，只有一條鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路可以通達(dá)，并且由于該條公路修建年份較為久遠(yuǎn)，路面狹窄，再加上缺乏維護(hù)保養(yǎng)，致使道路崎嶇不平，大型交通工具無(wú)法通行，同時(shí)也加大了對(duì)外交通的成本;從路網(wǎng)密度看，黃集鄉(xiāng)周邊路網(wǎng)較為稀疏，多為因農(nóng)耕勞作而形成的田間土路，晴天時(shí)路面凹凸不平、塵土較多，雨水時(shí)節(jié)則積水嚴(yán)重、泥濘難行。

根據(jù)行政距離概念，自然形成的交通距離往往是無(wú)法改變的，因而交通便利程度便成為制約行政距離的關(guān)鍵因素。從結(jié)構(gòu)—功能角度分析，單一的低級(jí)的交通結(jié)構(gòu)直接制約了交通功能的發(fā)揮，其影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，交通不便制約外部資源的進(jìn)入與溝通。交通不便對(duì)外部資源的制約主要表現(xiàn)為商品流通不暢，商品的空間位移是實(shí)現(xiàn)商品流通的重要標(biāo)志，道路則是實(shí)現(xiàn)商品流動(dòng)的重要載體，在相同的交通距離內(nèi)，交通便利程度將成為影響商品流通速度和商品流通規(guī)模的關(guān)鍵因素。其次，交通不便制約本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模。從90年代開(kāi)始，黃集鄉(xiāng)以及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)便開(kāi)始發(fā)展鋼球產(chǎn)業(yè)，但受交通條件的制約，該地區(qū)的鋼球產(chǎn)業(yè)至今仍處于低端的初級(jí)加工和小作坊生產(chǎn)的規(guī)模，根本無(wú)法形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模和優(yōu)勢(shì)，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)甚微。因此，落后的交通條件導(dǎo)致了黃集鄉(xiāng)商品流通不暢和商品經(jīng)濟(jì)落后。

根據(jù)上述分析，筆者認(rèn)為，貧困地區(qū)交通落后的實(shí)質(zhì)在于其交通結(jié)構(gòu)與功能方面存在嚴(yán)重缺陷，這種缺陷勢(shì)必造成當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件的先天不足，從而對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生巨大的負(fù)面效應(yīng):一方面使得商品流通成本和流通時(shí)間大幅度增加，商品流通對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用被大幅削弱;另一方面嚴(yán)重阻礙了當(dāng)?shù)赝獠康馁Y源和信息的交流，極大的限制了當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)資源的形成。貧困地區(qū)現(xiàn)階段的“交通—經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制”也從側(cè)面印證了“馬太效應(yīng)”:經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)(中心)地區(qū)可能憑借交通優(yōu)勢(shì)條件加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，越來(lái)越發(fā)達(dá);而貧困(邊緣)地區(qū)則可能由于交通缺陷而進(jìn)入經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的惡性循環(huán)。[6]

(二)未形成區(qū)域性優(yōu)勢(shì)資源

交通是謀得發(fā)展的外在條件，資源則是實(shí)現(xiàn)發(fā)展的內(nèi)在因素。無(wú)論是礦產(chǎn)資源、環(huán)境資源等自然資源，還是特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、工業(yè)產(chǎn)業(yè)等形式的區(qū)域性優(yōu)勢(shì)資源，都是實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速起飛和持續(xù)發(fā)展的重要依托。在農(nóng)業(yè)資源方面，黃集鄉(xiāng)擁有耕地面積4500余公頃，多為黃河沖積平原，具有土層深厚、土地肥沃、水資源豐富等特點(diǎn)，主要作物有小麥、玉米、大豆等;在產(chǎn)業(yè)資源方面，黃集鄉(xiāng)的中小棉紡企業(yè)、鋼球企業(yè)等民營(yíng)經(jīng)濟(jì)起步較早，在當(dāng)?shù)匦纬闪艘欢ǖ漠a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)。

但不可否認(rèn)的是，黃集鄉(xiāng)并沒(méi)有形成區(qū)域性優(yōu)勢(shì)資源。首先，黃集鄉(xiāng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以小麥、玉米等糧食作物為主，經(jīng)濟(jì)作物極少，更沒(méi)有發(fā)展特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)和條件，再加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的匱乏，黃集鄉(xiāng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)僅能保證解決當(dāng)?shù)氐臏仫枂?wèn)題，而在促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展方面則顯得無(wú)力。其次，黃集鄉(xiāng)的棉紡企業(yè)、鋼球企業(yè)等民營(yíng)經(jīng)濟(jì)受當(dāng)?shù)亟煌l件的限制，至今仍處于小作坊生產(chǎn)和低端加工的規(guī)模，一直無(wú)法形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模優(yōu)勢(shì)。再次，從自然資源方面，黃集鄉(xiāng)并沒(méi)有區(qū)別于周邊地區(qū)的特色自然資源和礦產(chǎn)資源等，從地理區(qū)位而言，黃集鄉(xiāng)更是處于行政區(qū)劃的邊緣地帶，其自然資源毫無(wú)優(yōu)勢(shì)可言。最后，就人力資源而言，黃集鄉(xiāng)長(zhǎng)期處于人才輸出的位置，青壯年，尤其是男性青壯年多外出求學(xué)、打工，留守多為老人、婦女和兒童。因此，匱乏、毫無(wú)特色的自然資源和社會(huì)資源導(dǎo)致了黃集鄉(xiāng)的貧困現(xiàn)狀長(zhǎng)期得不到有效改善。

筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段的貧困地區(qū)長(zhǎng)期無(wú)法根治的原因在于未能形成區(qū)域性優(yōu)勢(shì)資源，出于自然條件的不可更改，當(dāng)?shù)卣仨氃谝龑?dǎo)政府扶貧資源和社會(huì)扶貧資源向貧困地區(qū)傾斜的基礎(chǔ)上，指導(dǎo)貧困地區(qū)因地制宜的開(kāi)發(fā)特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和特色工業(yè)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而據(jù)此形成區(qū)域性資源優(yōu)勢(shì)，從而徹底擺脫貧困和鞏固經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

(三)信息流通不暢

信息流通不暢對(duì)于黃集鄉(xiāng)的影響主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。首先，信息“入流”不暢，即外部信息進(jìn)入黃集鄉(xiāng)的通道不暢，由于黃集鄉(xiāng)在行政區(qū)劃上處于邊緣地帶，以及黃集鄉(xiāng)交通條件的的不便利性，導(dǎo)致了黃集鄉(xiāng)在一定程度上的信息閉塞。另外，現(xiàn)代化信息交流手段——網(wǎng)絡(luò)十分不發(fā)達(dá)，在黃集鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地，筆者走訪調(diào)查，僅找到一個(gè)設(shè)備落后、網(wǎng)速緩慢的網(wǎng)吧，其信息落后程度可見(jiàn)一斑。其次，信息“外流”不暢，集中表現(xiàn)為黃集鄉(xiāng)部分農(nóng)村的貧困現(xiàn)實(shí)不為外界社會(huì)所知，不能將貧困現(xiàn)實(shí)及時(shí)傳遞到政府相關(guān)部門和社會(huì)愛(ài)心機(jī)構(gòu)，也就無(wú)法獲得相應(yīng)的社會(huì)扶貧資源。最后，信息流通不暢最大的后果便是信息閉塞，導(dǎo)致貧困地區(qū)民眾思想觀念的落后，缺乏脫貧的相應(yīng)知識(shí)手段和與時(shí)俱進(jìn)的思想觀念，從而形成了“放羊—生娃—放羊”式的貧窮困境。

因此筆者認(rèn)為，當(dāng)今信息時(shí)代貧困地區(qū)的貧困現(xiàn)狀更多的表現(xiàn)為“信息貧窮”，即貧困地區(qū)往往由于缺乏信息溝通的順暢渠道而導(dǎo)致該地區(qū)的信息閉塞，具體表現(xiàn)為:民眾思想觀念狹隘，知識(shí)水平普遍較低，信息溝通渠道單一、落后，缺乏脫貧的技術(shù)手段等。由此，在政策扶貧過(guò)程中，有針對(duì)性的開(kāi)展“信息扶貧”是十分重要的。而在“信息扶貧”具體實(shí)施過(guò)程中，需要注意循序漸進(jìn)、講求實(shí)效，首先要為廣大農(nóng)民提供真實(shí)、有效的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息和先進(jìn)、適用的農(nóng)業(yè)技術(shù)信息，其次要加強(qiáng)市場(chǎng)、商貿(mào)、金融信息網(wǎng)等輔助信息手段的建設(shè)，再次要加強(qiáng)貧困地區(qū)信息化政府的建設(shè)，進(jìn)而形成健全、有效的扶貧信息網(wǎng)絡(luò)。[7]

三、“行政距離”視域下扶貧政策分析

基于“行政距離”概念，扶貧政策的制定和實(shí)施必須圍繞改善交通條件、形成區(qū)域性優(yōu)勢(shì)資源、完善信息流通機(jī)制等三方面進(jìn)行。以山東省“第一書記”扶貧政策為例，該政策切實(shí)解決了貧困地區(qū)的交通、資源、信息等三方面的難題。

首先，“第一書記”扶貧政策切實(shí)解決了貧困地區(qū)的交通難題。以山東省文化廳駐黃集鄉(xiāng)的5名“第一書記”為例，“第一書記”駐村工作后通過(guò)走訪民眾了解到改善交通是貧困村最為迫切的問(wèn)題。在之后的4個(gè)月內(nèi)，“第一書記”爭(zhēng)取單位幫扶資金和交通廳專項(xiàng)扶貧資金共計(jì)330萬(wàn)元用于改善貧困地區(qū)的交通，基本解決了當(dāng)?shù)氐慕煌ú槐愕膯?wèn)題。

其次，“第一書記”扶貧政策推動(dòng)了地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。“讓90%的貧困戶有致富項(xiàng)目”是“第一書記”扶貧政策的重要工作內(nèi)容之一，派駐到黃集鄉(xiāng)的第一書記到任后，投入大量時(shí)間、精力，多次到北京、萊蕪、臨沂、章丘、長(zhǎng)清、曲阜等11個(gè)地方進(jìn)行養(yǎng)殖業(yè)和特色種植業(yè)考察，確定了土豆等6個(gè)主要項(xiàng)目作為致富的路子進(jìn)行試點(diǎn)。按照計(jì)劃，如果試點(diǎn)可行，黃集鄉(xiāng)將會(huì)規(guī)劃發(fā)展以“彩色土豆”為主的特色農(nóng)業(yè)。除引進(jìn)經(jīng)濟(jì)作物以外，“第一書記”還著眼于發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)和小型加工業(yè)。在筆者走訪的四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，部分“第一書記”開(kāi)始進(jìn)行一些養(yǎng)殖業(yè)試點(diǎn)，養(yǎng)殖品種主要是傳統(tǒng)的家禽家畜，具體操作主要采取村里給予一定補(bǔ)貼、村民個(gè)體養(yǎng)殖的形式。

再次，“第一書記”扶貧政策有效推動(dòng)了貧困地區(qū)與外界的信息交流。首先，“第一書記”駐村工作，一方面將先進(jìn)的工作理念和外部信息帶到貧困農(nóng)村地區(qū)，有效改善當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和村支兩委的工作觀念和工作方式，同時(shí)也促進(jìn)了當(dāng)?shù)厝罕娝枷胗^念的進(jìn)步;另一方面，“第一書記”在貧困農(nóng)村調(diào)研、工作，詳盡了解貧困地區(qū)的貧困事實(shí)，并將此信息反饋給相關(guān)政府部門，尤其是省級(jí)相關(guān)部門，有效實(shí)現(xiàn)了貧困地區(qū)信息的向外流通。其次，派駐黃集鄉(xiāng)的“第一書記”們創(chuàng)造性的實(shí)踐了“網(wǎng)絡(luò)扶貧”，即“第一書記”將幫包村的情況發(fā)布到網(wǎng)上，并通過(guò)網(wǎng)絡(luò)積極聯(lián)系各類志愿者組織、愛(ài)心協(xié)會(huì)和其他社會(huì)公益團(tuán)體，引起了熱心于社會(huì)公益事業(yè)的各類團(tuán)體的廣泛關(guān)注和積極參與。例如，“六一”期間，鄆城縣志愿者50多人通過(guò)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系到黃集鄉(xiāng)的“第一書記”，到黃集鄉(xiāng)組織開(kāi)展“知識(shí)與愛(ài)同行”活動(dòng)，同樣的活動(dòng)還有于7月29日舉辦的“東營(yíng)菏澤黃河之旅·愛(ài)心童心助學(xué)行動(dòng)”等。

因此，“第一書記”扶貧政策及其具體工作契合了行政距離概念，從交通溝通、資源溝通、信息溝通等三方面著手，將政府政策扶貧和社會(huì)扶貧有效結(jié)合在一起，有效解決了政策扶貧的瞄準(zhǔn)重點(diǎn)難題，通過(guò)具體工作切實(shí)、有效的減小了貧困地區(qū)的行政距離，推動(dòng)了貧困問(wèn)題的根本解決。

[1]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中華人民共和國(guó)2010年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng) 計(jì) 公報(bào)[EB/OL]，http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20110228_402705692.htm

[2]楊軍.“整村推進(jìn)”扶貧模式的問(wèn)題與對(duì)策研究[J].重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)(西部論壇)，2006(12)

[3]劉若蘭.關(guān)于“數(shù)字鴻溝”與信息扶貧的幾點(diǎn)思考[J].西部開(kāi)發(fā)，2004(6)

[4]汪傳雷，謝陽(yáng)群.關(guān)于信息扶貧的若干探討[J].理論探討，2002(2)

[5]楊時(shí)進(jìn).市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是信息經(jīng)濟(jì)[J].市場(chǎng)觀察，1996(9)

[6]馮宗憲，張紅十.中國(guó)貧困地區(qū)交通落后的實(shí)質(zhì)及其成因分析[J].人文地理，1992(3)

[7]王俊文.反貧困必然選擇:農(nóng)村貧困地區(qū)“信息扶貧”的關(guān)鍵解讀[J].江西社會(huì)科學(xué)，2010(1)