童 星 陶 鵬

問(wèn)題的提出

當(dāng)前我國(guó)業(yè)已形成以“一案三制”(即應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急體制、機(jī)制與法制)為基礎(chǔ)的多層次、多部門、多災(zāi)種的應(yīng)急管理體系?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》作為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)的行動(dòng)總則，按照突發(fā)事件的種類性質(zhì)、演進(jìn)過(guò)程、危害程度與影響范圍等因素，將突發(fā)公共事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等四大類型以及特別重大、重大、較大和一般等四個(gè)等級(jí)，并將其應(yīng)對(duì)過(guò)程分為預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、救援與處置、善后與恢復(fù)等四個(gè)階段?？梢哉f(shuō)，我國(guó)從應(yīng)急制度層面已經(jīng)跨入了整合階段①，該制度體系通過(guò)中央、省、市、縣四級(jí)響應(yīng)系統(tǒng)串聯(lián)，在每一層級(jí)均形成了“四委員會(huì)、一應(yīng)急辦”②的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。③

以2003年“SARS”事件為起點(diǎn)，我國(guó)新一代應(yīng)急管理體系創(chuàng)設(shè)至今，歷經(jīng)2008年南方凍雨雪災(zāi)和“汶川地震”、2010年西南五省(區(qū)、市)特大旱災(zāi)以及多起重大事故災(zāi)難和重大群體性事件等災(zāi)害危機(jī)事件的考驗(yàn)。一方面，顯示出現(xiàn)有應(yīng)急管理體系對(duì)成功應(yīng)對(duì)各類災(zāi)害危機(jī)事件起到了基礎(chǔ)性作用;另一方面，也在一定程度上暴露出它的脆弱性。其一，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)特征愈發(fā)顯著、跨界越界④的復(fù)合型災(zāi)害危機(jī)愈發(fā)增多的背景下，上述政府主導(dǎo)的應(yīng)急管理分類分級(jí)模式遭到了新的挑戰(zhàn)，顯得很不適應(yīng);其二，重在救援與處置的應(yīng)急管理其功能極為有限，往往只能控制事態(tài)，并不能解決問(wèn)題。以社會(huì)領(lǐng)域中的突發(fā)事件及其帶來(lái)的公共危機(jī)為例，成功的管理必須能夠發(fā)現(xiàn)真正導(dǎo)致危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)，包括問(wèn)題、矛盾、漏洞和“病根”，從而解決問(wèn)題，化解矛盾，堵塞漏洞，挖除“病根”，以達(dá)到同類危機(jī)不再發(fā)生的效果。我們經(jīng)常看到，在處置城市逢雨就遭淹、渣土車闖紅燈撞死人、地溝油上餐桌害人以及群體性上訪等突發(fā)事件時(shí)，盡管能迅速控制住局面，但卻難除根、不見(jiàn)效，其原因就在于只是停留于旨在控制事態(tài)的應(yīng)急處置，忽視了事后的危機(jī)管理和事前的風(fēng)險(xiǎn)治理。⑤有鑒于此，必須按照黨的十八大的要求，加快形成“源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)管理機(jī)制”。

應(yīng)急管理機(jī)制模型:以災(zāi)害生命周期理論為基礎(chǔ)

應(yīng)急管理對(duì)象中的“急”，在中國(guó)就是指突發(fā)事件，而在國(guó)際上往往被稱為“災(zāi)害”。這是因?yàn)橹袊?guó)自古以來(lái)就有“天災(zāi)人禍”的說(shuō)法，災(zāi)害特指自然災(zāi)害外加原因不明的火災(zāi)，外延比較窄，其他類型的突發(fā)事件則被稱為“人禍”;而在西方，災(zāi)害不僅僅被看做自然的或技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)，還包括基于社會(huì)正常運(yùn)行的例外，外延比較寬泛。⑥此外，還應(yīng)當(dāng)看到，“傳統(tǒng)的觀點(diǎn)用狹隘的‘時(shí)—空’(space－time)觀來(lái)看待災(zāi)害的背景、特點(diǎn)以及后果。而事實(shí)上，無(wú)論是災(zāi)前、災(zāi)中，還是災(zāi)后，均發(fā)生于一個(gè)廣泛聯(lián)系、相互鏈接、動(dòng)態(tài)發(fā)展的復(fù)雜世界中”⑦。

應(yīng)急管理事務(wù)十分繁雜，需要通過(guò)全面而行之有效的政策設(shè)計(jì)來(lái)保障整體應(yīng)急體系的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。災(zāi)害生命周期理論作為人們認(rèn)識(shí)與管理災(zāi)害危機(jī)的重要基礎(chǔ)，引導(dǎo)著應(yīng)急管理制度的嬗變。以過(guò)程方法(processual approach)為基礎(chǔ)的災(zāi)害危機(jī)管理，首先將災(zāi)害過(guò)程視為周期性的循環(huán)，如斯蒂文·芬克(Steven Fink)的“危機(jī)生命周期”理論——征兆期(prodromal)、爆發(fā)期(breakout or acute)、延續(xù)期(chronic)、痊愈期(resolution);其次將災(zāi)害危機(jī)的演進(jìn)過(guò)程與管理政策結(jié)構(gòu)化，劃分出目前被認(rèn)為是最具操作性且得到最普遍使用的災(zāi)害管理循環(huán)模型，即“減災(zāi)—整備(preparedness)—反應(yīng)—恢復(fù)”，如羅伯特·希斯(Robert Heath)的危機(jī)管理“4R”模型——縮減(reduction)、預(yù)備(readiness)、反應(yīng)(response)、恢復(fù)(recovery)?！皽p災(zāi)”是指針對(duì)各類災(zāi)害危機(jī)所提出的預(yù)防與消減方式;“整備”是指針對(duì)各類可能導(dǎo)致災(zāi)害危機(jī)的危險(xiǎn)源進(jìn)行檢測(cè)預(yù)警，以及應(yīng)對(duì)災(zāi)害危機(jī)所采取的管理體制、機(jī)制，尤其是在資源與協(xié)作上的整備情況;“反應(yīng)”是指針對(duì)災(zāi)害危機(jī)爆發(fā)后所進(jìn)行的各項(xiàng)維持社會(huì)秩序、救護(hù)、避難等工作;“重建”則是指對(duì)災(zāi)害危機(jī)所影響到的區(qū)域、群體、制度所進(jìn)行的一系列重建工作。在我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)中，災(zāi)害危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)通常被劃分為預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、救援與處置、善后與恢復(fù)等四個(gè)階段，這同上述研究災(zāi)害危機(jī)演化的周期理論及其管理的循環(huán)模型不謀而合。因此，應(yīng)急管理機(jī)制的內(nèi)容千頭萬(wàn)緒，都分別貫穿于減災(zāi)、整備、反應(yīng)、恢復(fù)等各個(gè)階段(見(jiàn)表1)。

表1 全周期應(yīng)急管理機(jī)制

首先，減災(zāi)階段的機(jī)制構(gòu)成。減災(zāi)階段的工作重點(diǎn)旨在確認(rèn)危險(xiǎn)源并構(gòu)建一系列管理措施。在減災(zāi)階段，必須結(jié)合本地特征而確認(rèn)相關(guān)危險(xiǎn)源的存在，進(jìn)而通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制來(lái)了解風(fēng)險(xiǎn)可能及其潛在影響，并將其納入政策議程。在對(duì)客觀風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析的同時(shí)，也應(yīng)該注意到脆弱性分析與評(píng)估的重要性，即對(duì)本地災(zāi)害危機(jī)應(yīng)對(duì)所需的管理制度、組織能力、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、群體抗災(zāi)能力、抗災(zāi)資源可得性與可及性等維度進(jìn)行分析評(píng)估，以便清晰把握本地災(zāi)害危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。減災(zāi)階段的政策工具作為風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的核心，主要可分為結(jié)構(gòu)性減災(zāi)工具和非結(jié)構(gòu)性減災(zāi)工具，前者注重硬件基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)，后者注重政策設(shè)計(jì)對(duì)于減災(zāi)的重要意義，如對(duì)重大政策項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等。同時(shí)，減災(zāi)階段還需要從文化層面提升應(yīng)急管理能力，通過(guò)宣傳和文化教育體系對(duì)個(gè)人安全文化、組織風(fēng)險(xiǎn)文化、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)文化進(jìn)行有效干預(yù)與引導(dǎo)。

其次，整備階段的機(jī)制構(gòu)成。整備階段作為應(yīng)急管理中應(yīng)急反應(yīng)與恢復(fù)的基礎(chǔ)，整備的充分程度直接影響著應(yīng)急管理制度運(yùn)轉(zhuǎn)的績(jī)效。預(yù)案編制是針對(duì)減災(zāi)階段所確認(rèn)的危險(xiǎn)源的潛在后果而預(yù)先設(shè)定各種管理措施，其核心是構(gòu)建應(yīng)急管理的組織架構(gòu)、工作流程、協(xié)調(diào)方式、資源保障等，通過(guò)一系列常規(guī)制度安排來(lái)盡可能地消解由危機(jī)造成的無(wú)序與混亂;培訓(xùn)演練機(jī)制旨在通過(guò)桌面推演(tabletop)、功能演練(functional)、局部演練(partial scale)、全程演練(full scale)等方式，發(fā)現(xiàn)并評(píng)估現(xiàn)行預(yù)案存在的問(wèn)題從而加以改進(jìn);組織建設(shè)機(jī)制旨在對(duì)應(yīng)急管理制度實(shí)施所需要的組織架構(gòu)進(jìn)行建設(shè)與調(diào)整，資源整備機(jī)制則是將應(yīng)急管理所需要的各類資源體系進(jìn)行分類、評(píng)估與整合，這二者構(gòu)成了組織能力體系的核心;應(yīng)急能力維持與更新機(jī)制則是對(duì)組織建設(shè)與資源整備所進(jìn)行的定期評(píng)估與監(jiān)督，以保證組織能力發(fā)展與災(zāi)害危機(jī)動(dòng)態(tài)變化相一致;預(yù)警機(jī)制便是視災(zāi)害危機(jī)信息為公共品，真實(shí)、快速、公平、全面地傳遞到危險(xiǎn)暴露群體中，以便能夠做好各項(xiàng)準(zhǔn)備以應(yīng)對(duì)可能即將到來(lái)的災(zāi)害危機(jī)。

再次，應(yīng)急反應(yīng)階段的機(jī)制構(gòu)成。應(yīng)急反應(yīng)是應(yīng)急管理制度建設(shè)的核心，當(dāng)前預(yù)案體系建設(shè)的重點(diǎn)就是加強(qiáng)與完善應(yīng)急反應(yīng)所需的各項(xiàng)機(jī)制。在災(zāi)害危機(jī)事件中，以減災(zāi)與整備階段為基礎(chǔ)，首先需要做到對(duì)事件的先期處置，對(duì)事件進(jìn)行及時(shí)救援與報(bào)送，而先期處置能力對(duì)于降低事件的負(fù)面影響有著至關(guān)重要的作用。對(duì)于災(zāi)害危機(jī)事件的分級(jí)、分類處置原則要求必須建立快速災(zāi)情評(píng)估機(jī)制，迅速、準(zhǔn)確地收集有關(guān)信息，通過(guò)應(yīng)急信息平臺(tái)來(lái)處理與分析相關(guān)信息，并依據(jù)分級(jí)方法確立所采取的響應(yīng)方式，從而在相應(yīng)層級(jí)上啟動(dòng)應(yīng)急指揮和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制;同時(shí)，該信息平臺(tái)也具有在政府內(nèi)部以及政府與公眾之間的溝通功能。在此基礎(chǔ)上，需要建立應(yīng)急指揮機(jī)制將各相關(guān)機(jī)構(gòu)和單位納入統(tǒng)一規(guī)范的行動(dòng)框架。

最后，災(zāi)害危機(jī)恢復(fù)階段的機(jī)制構(gòu)成。災(zāi)害危機(jī)恢復(fù)階段的首要任務(wù)是恢復(fù)重建，主要包括工程性恢復(fù)重建與制度性恢復(fù)重建，旨在建立更具恢復(fù)力的社會(huì)。為了在短期內(nèi)從災(zāi)害危機(jī)中得到恢復(fù)，需要綜合協(xié)調(diào)與整合多方力量進(jìn)行建筑物與基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)重建，利用保險(xiǎn)、救助、慈善等手段對(duì)受災(zāi)群眾進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、心理與社會(huì)的重建和救助。此外，恢復(fù)階段的另一項(xiàng)重要任務(wù)就是對(duì)事件進(jìn)行調(diào)查與反思，客觀評(píng)價(jià)應(yīng)急管理制度的績(jī)效，追究相關(guān)人員以及相關(guān)政策、制度、機(jī)構(gòu)、價(jià)值的責(zé)任，不僅有某些官員的去職、處分，而且有某些政策出臺(tái)或得到修訂，某些機(jī)構(gòu)、制度設(shè)立或調(diào)整，某個(gè)階層的利益得到尊重、滿足，某些價(jià)值得到弘揚(yáng)、遵從，即同時(shí)進(jìn)行官員問(wèn)責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)責(zé)。⑧風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)責(zé)的結(jié)果必然引起對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的重視，這也就是一個(gè)新應(yīng)急管理循環(huán)的開(kāi)始。

我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制設(shè)計(jì)與執(zhí)行困境分析

我國(guó)建立應(yīng)急管理機(jī)制的基本要求是:統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效。近些年來(lái)，我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)步伐加快并取得了顯著成果，但相關(guān)核心管理機(jī)制的設(shè)計(jì)與執(zhí)行困境也阻滯著應(yīng)急管理績(jī)效的提升。

(一)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)存在結(jié)構(gòu)性失衡，風(fēng)險(xiǎn)治理特征不彰

從整體應(yīng)急管理機(jī)制建構(gòu)特征上看，普遍存在“重應(yīng)急，輕預(yù)防”現(xiàn)象。雖然“預(yù)防為主”已成為我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)的基礎(chǔ)理念，但在相關(guān)制度與技術(shù)設(shè)計(jì)層面仍缺乏足夠關(guān)注，從而導(dǎo)致應(yīng)急管理機(jī)制的結(jié)構(gòu)性失衡。現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理從經(jīng)濟(jì)理性轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)理性的實(shí)踐表明，在高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，需要改造并重塑傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理手段，全面識(shí)別、溝通與評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)成風(fēng)險(xiǎn)治理格局。當(dāng)前我國(guó)應(yīng)急管理體系中的風(fēng)險(xiǎn)管理仍然停留在管理主體單一、自上而下單向以及封閉的局面，尚未建起一套多主體、縱橫交錯(cuò)、開(kāi)放的網(wǎng)絡(luò)以達(dá)成風(fēng)險(xiǎn)共治的管理機(jī)制。在具體運(yùn)作機(jī)制上，脆弱性評(píng)估還未應(yīng)用于預(yù)案編制，作為一種有別于傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的機(jī)制，它強(qiáng)調(diào)將本地風(fēng)險(xiǎn)特征與社會(huì)特征相結(jié)合，建構(gòu)具有本地化導(dǎo)向的測(cè)量指標(biāo)，將本地社會(huì)的應(yīng)災(zāi)能力置于應(yīng)急管理的首要位置，改變過(guò)去被動(dòng)應(yīng)付的局面和忽視各地特點(diǎn)、搞“一刀切”的管理作風(fēng)。在風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制建設(shè)方面，結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)管理方式(如防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施與工程建設(shè)等)已經(jīng)被普遍采用，但是對(duì)于這些設(shè)施的維護(hù)與更新則關(guān)注不夠，特別是對(duì)于非結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)管理方式如重大政策決策和重大建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，仍然停留在學(xué)術(shù)討論和一般號(hào)召階段，尚未得到真正重視和認(rèn)真落實(shí)。

(二)預(yù)案編制與管理缺乏本地性、動(dòng)態(tài)性、科學(xué)性，失靈情形頻現(xiàn)

誠(chéng)然，預(yù)案編制是應(yīng)急整備工作的核心，但其并非應(yīng)急整備的全部。當(dāng)前應(yīng)急管理存在著嚴(yán)重的“預(yù)案化”傾向，即將完成預(yù)案文本編制視為應(yīng)急整備階段的完結(jié)，而且各地各單位編制預(yù)案的過(guò)程基本上是“下級(jí)抄上級(jí)”、同級(jí)之間“我抄你、你抄他”，結(jié)果編制出的預(yù)案，缺乏針對(duì)性和實(shí)用性。其實(shí)各級(jí)各地預(yù)案在預(yù)案體系中的功能定位是不同的，頂層預(yù)案關(guān)注指導(dǎo)性，需要確定應(yīng)急管理的原則與程序，基層預(yù)案則應(yīng)注重操作性，需要進(jìn)行危險(xiǎn)源與應(yīng)急資源的分析，制定行動(dòng)協(xié)調(diào)的具體計(jì)劃;各地各單位的實(shí)際情況千差萬(wàn)別，各自面臨的主要災(zāi)害危機(jī)也不盡相同，因此預(yù)案編制必須聚焦本地危險(xiǎn)源與脆弱性，并隨危險(xiǎn)源與脆弱性的變化而及時(shí)更新。

應(yīng)急管理信息與基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)缺乏整合，導(dǎo)致災(zāi)害危機(jī)事件預(yù)案編制所需決策信息不充分。對(duì)災(zāi)害危機(jī)事件信息的充分掌握、全面分析與正確研判是各項(xiàng)應(yīng)急決策的基礎(chǔ)?；A(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)的缺失導(dǎo)致相關(guān)管理機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)，如缺乏對(duì)地方救援能力數(shù)據(jù)的評(píng)估、錄入與使用導(dǎo)致預(yù)案編制只停留在原則、運(yùn)作程序?qū)用?，而難以依據(jù)部門應(yīng)急能力進(jìn)行調(diào)配，從而影響了救援效率，尤其是在“跨界越界危機(jī)”的處理中，缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息會(huì)導(dǎo)致行政轄區(qū)之間和部門系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)缺乏運(yùn)行基礎(chǔ)。

(三)組織應(yīng)急能力建設(shè)與管理機(jī)制薄弱，難以實(shí)現(xiàn)制度預(yù)期目標(biāo)

其一，政府對(duì)培訓(xùn)演練的支持不夠，演練手段單一。培訓(xùn)演練是修正預(yù)案和把握組織協(xié)作能力的重要方式。地方應(yīng)急演練常受到政府重視程度、財(cái)政支持力度以及部門單位參與度等因素的制約，因而往往停留在低層次重復(fù)、方式單一的路徑上，演練效果不佳。

其二，組織建設(shè)投入和評(píng)估機(jī)制缺失，能力更新維持困難。應(yīng)急管理作為政府部門的一項(xiàng)基本職能，應(yīng)當(dāng)形成有效的財(cái)政投入機(jī)制和評(píng)估考核機(jī)制，以解決本地應(yīng)急組織建設(shè)中所存在的問(wèn)題。然而當(dāng)前對(duì)于各級(jí)政府部門應(yīng)急能力的評(píng)估仍停留在理論研討和實(shí)踐探索層面。

(四)應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制一體化、地方化、多元化程度有待提升，相關(guān)保障機(jī)制仍需完善

其一，應(yīng)急指揮機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、程序化建設(shè)滯后。盡管災(zāi)害危機(jī)種類繁多，但是對(duì)于災(zāi)害危機(jī)事件的應(yīng)急反應(yīng)存在一些普遍適用的原則與規(guī)范，如美國(guó)事故現(xiàn)場(chǎng)指揮系統(tǒng)(Incident Command System，ICS)便是從森林火災(zāi)應(yīng)對(duì)中所總結(jié)出的一套經(jīng)驗(yàn)做法，現(xiàn)已成為美國(guó)國(guó)家應(yīng)變框架(National Response Framework，NRF)的核心部分，為應(yīng)急反應(yīng)體系一體化建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。如今我國(guó)各級(jí)政府的應(yīng)急反應(yīng)中，指揮部(中心)作為臨時(shí)性協(xié)調(diào)組織被普遍設(shè)置，但亟待建立一套借鑒國(guó)外優(yōu)秀模式并結(jié)合本土社會(huì)特征的指揮機(jī)制，以避免2011年“7·23”動(dòng)車追尾事件應(yīng)急處置中填埋遭毀車廂一類的事情再度發(fā)生。

其二，事件發(fā)生地先期處置機(jī)制的實(shí)現(xiàn)存在能力困境，從而影響整體應(yīng)急處置能力。先期處置機(jī)制在實(shí)際運(yùn)作中往往只強(qiáng)調(diào)信息通報(bào)功能，對(duì)危機(jī)干預(yù)重視不夠，這與基層應(yīng)急處置能力欠缺有關(guān)。在應(yīng)急資源和能力“頭重腳輕”式的分配模式下，地方應(yīng)急能力建設(shè)嚴(yán)重滯后。在危機(jī)初期，地方應(yīng)急管理系統(tǒng)感知到各種應(yīng)急需要，但難以滿足救援需要，地方應(yīng)急處置能力的短缺嚴(yán)重影響了較大級(jí)別以上突發(fā)事件的整體處置能力。

其三，多元社會(huì)救災(zāi)機(jī)制缺乏創(chuàng)新，對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展特征缺乏整合。社會(huì)參與隨著網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代的到來(lái)而呈現(xiàn)出多元、松散耦合的新特征，傳統(tǒng)的政府包攬與應(yīng)急主體多元化不相適應(yīng)，難以在災(zāi)害危機(jī)發(fā)生之初就及時(shí)識(shí)別和吸納救災(zāi)志愿者與相關(guān)組織。⑨

其四，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)機(jī)制缺失，應(yīng)急系統(tǒng)崩潰的風(fēng)險(xiǎn)較高。關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施是社會(huì)功能正常運(yùn)轉(zhuǎn)的硬件基礎(chǔ)，主要包括:農(nóng)業(yè)與食品系統(tǒng)、銀行與金融系統(tǒng)、化工產(chǎn)業(yè)、商業(yè)設(shè)施、通信系統(tǒng)、運(yùn)輸系統(tǒng)、關(guān)鍵工業(yè)設(shè)施、水壩、國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)、緊急救護(hù)系統(tǒng)、能源供應(yīng)系統(tǒng)、政府運(yùn)轉(zhuǎn)體系、公共醫(yī)療系統(tǒng)、資訊科技系統(tǒng)、郵政船務(wù)、水資源系統(tǒng)等。這些系統(tǒng)既是應(yīng)急管理能力的保障系統(tǒng)，又是危機(jī)脆弱系統(tǒng)，當(dāng)前應(yīng)急管理機(jī)制中尚未對(duì)這些設(shè)施予以特別保護(hù)，而關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施崩潰的直接結(jié)果便是社會(huì)功能系統(tǒng)與應(yīng)急功能系統(tǒng)的雙重失靈。

(五)災(zāi)后恢復(fù)機(jī)制的社會(huì)性、服務(wù)性、多樣性不足，危機(jī)調(diào)查與問(wèn)責(zé)機(jī)制運(yùn)行存在諸多阻滯

災(zāi)后恢復(fù)主要針對(duì)災(zāi)后公共救助、災(zāi)后重建、災(zāi)民生活風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、文化心理恢復(fù)等方面展開(kāi)。應(yīng)急管理的恢復(fù)機(jī)制應(yīng)當(dāng)注重政府、市場(chǎng)、社會(huì)的合作，注重災(zāi)后救助的服務(wù)性，豐富災(zāi)后救助的手段?？死锼雇懈ァず?Christopher Hood)曾提出一個(gè)“制式反應(yīng)”模型，其假設(shè)前提是政府官員有維護(hù)自我利益與規(guī)避咎責(zé)的傾向，導(dǎo)致他們按如下路徑行動(dòng):拒絕問(wèn)題→承認(rèn)問(wèn)題→承認(rèn)問(wèn)題但拒絕責(zé)任→承認(rèn)問(wèn)題也承認(rèn)責(zé)任。⑩避責(zé)博弈的目的是減少政治與政策壓力。在一場(chǎng)災(zāi)害危機(jī)事件過(guò)后，會(huì)出現(xiàn)地區(qū)或政府部門領(lǐng)導(dǎo)者引咎辭職，這作為一種符號(hào)意義的政治操作，可以緩解所面臨的外界指責(zé)，卻沒(méi)有深入到災(zāi)害危機(jī)問(wèn)題的本質(zhì)。官員問(wèn)責(zé)往往只限于災(zāi)害危機(jī)事件與組織應(yīng)對(duì)的表面關(guān)系，而沒(méi)有深入到“風(fēng)險(xiǎn)制造”的層面，更沒(méi)有將問(wèn)責(zé)導(dǎo)向內(nèi)化為切實(shí)的改革行動(dòng)。

我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制優(yōu)化與創(chuàng)新

(一)更新價(jià)值理念，創(chuàng)新制度與技術(shù)，推行脆弱性評(píng)估機(jī)制，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)治理格局

“冰凍三尺非一日之寒”。災(zāi)害危機(jī)不能僅僅歸咎于“天災(zāi)”、“偶發(fā)”以及“突發(fā)”，更應(yīng)注意到事件背后的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等背景要素的作用，尋求出由風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)災(zāi)害(突發(fā)事件)到危機(jī)的演化規(guī)律。認(rèn)識(shí)背景要素在災(zāi)害危機(jī)動(dòng)力演進(jìn)過(guò)程中的影響，并有針對(duì)性地建構(gòu)相關(guān)的因應(yīng)策略，此乃應(yīng)急管理的基礎(chǔ)理念，即“源頭治理、動(dòng)態(tài)管理與應(yīng)急處置相結(jié)合”。要樹(shù)立災(zāi)害危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)是可管理的理念，推動(dòng)應(yīng)急管理制度變革與技術(shù)革新。在應(yīng)急管理整體機(jī)制設(shè)計(jì)層面，應(yīng)當(dāng)將災(zāi)害危機(jī)作為自然、科技系統(tǒng)與社會(huì)制度背景相互作用的產(chǎn)物，應(yīng)急管理的目標(biāo)在于消減自然與科技危險(xiǎn)源，不斷消減導(dǎo)致危機(jī)后果出現(xiàn)的社會(huì)脆弱性。在進(jìn)行應(yīng)急管理整體機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)災(zāi)害生命周期過(guò)程，注重風(fēng)險(xiǎn)階段的管理機(jī)制建構(gòu)，補(bǔ)強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理與整備機(jī)制，優(yōu)化現(xiàn)有的應(yīng)急反應(yīng)與恢復(fù)相關(guān)機(jī)制，消除“應(yīng)急失靈”現(xiàn)象。

風(fēng)險(xiǎn)管理手段的創(chuàng)新是未來(lái)應(yīng)急管理制度優(yōu)化升級(jí)的重要突破方向。應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以社會(huì)脆弱性評(píng)估為基礎(chǔ)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理，構(gòu)建一套符合國(guó)情的災(zāi)害危機(jī)脆弱性評(píng)估體系，其中包含脆弱群體的識(shí)別、應(yīng)急管理能力、本地災(zāi)害危機(jī)文化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r等指標(biāo)的測(cè)量體系，全面檢視本地災(zāi)害危機(jī)管理水平，從而為應(yīng)急管理制度優(yōu)化提供政策參考。同時(shí)，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，通過(guò)多元參與的方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通，摒棄經(jīng)濟(jì)理性思考模式，建構(gòu)更具風(fēng)險(xiǎn)理性的結(jié)果分析原則，如在重大政策決策和建設(shè)項(xiàng)目論證設(shè)計(jì)過(guò)程中加入社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。2013年1月1日開(kāi)始實(shí)施的“新交規(guī)”規(guī)定“闖黃燈罰200元、扣6分”，結(jié)果引起網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)輿情陣陣反對(duì)，1月6日公安部交管局要求各地對(duì)于闖黃燈“以教育為主，暫不處罰”。盡管遲到的改正還是好的，但如果在法規(guī)出臺(tái)前廣泛征求公眾意見(jiàn)，認(rèn)真進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分析，豈不更好!

(二)超越預(yù)案編制以真正達(dá)成預(yù)案動(dòng)態(tài)管理，建立基礎(chǔ)信息平臺(tái)，提升預(yù)案管理績(jī)效

“預(yù)案(plan)”與“預(yù)案編制(planning)”是兩個(gè)不同概念，前者注重預(yù)案文本，后者涵蓋范圍更廣，既包括預(yù)案文本，又指預(yù)案動(dòng)態(tài)循環(huán)的更新過(guò)程，從風(fēng)險(xiǎn)管理到災(zāi)害反應(yīng)再到災(zāi)害恢復(fù)，均可視為預(yù)案制定、執(zhí)行、反饋、評(píng)估、修改的過(guò)程，即預(yù)案編制過(guò)程。預(yù)案編制過(guò)程中對(duì)危險(xiǎn)源的識(shí)別、確認(rèn)以及分析，對(duì)災(zāi)變中社會(huì)行為的預(yù)測(cè)與分析，對(duì)應(yīng)災(zāi)能力的評(píng)估等，都是形成預(yù)案文本的分析基礎(chǔ)與決策來(lái)源。同時(shí)，還應(yīng)建立與整合應(yīng)急信息、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)。先是要構(gòu)建應(yīng)急管理信息系統(tǒng)互通互聯(lián)與共享機(jī)制，突破部門、條塊所造成的信息系統(tǒng)的分割狀況，建立統(tǒng)一、多層次的區(qū)域應(yīng)急能力基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù);其次是要構(gòu)建災(zāi)害信息跨部門綜合評(píng)估、研判以及預(yù)測(cè)機(jī)制，在全面多元的思維下分析各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害信息。

(三)創(chuàng)新應(yīng)急演練機(jī)制，完善組織建設(shè)與評(píng)估機(jī)制，夯實(shí)組織應(yīng)急管理能力

桌面推演、功能演練、局部演練、全程演練分別基于案例推演、專項(xiàng)功能測(cè)試以及部分或完全仿真事件對(duì)預(yù)案進(jìn)行評(píng)估修正。危機(jī)演練也是同公眾系統(tǒng)溝通與教育的過(guò)程，可以讓大眾了解危險(xiǎn)源及應(yīng)對(duì)方式，從而提升社區(qū)災(zāi)害恢復(fù)力。在制定危機(jī)演練政策中，需要提升應(yīng)急演練的有效性，在演練內(nèi)容設(shè)計(jì)上，要注重災(zāi)害危機(jī)環(huán)境的仿真性，針對(duì)應(yīng)急管理中的不同環(huán)節(jié)，考察動(dòng)態(tài)環(huán)境中的應(yīng)急管理制度績(jī)效。需要強(qiáng)調(diào)的是，應(yīng)當(dāng)在公共財(cái)政中加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急演練的投入機(jī)制設(shè)計(jì)，為應(yīng)急演練工作的持續(xù)順利開(kāi)展提供財(cái)政支持。

應(yīng)急組織能力的培育、評(píng)估與維持更新已經(jīng)成為政府行政管理改革的重要議題。正如有學(xué)者指出，當(dāng)代政府管理面臨的重大挑戰(zhàn)是災(zāi)害危機(jī)的應(yīng)對(duì)，“危機(jī)與突發(fā)災(zāi)難的處理，將是未來(lái)政府行政人員面臨的最大挑戰(zhàn)”。應(yīng)急組織能力建設(shè)作為一項(xiàng)亟待提升的應(yīng)急管理制度環(huán)節(jié)，應(yīng)首先以預(yù)案中的應(yīng)急功能保障小組為基礎(chǔ)，對(duì)龐雜政府組織體系進(jìn)行分類分析，考察各個(gè)組織在應(yīng)急管理中的職能與分工;再分析不同級(jí)別災(zāi)害危機(jī)條件下的災(zāi)區(qū)社會(huì)需要以及應(yīng)急響應(yīng)需要;在此基礎(chǔ)上，建構(gòu)應(yīng)急管理組織能力評(píng)估框架與相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)，以求全面衡量組織應(yīng)急能力狀況;最后，以評(píng)估結(jié)果為基礎(chǔ)，建構(gòu)并執(zhí)行組織應(yīng)急能力提升機(jī)制，監(jiān)督反饋組織能力建設(shè)狀況。

(四)推進(jìn)應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制一體化建設(shè)，強(qiáng)調(diào)地方能力、社會(huì)應(yīng)急參與機(jī)制建設(shè)，建立并推行關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)機(jī)制

其一，研究推進(jìn)應(yīng)急指揮機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、程序化建設(shè)，最大限度地減少由于術(shù)語(yǔ)、環(huán)境、災(zāi)種、組織差異所帶來(lái)的管理遲滯影響。應(yīng)急管理系統(tǒng)亟待建立一套借鑒國(guó)外優(yōu)秀模式并結(jié)合本土社會(huì)特征的指揮機(jī)制，如美國(guó)ICS模式將應(yīng)急反應(yīng)組織結(jié)構(gòu)劃分為計(jì)劃部門、作業(yè)部門、后勤部門、財(cái)務(wù)或行政部門，并配備資訊部門、安全部門、聯(lián)絡(luò)部門共同輔佐指揮官。應(yīng)當(dāng)分析總結(jié)各地現(xiàn)有應(yīng)急指揮機(jī)制模式，進(jìn)行績(jī)效比較，對(duì)于應(yīng)急指揮機(jī)制的啟動(dòng)、運(yùn)行以及結(jié)束進(jìn)行深入研究，探索出能夠在多災(zāi)種管理環(huán)境下有序運(yùn)轉(zhuǎn)的應(yīng)急指揮機(jī)制。

其二，災(zāi)害危機(jī)的先期處置能力建設(shè)機(jī)制。需要將應(yīng)急管理資源能力向下轉(zhuǎn)移，在適度分權(quán)條件下提升基層應(yīng)急管理組織的能力，特別是提升災(zāi)害危機(jī)事件的先期處置能力。先期處置主體不僅有政府基層應(yīng)急部門，還包括事故現(xiàn)場(chǎng)的各類人員。先期處置機(jī)制應(yīng)當(dāng)注重災(zāi)害危機(jī)第一反應(yīng)群體的能力建設(shè)。為此，各類有關(guān)公民安全教育與自救互救的宣傳教育機(jī)制、基層政府應(yīng)急組織的救援能力、危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)力均應(yīng)納入災(zāi)害危機(jī)先期處置能力建設(shè)之中。在群防群治理念下，注重非正式救災(zāi)能力在先期處置過(guò)程中的重要作用，同時(shí)加強(qiáng)基層應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的投入、培訓(xùn)、演練等相關(guān)支持政策的制定與執(zhí)行。

其三，把握現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展特征，構(gòu)建多元應(yīng)急管理機(jī)制。政府在災(zāi)害危機(jī)應(yīng)對(duì)中具有主導(dǎo)作用，但是其影響范圍有限，需要社會(huì)公眾的積極參與。目前社會(huì)力量在應(yīng)急管理中的介入程度并不深，需要推動(dòng)參與形式多元化、監(jiān)督透明化、體系整合化。在制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，考慮到社會(huì)力量參與災(zāi)害危機(jī)救援恢復(fù)的能力多樣且不一，可通過(guò)建構(gòu)培育機(jī)制，將其塑造為政府傳統(tǒng)救援力量的有效補(bǔ)充;對(duì)于社會(huì)組織參與救援恢復(fù)，政府也必須建構(gòu)起相關(guān)社會(huì)監(jiān)督渠道;針對(duì)社會(huì)組織救援恢復(fù)力量的差異，為形成有效應(yīng)急管理合力，需要在信息、資源、分工上進(jìn)行事前溝通與規(guī)劃，整合各方力量投入災(zāi)害危機(jī)應(yīng)對(duì)之中。多元社會(huì)應(yīng)急管理機(jī)制不僅存在于災(zāi)后社會(huì)救援過(guò)程中，在災(zāi)害危機(jī)前端環(huán)節(jié)也同樣重要。在政府減災(zāi)與風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中，私部門的參與也必不可少。作為減災(zāi)行動(dòng)的重要主體，私部門的行為轉(zhuǎn)變有助于整體風(fēng)險(xiǎn)的消減。

其四，建立并推行關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)機(jī)制。關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施是社會(huì)功能正常運(yùn)轉(zhuǎn)的“硬件”。隨著城市化步伐的加快，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施成為城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)生存與發(fā)展的命脈，也是城市災(zāi)害危機(jī)脆弱性的重要標(biāo)志。近年來(lái)，許多城市頻繁出現(xiàn)“淹城”以及應(yīng)急救援功能中斷現(xiàn)象，其重要原因就在于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)機(jī)制缺失。應(yīng)當(dāng)補(bǔ)強(qiáng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)機(jī)制，重新評(píng)估關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施狀態(tài)及其風(fēng)險(xiǎn)可能，并將其納入發(fā)展規(guī)劃與決策中。

(五)優(yōu)化災(zāi)后恢復(fù)機(jī)制，強(qiáng)化應(yīng)急管理評(píng)估與問(wèn)責(zé)機(jī)制，維護(hù)應(yīng)急管理體系持續(xù)、健康發(fā)展

其一，災(zāi)后恢復(fù)中加強(qiáng)社會(huì)組織管理。政府、市場(chǎng)、社會(huì)是災(zāi)后社會(huì)服務(wù)的三大供給主體，社會(huì)組織是推進(jìn)災(zāi)后恢復(fù)不可或缺的組成力量。災(zāi)后恢復(fù)的社會(huì)需要亦是多樣的，市場(chǎng)與社會(huì)組織可以彌補(bǔ)政府部門回應(yīng)性不足的缺陷。其二，注重應(yīng)急財(cái)政的公共性。以公共利益為目標(biāo)，堅(jiān)守應(yīng)急財(cái)政過(guò)程、手段以及對(duì)象的公共性，保障應(yīng)急財(cái)政的社會(huì)效益。災(zāi)害脆弱群體一般屬于社會(huì)弱勢(shì)，為了保障他們?cè)跒?zāi)后有效獲取相關(guān)的社會(huì)服務(wù)，需要有針對(duì)性的政策設(shè)計(jì)。其三，創(chuàng)新災(zāi)害恢復(fù)的社會(huì)服務(wù)手段。災(zāi)害影響的多樣性要求災(zāi)后社會(huì)服務(wù)必須不斷創(chuàng)新以回應(yīng)社會(huì)需求。就業(yè)支持、個(gè)人心理服務(wù)、教育等災(zāi)后社會(huì)服務(wù)形式對(duì)于脆弱群體的災(zāi)后恢復(fù)至關(guān)重要。其四，消除阻滯因素，落實(shí)危機(jī)調(diào)查與問(wèn)責(zé)機(jī)制。災(zāi)害問(wèn)責(zé)作為災(zāi)害社會(huì)學(xué)習(xí)的重要手段，要避免被視作一項(xiàng)處理公共關(guān)系的政治符號(hào)，防止危機(jī)調(diào)查與問(wèn)責(zé)停留在運(yùn)動(dòng)化、政治化層面，應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)制度、結(jié)構(gòu)、政策以及價(jià)值規(guī)范進(jìn)行反思，進(jìn)而彰顯災(zāi)害問(wèn)責(zé)的實(shí)質(zhì)意義。［本文受到江蘇省優(yōu)勢(shì)學(xué)科“南京大學(xué)社會(huì)學(xué)學(xué)科”建設(shè)項(xiàng)目資助］

①童星、張海波:《基于中國(guó)問(wèn)題的災(zāi)害管理分析框架》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2010年第1期。

②“四委員會(huì)”包括:防災(zāi)減災(zāi)委員會(huì)、安全生產(chǎn)委員會(huì)、食品安全委員會(huì)、社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)。

③L．Xue，K．Zhong，“Turning danger to opportunities:Reconstructing china’s national system for emergency management after 2003”，in H．Kunreuther，M．Useem(eds．)，Learning from catastrophes，New Jersey:Pearson education Inc，2010，pp．198～201．

④一般來(lái)說(shuō)，跨越種類性質(zhì)的復(fù)合型災(zāi)害危機(jī)如日本“3·11”地震、海嘯與核泄漏被稱為“跨界”;跨越行政區(qū)劃甚至國(guó)界而發(fā)生的災(zāi)害危機(jī)則被稱為“越界”。

⑤童星:《社會(huì)管理創(chuàng)新八議——基于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)視角》，《公共管理學(xué)報(bào)》2012年第4期。

⑥Robert A．Stallings，“Disaster and the Theory of Social Order”，in E．L．Quarantelli，What Is a Disaster?Perspective on the Question，London:Routledge Press，p．137．

⑦E．L．Quarantelli，“Epilogue:Where We Have Been and Where We Might Go”，in E．L．Quarantelli，What Is a Disaster?Perspective on the Question，London:Routledge Press，p．244．

⑧張海波、童星:《公共危機(jī)治理與問(wèn)責(zé)制》，《政治學(xué)研究》2010年第2期。

⑨童文瑩:《中國(guó)巨災(zāi)災(zāi)后救助動(dòng)員模式比較》，《江海學(xué)刊》2010年第5期。

⑩ H．Christopher，“What Happens When Transparency Meets Blame－Avoidance?”P(pán)ublic Management Review，2007(2)，pp．191 ～210．