◎周麗萍

（周麗萍，民革中央調(diào)研部副部長(zhǎng)。/責(zé)編張棟）

城鎮(zhèn)化是世界各國(guó)在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)化化過程中必然經(jīng)歷的社會(huì)變遷。城鎮(zhèn)化過程的重要表現(xiàn)包括三個(gè)方面：一是農(nóng)村人口在空間上的轉(zhuǎn)換；二是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)聚集；三是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。世界各國(guó)城鎮(zhèn)化模式，大致可以分為兩種類型，一種是超大城市 （日本）和中心城市輻射型 （韓國(guó)）為主的集中式城鎮(zhèn)化模式；另一種是以中小城鎮(zhèn)主導(dǎo)型 （德國(guó)）為主的分散式城鎮(zhèn)化模式。

中共十八屆三中全會(huì)明確強(qiáng)調(diào)，要 “堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力”。這為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)指明了方向。新型城鎮(zhèn)化既是推動(dòng)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手，也是現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大戰(zhàn)略。只有積極穩(wěn)妥地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，才能為全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)筑牢基礎(chǔ)。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，筆者以為特別需要注意把握好以下幾對(duì)關(guān)系：

速度與質(zhì)量

新型城鎮(zhèn)化應(yīng)著力于提高質(zhì)量，而提高質(zhì)量的核心之一就是人的城鎮(zhèn)化。要充分警惕城鎮(zhèn)化超速。過去那種單純追求數(shù)量、快速、粗放的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，應(yīng)該在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中予以解決。城鎮(zhèn)化首先是指人的城鎮(zhèn)化，雖然已經(jīng)得到比較普遍的認(rèn)同，但在實(shí)際的認(rèn)識(shí)和理解中還比較籠統(tǒng)，甚至存在偏差，比如仍有專家認(rèn)為，新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)為中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)注射了強(qiáng)心劑，是重啟房地產(chǎn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的大好時(shí)機(jī)。在中國(guó)以往城鎮(zhèn)化過程中，土地城鎮(zhèn)化速度大大快于人口城鎮(zhèn)化速度。由于片面注重速度，追求城市規(guī)模擴(kuò)大和空間擴(kuò)張，盲目 “造城”（攤大餅式的發(fā)展），帶來嚴(yán)重的城市病。比如，曾有媒體形容北京幾個(gè)郊區(qū)是 “通州不通、順義不順、大興不興、房山如山”，尤其是房山，因周邊配套設(shè)施 （地鐵通勤、道路擁堵、商業(yè)配套、居住環(huán)境、治安狀況、醫(yī)療、教育等）未跟上，以及職住錯(cuò)位的狀況，被稱為北京新 “睡城”；還有因人口與產(chǎn)業(yè)空心化陷入 “鬼城”式困局的，比如鄂爾多斯等城市，都是房地產(chǎn)業(yè)一業(yè)獨(dú)大。更有一些地方政府發(fā)展城市，不顧客觀實(shí)際情況一味 “做大做強(qiáng)”，紛紛爭(zhēng)做“國(guó)際大都市”、“區(qū)域中心城市”，使發(fā)展陷入無序和失調(diào)狀態(tài)。比如，在四五年前還擁有 “北方深圳”、“明日之城”光環(huán)的唐山曹妃甸工業(yè)區(qū)，就因?yàn)闋€尾造成每日利息超千萬的巨額債務(wù)危機(jī)。

一國(guó)或一個(gè)地區(qū)城市人口所占比率是衡量城市化程度的重要指標(biāo)，城市人口占比越高，城市化的水平也越高。但是，如果片面追求速度，高水平城市化數(shù)據(jù)背后往往出現(xiàn)嚴(yán)重的社會(huì)問題。比如拉丁美洲城市化就是一個(gè)典型例子。早在1995年時(shí)，拉美地區(qū)城市化水平已達(dá)到73.4%。2003年，拉丁美洲和加勒比地區(qū)總體城市化水平達(dá)到77%，一些國(guó)家城市化水平還遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這一水平，其中，委內(nèi)瑞拉為88%，烏拉圭為93%，阿根廷為89%，智利為87%，這些數(shù)字與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化水平相當(dāng)。但是，拉丁美洲城市化是 “過度城市化”的負(fù)面典型。所謂 “過度城市化”，主要是指農(nóng)村人口大量涌入城市，而城市經(jīng)濟(jì)又不能充分吸納他們，造成新來者在城市里找不到工作或不能充分就業(yè)，形成城市中的貧困，出現(xiàn)大量貧民窟。這樣的城市化顯然不是我們所期待的。因此，我們追求 “人的城鎮(zhèn)化”，應(yīng)避免出現(xiàn)類似的 “過度城市化”。城鎮(zhèn)化速度并非越快越好。在國(guó)內(nèi)資源總量有限的情況下，應(yīng)該根據(jù)國(guó)情國(guó)力、省情省力保持合理的城鄉(xiāng)比例，從根本上遏制冒進(jìn)式城鎮(zhèn)化和空間失控的態(tài)勢(shì)。尤其應(yīng)該對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平進(jìn)行科學(xué)分析和預(yù)測(cè)，設(shè)定各個(gè)階段適宜的城鎮(zhèn)化率，避免造成新的資源、環(huán)境和社會(huì)問題。

城市與農(nóng)村

伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程，意味著我國(guó)將有幾億農(nóng)民來到城市，還有幾億農(nóng)民留在農(nóng)村。中央提出走新型城鎮(zhèn)化道路，有多方面的含義，如集約、智能、綠色、低碳等，但最核心的一點(diǎn)，就是要走能夠帶動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路，亦即盡可能地縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。換言之，繁榮的農(nóng)村是健康城的鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)。

從我國(guó)以往的情況來看，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中損害農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象并不鮮見：有的以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)，造成農(nóng)民缺乏或者失去社會(huì)保障；有的尚未形成農(nóng)民收入增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制；有的農(nóng)民難以在城鎮(zhèn)中找到就業(yè)崗位，造成生活困難；甚至部分農(nóng)民淪為城鎮(zhèn)化過程中的弱勢(shì)群體。農(nóng)村目前有大量留守兒童、老人、婦女，俗稱 “386199”部隊(duì)。這種片面城市化、候鳥式城市化所造成的巨大社會(huì)代價(jià)，如今依然由很多人默默承受著。這種城鎮(zhèn)化推進(jìn)方式顯然與 “以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀相悖。

城鄉(xiāng)一體化，就是要打破二元結(jié)構(gòu)對(duì)城鄉(xiāng)居民平等、和諧、同步發(fā)展的干擾和限制，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)五大建設(shè)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間在體制機(jī)制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、政策法規(guī)、公共資源配置、社會(huì)管理服務(wù)、科學(xué)文化發(fā)展等方面的良性互動(dòng)和有機(jī)融合。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略任務(wù)就是，要想方設(shè)法、因地制宜，結(jié)合實(shí)際，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口尤其是留在農(nóng)村的非農(nóng)人口就地城鎮(zhèn)化。應(yīng)著力完善農(nóng)村的 “路、橋、水、電、氣”等基礎(chǔ)設(shè)施，通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，加大對(duì)新城鎮(zhèn)教育、醫(yī)療、文化、體育等公共設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)解決農(nóng)民 “看病難”“看病貴”等民生問題，使廣大農(nóng)民能夠分享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果，如農(nóng)民工及家庭的合法身份確認(rèn)、就業(yè)機(jī)會(huì)、技能教育和培訓(xùn)、收益分配、社會(huì)保障等等。

產(chǎn)業(yè)與就業(yè)

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的前提和保障，沒有產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化不可能持續(xù)發(fā)展。我國(guó)中西部地區(qū)，大面積在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化難度很大，而縣城潛力巨大，具有較大優(yōu)勢(shì)：一是宜居優(yōu)勢(shì)?？h城具有城鄉(xiāng)雙重性質(zhì)，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)豐富，生活成本相對(duì)低廉。對(duì)于進(jìn)城農(nóng)民來說，生活壓力小，而且看病、上學(xué)、就業(yè)條件好于小城鎮(zhèn)。同時(shí)，還能很好地接續(xù)地緣、親緣、血緣等關(guān)系，可以很快地融入城市生活；對(duì)于大城市中需要休閑和養(yǎng)老的居民來說，也是宜于居住生活的好地方。二是管理優(yōu)勢(shì)?？h城是我國(guó)農(nóng)村地區(qū)歷史最悠久、最發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)，是縣級(jí)管理機(jī)構(gòu)的所在地?？h政府在長(zhǎng)期管理和建設(shè)縣城的實(shí)踐中，積累了城鄉(xiāng)管理經(jīng)驗(yàn)，積淀了有效的管理制度和組織機(jī)制，有管理和建設(shè)以進(jìn)城農(nóng)民為主的 “小城市”的條件和優(yōu)勢(shì)。三是區(qū)位優(yōu)勢(shì)。從基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口聚集能力等方面看，縣城具備了比較成熟的推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的條件。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)注重產(chǎn)業(yè)與就業(yè)并重。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)或產(chǎn)業(yè)對(duì)消除城鄉(xiāng)二元差異，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)健康發(fā)展，全面建設(shè)小康社會(huì)具有重要意義。因此，振興縣域經(jīng)濟(jì)應(yīng)是中西部地區(qū)加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)。要建立合理的產(chǎn)業(yè)體系，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)格局，因地制宜發(fā)展縣域特色產(chǎn)業(yè)，形成區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。通過招商引資，建立規(guī)模不等的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，發(fā)展符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的二、三產(chǎn)業(yè) ，鼓勵(lì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以吸納更多的勞動(dòng)力就業(yè)。要通過各種經(jīng)濟(jì)杠桿，為縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資本、技術(shù)、人才和市場(chǎng)渠道，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境，讓農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就近就業(yè)。比如，重慶璧山打造內(nèi)陸信息產(chǎn)業(yè)高地，帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)崛起，就是很好的例子。

與此同時(shí)，要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。比如，大力發(fā)展以有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工為主的特色生態(tài)農(nóng)業(yè)，以觀光體驗(yàn)、休閑、度假為主的文化旅游產(chǎn)業(yè)，為城鎮(zhèn)化提供支撐。同時(shí)，與產(chǎn)業(yè)園區(qū)相配套，建設(shè)新型社區(qū)，用宅基地置換方式，吸引有條件的農(nóng)民到社區(qū)居住，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化，使就業(yè)和居住達(dá)到平衡。

發(fā)展與保護(hù)

過去幾十年，我國(guó)工業(yè)化發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了很大成就。但許多城市經(jīng)歷了 “先污染、后治理”的過程。比如，一些地方特別是一些東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)雖然增長(zhǎng)很快，但對(duì)大氣、水源、土地的污染十分嚴(yán)重，如 “鎘”大米、鉛中毒等等。還有的在城市建設(shè)中樓高了、路寬了，廣場(chǎng)變大了，但城市缺少個(gè)性和特色，“千城一面”、滿目 “水泥森林”，破壞了城市的文脈，使城市失卻了靈魂，造成傳統(tǒng)文化和地域文化的斷裂。同樣的事情在中西部發(fā)展中也有出現(xiàn)。比如不久前，中共云南省委書記在昆明城市規(guī)劃建設(shè)調(diào)研座談會(huì)上，對(duì)昆明城市規(guī)劃建設(shè)提出六點(diǎn)反思，認(rèn)為昆明大拆大建等做法是對(duì)歷史文化的毀滅性打擊。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必須高度重視保護(hù)人文、自然以及社會(huì)環(huán)境。

新一輪城鎮(zhèn)化的發(fā)展將更主要集中于中西部。這些地區(qū)不僅城鎮(zhèn)化程度低，而且生態(tài)環(huán)境脆弱，經(jīng)不起工業(yè)污染、再治理的折騰。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，不能走 “先污染再治理”的老路，一定要與嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)措施同時(shí)并舉。要注重人文社會(huì)環(huán)境、生態(tài)與自然環(huán)境和清潔高效生產(chǎn)環(huán)境的建設(shè)。要倡導(dǎo)文明、節(jié)約、綠色、低碳的生產(chǎn)和生活方式，減少城市總體溫室氣體排放，構(gòu)筑人、自然、環(huán)境融為一體、互惠共生的新型城鎮(zhèn)。注重推進(jìn)生態(tài)、文化型城鎮(zhèn)化建設(shè)，就要按照資源、環(huán)境承載力要求，合理配置城鎮(zhèn)空間布局規(guī)劃。此外，還要通過大力發(fā)展一批循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，推動(dòng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)等新型現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)的集約化發(fā)展，盡最大努力地減小資源、環(huán)境代價(jià)。唯此，才符合綠色、循環(huán)、低碳的生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展理念。