◎於忠祥

（於忠祥，安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)土地資源管理系主任、國土資源研究所所長/責(zé)編 劉玉霞）

胡錦濤同志在十八大報告中提出：“要堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?！崩羁藦娫?《認(rèn)真學(xué)習(xí)深刻領(lǐng)會全面貫徹黨的十八大精神，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會全面進(jìn)步》的文章中指出：“我國城鎮(zhèn)化率剛超過50%，如按戶籍人口計算僅35%左右，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家近80%的平均水平。……展望未來，城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟(jì)增長的巨大引擎。”可見，黨中央國務(wù)院高度重視城鎮(zhèn)化問題，今后的一二十年，城鎮(zhèn)化將是一個盛世的標(biāo)志。

衡量城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一個最主要的標(biāo)志，就是農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦囊?guī)模。然而，由于統(tǒng)計口徑方面的原因，我國城鎮(zhèn)化率實際上存在 “虛高”的現(xiàn)象，即 “城鎮(zhèn)化率超過50%，按戶籍人口計算僅35%左右”。按國際慣例，在城鎮(zhèn)連續(xù)居住超過6個月的人員，便統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口。在我國50%以上的城鎮(zhèn)人口中，實際上有15%左右的是農(nóng)民工及其家屬，他們雖然在城鎮(zhèn)居住超過了6個月，但并沒有轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢瑳]有充分享受到城鎮(zhèn)的公共服務(wù)和社會保障。據(jù)調(diào)查：這些人群中，有50%居住的是城市建筑工棚和工廠的集體宿舍，有49%租用城郊結(jié)合部的房屋，僅有1%左右有自己的住房。

出現(xiàn)這種狀況的原因很多，但最根本的是計劃經(jīng)濟(jì)時代沿襲下來的一些舊制度，儼然是一道道 “圍墻”，阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。其中，最主要的是兩道“圍墻”，一是戶籍制度，二是土地制度。很多地方開始進(jìn)行戶籍制度改革，如安徽省銅陵市出臺了 《銅陵市推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化戶籍制度改革實施方案》，標(biāo)志著該市戶籍人口將取消 “農(nóng)業(yè)戶口”和 “非農(nóng)業(yè)戶口”性質(zhì)的劃分，統(tǒng)一登記為“居民戶口”，意味著延續(xù)了50多年的二元戶籍將在銅陵市逐漸消解。銅陵市的改革，為最終消除城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)共同富裕拆掉了第一道 “圍墻”。但阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展的第二道 “圍墻”，即土地制度，需要尋求符合中國國情的方法和途徑加以妥善解決。

一、土地制度改革既要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng)，更要注重維護(hù)農(nóng)民利益

城鎮(zhèn)化必須以民生改善為根本目的，必須以質(zhì)量為先，即城鎮(zhèn)化道路要體現(xiàn)中國特色，不僅要關(guān)乎發(fā)展，更重要的是要關(guān)乎民生、關(guān)乎民心。因此，在推進(jìn)居民戶籍制度改革過程中，切忌變相把農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)也城鎮(zhèn)化了，不能借改革之口侵害農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村戶改人員的利益，即在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，仍然要執(zhí)行中央的各項惠農(nóng)政策。在農(nóng)地征收、整治與流轉(zhuǎn)等過程中，不僅要保障農(nóng)村戶改人員的生活水平穩(wěn)中有升，最終與全市居民同步進(jìn)入小康，而且還要逐年加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社區(qū)的投入，實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)。這就從客觀上要求，在戶籍制度改革的同時，要同步推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革。改革的原則是要保護(hù)和提升 “三農(nóng)”利益，保障農(nóng)村戶改人員對于土地的權(quán)利，實現(xiàn)明晰土地產(chǎn)權(quán)，強化土地物權(quán)的目的，即讓農(nóng)民充分享有土地用益物權(quán)。

二、弱化農(nóng)用地所有權(quán)，強化使用權(quán)

現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地所有制，類似于 “物權(quán)法”中講的 “共有產(chǎn)權(quán)”，是幾乎不能退出的 “共同共有”。目前，只要講土地是農(nóng)村集體所有，那么集體的 “代表”即村干部就可能會行使自己的控制權(quán)，農(nóng)民土地承包權(quán)面對集體所有權(quán)，顯得十分脆弱。因此，必須改變這種局面，使 “共同共有產(chǎn)權(quán)”的適用范圍減少到最低限度。

戶籍制度改革后，土地關(guān)系的調(diào)處可以逐步實現(xiàn)社會化、法制化，避免由少數(shù)村干部說了算，即使有了土地糾紛，當(dāng)事人也能通過仲裁機(jī)構(gòu)或者法院解決問題，行政村或農(nóng)村社區(qū)干部只管居民授權(quán)的公共事務(wù)。改革后，現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權(quán)的歸屬不變，仍可以長久享用，可以抵押和繼承；運用規(guī)劃規(guī)定土地用途，制約產(chǎn)權(quán)，實行農(nóng)地農(nóng)用；運用法律和政策，完善流轉(zhuǎn)機(jī)制，設(shè)定必須流轉(zhuǎn)、有條件流轉(zhuǎn)、自愿流轉(zhuǎn)和不流轉(zhuǎn)的條件，規(guī)定受益標(biāo)準(zhǔn)和受益方式；采取土地整治手段，逐步實現(xiàn)土地集中經(jīng)營，居民集中生活，為政府提供基本公共服務(wù)建立平臺，為城鎮(zhèn)化發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

三、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地市場，杜絕走低成本的城鎮(zhèn)化道路

改革開放至今，我國基本上走的是 “土地依賴路徑”的城鎮(zhèn)化之路，不僅導(dǎo)致房屋價格持續(xù)上漲，用地規(guī)模不斷擴(kuò)大，而且依靠行政措施低價征收土地。大量低成本征地拆遷，使得很多農(nóng)民既無法融入城市生活，又回歸不到原來的農(nóng)村。因此，低成本的城鎮(zhèn)化道路是不可持續(xù)的。

農(nóng)村閑置住房和宅基地確實是巨大的資產(chǎn)浪費，必須充分利用。但不能以 “加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程”為幌子、以建設(shè)工業(yè)園區(qū)為名，以獲取土地出讓收入及相關(guān)稅費為目的，用行政手段大搞 “整村推進(jìn)”的 “滅村運動”，低價攫取農(nóng)村宅基地進(jìn)行擴(kuò)城、造城。因此，要改進(jìn) “整村推進(jìn)”的土地整治模式，推進(jìn)宅基地上市改革，為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場提供方法和途徑。

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場就是要實現(xiàn)國有土地與集體土地的權(quán)利平等。也就是說，農(nóng)村可以跟城鎮(zhèn)一樣，依據(jù)規(guī)劃，利用其所擁有的建設(shè)用地，依法建立土地市場。

1.建立農(nóng)村宅基地儲備制度。農(nóng)村宅基地儲備制度主要是用于管理農(nóng)村宅基地。在現(xiàn)有法律框架下，主要由村集體自主管理和實行，土地收益也主要由集體通過民主決策，自行支配，主要用于新農(nóng)村建設(shè)、安置農(nóng)民和村莊建設(shè)。

實際運作中，可以行政村或農(nóng)村社區(qū)為單位設(shè)立宅基地儲備中心，負(fù)責(zé)本集體宅基地的收回、整治、出讓、出租、分配等。

2.城鎮(zhèn)建設(shè)用地允許通過市場運作獲得 “增減掛”指標(biāo)。我國正處于工業(yè)化中期，城鎮(zhèn)化率剛過50%，即正是建設(shè)用地需求高峰期，不可能通過城鎮(zhèn)內(nèi)部挖潛來解決大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口建房用地問題，唯有通過農(nóng)村集體建設(shè)用地，尤其是宅基地整治，采用 “增減掛”的方式來解決。但是，“增減掛”不能采用現(xiàn)行的模式，一畝地補助幾萬元錢了事。 “增減掛”的所有指標(biāo)，必須通過市場，由宅基地儲備中心通過 “招拍掛”統(tǒng)一供給，不僅可杜絕走低成本的城鎮(zhèn)化之路，逼使城鎮(zhèn)走集約化發(fā)展之路，而且保障了宅基地出讓金大部分回歸農(nóng)村，用于新農(nóng)村建設(shè)。

3.嘗試城鄉(xiāng)互動的購房制度。城鎮(zhèn)化要與實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化互動，既然居民可以自由地購買城鎮(zhèn)住房，那么，就應(yīng)該允許居民購買儲備的農(nóng)村宅基地，以吸引企業(yè)下鄉(xiāng)投資農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，帶動富余農(nóng)村勞動力就業(yè)。

四、劃定土地利用 “緩沖區(qū)”，制定與城鎮(zhèn)化發(fā)展相適應(yīng)的土地配置政策

1.劃定城鎮(zhèn)建設(shè)與耕地補充 “緩沖區(qū)”?！熬彌_區(qū)”就是在土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，劃定城鎮(zhèn)建設(shè)范圍和建設(shè)時序以及耕地補充范圍和補充時序，并嚴(yán)格規(guī)定補充耕地質(zhì)量。在 “緩沖區(qū)”內(nèi)，要做到耕地占補的空間平衡，但時間上不一定同步，可通過設(shè)定 “緩沖期”規(guī)定時序。要嚴(yán)格監(jiān)控規(guī)劃的實施和落實情況，在 “緩沖期”內(nèi)實現(xiàn) “緩沖區(qū)”耕地占補平衡的，均視為 “先補后占”。緩沖期的長短，應(yīng)根據(jù) “非農(nóng)業(yè)人口增加引起的農(nóng)村宅基地退耕滯后于城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴(kuò)張時間”來定，起始可長一點，越往后可逐年縮短，直至最后真正實現(xiàn)先補后占。

2.創(chuàng)新土地配置政策，支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展。城鎮(zhèn)化必須要有產(chǎn)業(yè)支撐。因此，對于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和農(nóng)貿(mào)市場等涉農(nóng)建設(shè)用地，應(yīng)給予優(yōu)惠的土地配置和扶持政策。具體可出臺鼓勵有條件的企業(yè)面向農(nóng)村經(jīng)營農(nóng)業(yè)的有關(guān)政策。如農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)所占土地允許其通過宅基地整治進(jìn)行置換，實行 “規(guī)?？刂?，內(nèi)部調(diào)劑”。該企業(yè)可以通過租賃、入股等方式，把農(nóng)民承包的土地組織起來，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一整理、統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一管理等，形成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的原料生產(chǎn)基地。屬于整治新增的耕地，通過國土部門認(rèn)定，納入基本農(nóng)田保護(hù)范圍，部分可以折算成建設(shè)用地指標(biāo)，有集體掌控，給企業(yè)補償，不允許企業(yè)自己用作占補平衡指標(biāo)。企業(yè)建廠房占用的耕地，必須通過 “緩沖區(qū)”的宅基地整治來完成占補任務(wù)。企業(yè)也可以通過市場獲取建設(shè)用地。

五、改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例

1.改革補償安置標(biāo)準(zhǔn)。

（1）依據(jù)農(nóng)地質(zhì)量定價，制定征地價格補償標(biāo)準(zhǔn)。要充分利用農(nóng)用地分等定級成果對農(nóng)用地進(jìn)行估價，以此制定征地價格補償標(biāo)準(zhǔn)，逐步取消按產(chǎn)值確定補償安置標(biāo)準(zhǔn)的做法。

（2）以規(guī)劃用途確定征收后的地價，制定征收土地升值的返還標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村土地征收后，應(yīng)根據(jù)土地規(guī)劃方案，確定其新用途，依據(jù)新用途評估新地價，并結(jié)合農(nóng)地價格和征地成本等，計算土地升值率——這是農(nóng)地資源資產(chǎn)的顯化，應(yīng)回歸農(nóng)村，納入征地補償?shù)姆懂牎?/p>

（3）依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)則，確定補償安置的構(gòu)成要素。按市場經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)則，征地補償價格的構(gòu)成要素包括被征收部分的補償、土地投資利息的補償、有害或不良影響補償、干擾損失補償和重新安置的困難補償?shù)取?/p>

（4）完善權(quán)利補償體系。土地征收后，不僅要對征地集體和農(nóng)民給予土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的補償，還要考慮對征地農(nóng)民的生存保障權(quán)、發(fā)展權(quán)、生態(tài)安全權(quán)等給予補償。

我國應(yīng)結(jié)合國情，從以上4個方面綜合考慮，確定農(nóng)村土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)。

2.改革分配方案。

（1）調(diào)整分配比例，確保農(nóng)民利益。土地補償應(yīng)考慮將補償收益更多地偏向失地農(nóng)民，并指導(dǎo)他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。

（2）試行土地產(chǎn)權(quán)主體適當(dāng)分解體制，讓農(nóng)民 “保權(quán)增利”。土地產(chǎn)權(quán)主體適當(dāng)分解體制，即土地征收后，集體可以一次性獲得土地所有權(quán)補償；土地使用權(quán)可以分解為兩部分，一部分為土地直接使用權(quán)，由新的土地使用者通過出讓手續(xù)獲得；另一部分為農(nóng)地股權(quán)，由農(nóng)地地價折算而來，歸原承包的農(nóng)戶所擁有，對征收后的土地經(jīng)營收入享有股份。

（3）建立征地基金，消除 “同質(zhì)異途” 補償安置懸殊的弊端。土地征收后，無論用途，其補償安置應(yīng)一視同仁。具體做法是，動員一部分土地出讓金，建立土地征收補償安置基金，再通過轉(zhuǎn)移支付給國家重點建設(shè)項目用地或公益性項目用地的補償安置，從而實現(xiàn)征地過程中的 “國民待遇”原則。

3.改革安置方式。征地安置方式不能千篇一律，應(yīng)區(qū)別不同地區(qū)和安置對象，從實際出發(fā)，采取形式多樣的安置方式，因地制宜、因人制宜、宜統(tǒng)則統(tǒng)、宜分則分。

（1）保險安置。金融部門應(yīng)設(shè)立征地保險險種，政府應(yīng)制定宏觀政策，動員適當(dāng)比例的征地補償安置費，為失地農(nóng)民投保。

（2）創(chuàng)業(yè)安置。通過統(tǒng)一規(guī)劃，采取土地置換的方式為失地農(nóng)民 “留地”創(chuàng)業(yè)，如在城鎮(zhèn)的商業(yè)區(qū)為他們建造門面房等。如果集體通過發(fā)展企業(yè)安置失地農(nóng)民，也應(yīng)該通過出讓的方式 “轉(zhuǎn)權(quán)留地”，即先把土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國有，再按照統(tǒng)一規(guī)劃和征地協(xié)議將一定比例的土地 （可以是異地土地） “無償”劃撥給該集體。除此以外，政府還要動員一部分資金為失地單位和個人建立創(chuàng)業(yè)基金，以及制定一些優(yōu)惠政策等，為他們打造創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

（3）就業(yè)安置。主要是用地單位為了擴(kuò)大再生產(chǎn)，將失地農(nóng)民吸納為本單位職工，或者是國家為了公共利益征收集體土地，而將失地農(nóng)民實行“農(nóng)轉(zhuǎn)非”進(jìn)行統(tǒng)一招工安置等。

（4）貨幣安置。對有一定市場經(jīng)濟(jì)頭腦和一技之長，能自謀職業(yè)且愿意自謀職業(yè)的安置對象，可向他們?nèi)鐢?shù)發(fā)放其應(yīng)得的補償安置費，放手讓他們利用這部分資金，發(fā)展個私經(jīng)濟(jì)。應(yīng)該指出，這部分農(nóng)民是為國家分憂、為社會奉獻(xiàn)的弱勢群體，政府要對他們給予扶持、培訓(xùn)和引導(dǎo)。

六、建立土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度，保障流轉(zhuǎn)土地的用途不變和高效利用

城鎮(zhèn)化過程必須 “四輪”同時驅(qū)動，即工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等 “四化”同步，其中農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是最后一道壁壘，即沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就沒有真正意義上的城鎮(zhèn)化。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須要發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。因此，早在2007年，中共中央、國務(wù)院就下發(fā)了 《關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》的一號文件。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的標(biāo)志是 “規(guī)?；?、機(jī)械化、科學(xué)化、集約化、產(chǎn)業(yè)化、商品化、社會化”。很顯然，在農(nóng)村現(xiàn)行家庭承包責(zé)任制的土地經(jīng)營制度下，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的前提是土地的流轉(zhuǎn)和集中。唯有集中，才能規(guī)模，規(guī)模是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的基礎(chǔ)；現(xiàn)行土地經(jīng)營制度，大多數(shù)是超小規(guī)模的分散經(jīng)營，唯有流轉(zhuǎn)，才能集中，即土地流轉(zhuǎn)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的前提。戶籍制度改革不僅改變了農(nóng)民身份，而且為熱心于農(nóng)業(yè)的投資商投資農(nóng)業(yè)營造了環(huán)境。農(nóng)村戶改人員長久享用的土地承包經(jīng)營權(quán)，可以有償流轉(zhuǎn)、入股或有償退還其所在社區(qū)，本人可以進(jìn)城就業(yè)，或受雇于土地流入者當(dāng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人，不僅使分散的土地得以集中，奠定現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)，而且還釋放出大量的勞動力支援城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展。因此，從理論上講，確實是好事。但實際上，很多地方把好事沒做好。有的是政府推動，采用行政手段，強行流轉(zhuǎn)土地；有的企業(yè)借流轉(zhuǎn)之名，變相囤積土地；有的企業(yè)根本不具備經(jīng)營農(nóng)業(yè)的能力，流轉(zhuǎn)土地后因經(jīng)營不善，導(dǎo)致土地拋荒或暗荒，出現(xiàn)了“跑路”現(xiàn)象；有經(jīng)營能力的企業(yè)流轉(zhuǎn)土地后，基本上采用的是 “非糧化”的經(jīng)營模式。凡此等等，受損的還是 “三農(nóng)”。因此，建立土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度刻不容緩。

土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度的核心內(nèi)容是對土地流入者的資格認(rèn)證，包括資信條件、經(jīng)營能力、管理水平等。要運用規(guī)劃約束土地流入者的土地利用行為，保障土地用途不改變，利用效益不斷提升，真正通過土地流轉(zhuǎn)，培育大批農(nóng)場主，為推進(jìn)城鎮(zhèn)化提供有力的保障。