劉本榮 李清立

近年來，隨著海南省農村城鎮(zhèn)化和重大項目建設大力推進，第二三產業(yè)的飛速發(fā)展，由農村土地、農村戶籍等衍生的經濟利益及利益分配問題越來越多，導致農村土地征收征用糾紛及其他權益糾紛不斷增多，其中外嫁女、入贅男及其子女等特殊群體的征地補償款糾紛尤其突出，由此引發(fā)的上訪鬧訪及群體性事件時有發(fā)生。外嫁女權益糾紛在海南省具有特殊性、典型性，已成為當前影響海南省社會穩(wěn)定和發(fā)展的一個突出因素。

一、海南省農村外嫁女權益糾紛的現(xiàn)實表現(xiàn)

外嫁一詞不是法律用語，而是農村風俗習慣中對農村女兒出嫁行為的一種稱謂，出嫁不以女方與男方進行結婚登記為前提，一般意義上，女方只要按農村風俗習慣舉辦婚禮或女方到男方家居住，皆被視為農村風俗上的出嫁。外嫁女有的戶口已從娘家遷出，有的遷出后又遷回，有的未遷出，有的還在娘家長期居住甚至以娘家村的承包地為主要收入來源。與外嫁女情況相類似，農村特殊群體涉及人員較廣，還包括外嫁女的子女（包括法律意義上的婚生與非婚生）、內嫁女、入贅女婿、落戶本村的外孫、沒有遷入戶口的兒媳、超生子女、服兵役人員和大中專院校學生等。

外嫁女權益糾紛不是一個新問題，但隨著農村城市化進程加快、經濟利益的刺激和現(xiàn)代文明的影響，外嫁女要求公平享有農村集體經濟權益的呼聲越來越高。以外嫁女征地補償糾紛為例，當前海南省這方面的矛盾糾紛比例較大，且呈明顯增長態(tài)勢。2009-2011年，文昌法院共審結民事案件5984件，其中農村集體經濟組織征地補償款分配糾紛案件835件，占民事案件的13.95%。海南省檢察機關近年來受理的外嫁女征地補償糾紛申訴類案件有高達15%左右的增長率。海南省外嫁女權益糾紛主要表現(xiàn)在以外嫁女為主體的農村特殊群體要求以農村集體經濟組織成員的資格平等分配征地補償款、土地承包金、集體福利、股份分紅、宅基地等，涉及農村集體經濟組織利益分配的多個方面，而村民委員會或村民小組往往以村規(guī)民俗或村民自治等借口或理由歧視、剝奪外嫁女及其子女等農村特殊群體的村民待遇。

以海南檢察機關2012年提請抗訴的兩件外嫁女權益糾紛案件為例。

案例一：吳某桂、馬某祺訴澄邁縣老城鎮(zhèn)某村委會某村民小組案。2010年2月，該村民小組公布了征地補償款預支方案，對確認為本村民的人員可每人預支征地補償款5萬元，已外嫁的人員及未被確認為本村村民的人員不在預支征地補償款范圍內。同年5月，該村民小組全體會議專門作出了外嫁女搬遷補償款分配方案，規(guī)定征地協(xié)議簽訂前的外嫁女不參加搬遷補償款的分配，而僅支付每人3000元作為補償。吳某桂未在民政部門領取結婚證，與他人同居并于2007年9月生下一女馬某祺，馬某祺隨其母吳某桂落戶在該村。一二審法院認為，依據(jù)農村習俗吳某桂已經出嫁，其喪失了本集體經濟組織成員資格，馬某祺屬于非婚生子女，不因出生取得村集體經濟組織成員資格，判決兩人不享有本村征地補償款的分配權。

案例二：錢某瑩與秀英區(qū)東山鎮(zhèn)某村委會某經濟社承包金分配糾紛案。該經濟社全體村民討論后制定的承包金分配方案的主要內容有：“（一）人口截止時間為2007年12月31日晚12時（即零時），超過零時，生不發(fā)，死不退；（二）凡經多數(shù)村民核實為本村人的，一律享有分配的權利；（三）凡領財政工資的人員，按滿額的80%分配，非領財政工資的人員按滿額分配；（四）經政府辦理結婚手續(xù)或按農村風俗習慣，凡年滿18至21周歲的青年人，舉行結婚典禮，而且一夫一妻，一律享有分配權，對于本村婦女和男方辦理結婚手續(xù)或被男方娶出去的，一律沒有分配權?！痹驽X某瑩于2001年7月出生于被告集體經濟組織，自小隨其母在該經濟社生活，也隨其母落戶在該經濟社。一審法院認為，原告錢某瑩具有該集體經濟組織成員資格，應當享有集體經濟組織成員的同等待遇，享有土地承包金的分配權。二審法院認為，錢某瑩隨出生并落戶在該經濟社，但沒有證據(jù)證實錢某瑩從小生活在該經濟社，也沒有證據(jù)證明其以該經濟社分配的土地為基本生活來源，因此一審認定事實不清，適用法律錯誤，撤銷一審判決。

從上述兩案可以看出以下幾點：一是對外嫁女的認定沒有統(tǒng)一標準，有的以結婚手續(xù)，有的以舉辦婚禮，有的規(guī)定一個時間點，有的甚至以多數(shù)村民的意見。二是農村集體經濟組織成員資格是判定是否享有本村集體經濟收益的主要依據(jù)，而判定是否具有集體經濟組織成員資格的標準也不統(tǒng)一，有的依據(jù)戶口，有的依據(jù)是否常住，有的依據(jù)主要生活來源等。三是本村男性和嫁進來的媳婦享有農村集體經濟收益分配權，而外嫁女基本不享有。四是農村集體經濟收益的分配標準不統(tǒng)一，有的分配給長年外出務工或經商的人員甚至領取財政工資的國家工作人員，而即使外嫁女在本村居住、生產生活，也不享有農村集體經濟收益的分配權，有的只象征性或補償性地分配到一小部分。

二、農村外嫁女權益糾紛折射的社會管理問題

單純從法律角度看，農村外嫁女權益糾紛關鍵是外嫁女等農村特殊群體的身份、農村集體經濟組織成員資格以及判定的標準和依據(jù)問題。然而，農村外嫁女權益糾紛產生的原因是多方面的，包括經濟利益的驅動、傳統(tǒng)觀念的影響、農村管理體制的變革、立法的缺陷、外嫁女的弱勢地位及救濟手段的不足等。特別是土地承包經營權30年不變與土地資產價值暴漲的經濟利益沖突，農民個體流動性增強和土地產權制度模糊性的動態(tài)失衡，城市現(xiàn)代化和現(xiàn)代工商文明對傳統(tǒng)鄉(xiāng)土熟人社會的強烈沖擊。從社會管理創(chuàng)新的視角看，農村外嫁女權益糾紛是市場經濟發(fā)展和農村城市化過程中出現(xiàn)的一種典型的社會形態(tài)，暴露了社會管理層面的諸多問題。

（一）行政指導基本缺失

在外嫁女等農村特殊群體土地承包收益、宅基地以及其他福利分配方面，缺乏相應的行政指導和指引；行政機關在農村婦女戶籍的遷入遷出方面的管理不到位，經常出現(xiàn)雙重戶籍、空掛戶等情形。以征地補償工作為例，《土地管理法》第47條明確規(guī)定了征地補償款的構成為土地補償費、地上附著物和青苗補償費以及安置補助費，并各有不同的歸屬和用途，保證這些款項依法分配，是征地補償政府行政行為的重要內容。但是，實踐中土地主管部門的征地補償工作往往是將征地補償款轉到村委會或村民小組賬戶上即告完結，對村委會或村民小組如何分配、如何依法使用缺乏具體指導和監(jiān)管，再加上政府在劃撥征地補償款時沒有預留部分份額，難以解決法院判決、調解組織調解后保障權利人合法權益得到及時補償?shù)膯栴}。

（二）村民自治異化錯位

在海南農村，“男尊女卑”“嫁出去的女兒，潑出去的水”“從夫居”等傳統(tǒng)觀念仍然根深蒂固，再加上農村家族利益、外來勢力以及小集團勢力的滲透影響，農村基層干部或村民代表往往忽視或無視《憲法》《婦女權益保障法》《農村土地承包法》等維護婦女權益的精神，而過分強調村民自治，以村規(guī)民俗、村民代表大會等貌似合法的形式排斥、限制、剝奪外嫁女等農村特殊群體的合法權益，甚至部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也將此作為指導或制定政策的依據(jù)，導致在對待外嫁女征地補償款等權益分配時的做法千差萬別，甚至同一個村委會或村民小組制定的分配政策也前后不一致。據(jù)2012年3月27日的《海南日報》登載，三亞市人大對具有征地補償款分配情況的56個村委會進行調研，在接受問詢的村民中，同意外嫁女參加征地補償款分配的有463人，而不同意的則高達2370人。

（三）法律依據(jù)嚴重不足

外嫁女是否具備本集體經濟組織成員資格是其能否享受村民待遇的前提和基礎。對這一身份的認定，究竟以訂婚、婚宴等村規(guī)民俗，還是以登記結婚或者戶籍是否遷移為標準，是否還要附加主要生活來源、主要居住地等其他條件，或履行某些義務，都沒有統(tǒng)一的規(guī)定。雖然《憲法》《婦女權益保障法》《農村土地承包法》等都規(guī)定了婦女在土地承包經營、集體經濟組織收益分配、宅基地使用、征地補償款分配等方面與男子享有平等的權利，不得剝奪、侵害婦女的合法權益，但在判斷外嫁女身份方面的可操作性都不強。

最高人民法院2001年7月（法研[2001]51號）、2002年8月（2002民立他字第4號）分別對廣東省高級人民法院和浙江省高級人民法院對相關問題的請示的答復以及2005年9月施行的《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》對外嫁女征地補償款分配糾紛等案件的態(tài)度經歷了從受理、不受理再到受理的反復。《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》只是厘清了農村外嫁女征地補償款分配糾紛案件受理程序上的障礙，但未解決農村集體經濟組織成員資格的認定問題。

1995年5月施行的《海南省實施〈中華人民共和國婦女權益保障法〉辦法》第23條規(guī)定，婚后男方到女方家落戶或者女方戶口未遷出原籍的（含其家庭成員），享有與當?shù)卮迕裢鹊臋嗬?，明確了判斷外嫁女或入贅男身份問題的戶籍標準，但只是以戶籍為標準進行判斷并不符合目前農村人地分離、人戶分離比較普遍的實際情況，也會產生許多問題。2008年和2012年，海南省高級人民法院相繼出臺處理外嫁女征地補償糾紛的有關指導意見，要求在認定外嫁女等農村特殊群體的集體經濟組織成員資格時，以人民政府的征地補償安置方案確定時是否以本集體經濟組織的土地為基本生活保證為基本依據(jù)，兼顧是否具有本集體經濟組織戶籍以及是否在本集體經濟組織形成較為固定的生產、生活作為判斷標準。這些意見的出臺發(fā)揮了司法指導作用，但從司法實踐的效果看，仍存在對部分條款理解不一，有些內容有待明確以及法律適用尺度不一等問題。尤其是，這一意見僅在司法領域發(fā)揮作用，有待“提升”，擴大指導范圍和指導力度。

三、解決農村外嫁女權益糾紛問題的思路

（一）以統(tǒng)籌解決為基本原則

農村外嫁女在集體經濟利益分配領域的不公、歧視違背了“法律面前人人平等”的憲政原則，再加上政府指導缺失和法律解決手段的不足，使農村外嫁女普遍感到不滿，引發(fā)了較為強烈的對立情緒，成為影響社會穩(wěn)定的不利因素。解決問題的前提是充分認識問題。因此，目前對農村外嫁女權益糾紛進行深入調研，具有重要的政治意義、理論意義和現(xiàn)實意義。建議由省委政法委或省人大常委會有關部門牽頭協(xié)調，形成多系統(tǒng)、多單位和多部門組成的聯(lián)合調研組，對以農村外嫁女征地補償款等權益糾紛為主要內容的一系列問題進行調研，核心問題是外嫁女等特殊群體的農村集體經濟組織成員資格的認定及依據(jù)。在實證調研的基礎上，協(xié)商研究統(tǒng)一性、綜合性的解決方案，形成從預防、指導、監(jiān)督、調解、審判、申訴等各環(huán)節(jié)的綜合性的地方法規(guī)，形成逐漸解決此類問題的推動力和合力。

農村外嫁女征地補償款等權益糾紛非常復雜，不僅是外嫁女及眾多失地農民權利救濟的現(xiàn)實問題，還涉及憲政建設和實施的重大理論問題，更是涉及到社會、經濟、法律、傳統(tǒng)思想觀念等社會管理的諸多方面和環(huán)節(jié)，不是一個單純的法律問題，而是一項政策性很強的工作。在譜寫美麗中國海南篇章的大的歷史背景下，對農村外嫁女權益糾紛問題，應當以開放改革的政治思維，建設國際旅游島的政治自覺，改善和保障民生的政治責任，從完善和創(chuàng)新社會管理體制的層面加以高度重視，統(tǒng)籌兼顧，多措并舉，強化指導。行政機關、司法機關、自治組織應多方行動，預防、治理并舉，政策指導、工作指導并舉，法律手段、行政手段和其他手段統(tǒng)籌兼施。

（二）加強行政管理和指導

對農村事務加強行政管理和指導是行政機關的一項重要職責，是其應當履行的社會管理職能的重要組成部分。在外嫁女等農村特殊群體的權益保護上，行政機關應當有所作為。

一是加強對村民自治合法依規(guī)的引導和監(jiān)督。對村民會議或村民委員會決定的涉及村民利益的分配方案，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導審查，對于有違反憲法、法律法規(guī)和政策的內容，通過指導予以糾正，或者在其開會之前或之時進行法律和政策的指導。二是加強征地補償款、惠農資金等分配的指導和監(jiān)督。應當提前公布政府的征地補償安置方案，指導集體提存和分配農戶的比例，在劃撥征地補償款時明確要求專戶存儲、?？顚Ｓ茫㈩A留一定的份額用于后續(xù)爭議的處理，明確基于成員身份而分配的土地補償費應當由全體成員平等享有，明確土地補償款的構成及發(fā)放范圍，地上附著物和青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，安置費專門用于被征地農民的安置，而土地補償款則應由村集體留存或全體村民共同平等地參與分配。三是加強戶籍管理。農村村民往往法律意識不強，對戶籍意義的認識不到位。農村婦女出嫁往往經過兩個村委會或村民小組的同意就算是遷戶或落戶，而不通過派出所進行戶籍的注銷和登記，導致空掛戶現(xiàn)象；有的不遷出戶口而直接再辦理新戶口，導致出現(xiàn)雙重戶籍現(xiàn)象。因此，公安機關要加強落戶和遷移人員的動態(tài)管理。四是因地制宜提供創(chuàng)業(yè)、就業(yè)機會。政府要積極扶持當?shù)禺a業(yè)，引導農民就近創(chuàng)業(yè)或就業(yè)，多渠道、多措施增加農民收入，避免農民眼睛只盯著征地補償款過日子。

（三）完善地方立法

涉及外嫁女權益保護的法律和政策眾多，既有國家層面的，也有地方層面的；既有法律，也有規(guī)章、政策。憲法和法律對農村婦女權益保護作了原則性的規(guī)定，但正如本文前面的分析，法律、司法解釋、地方法規(guī)以及政策對農村外嫁女問題的規(guī)定存在不足和矛盾的地方。在全國難以統(tǒng)一立法解決的情況下，海南可以充分發(fā)揮特區(qū)立法和地方立法的優(yōu)勢，出臺地方性法規(guī)，明確外嫁女等農村特殊群體的身份的認定、權益分配的范圍和程序、案件的受理條件和范圍等問題，以指導行政機關和村級組織依法行事，規(guī)范司法實踐活動。

外嫁女權益保護在地方性立法的層面上有幾個焦點問題應當予以厘清：一是外嫁女的村民身份問題。農村外嫁女是否具備農村集體經濟組織成員資格是其是否享受村民待遇的前提和基礎。2012年8月，海南省高級人民法院出臺的《關于審理農村集體經濟組織土地補償費分配糾紛案件若干問題的意見（試行）》規(guī)定，對農村集體經濟組織成員資格的認定，以人民政府的征地補償安置方案確定時是否以本集體經濟組織的土地為基本生活保障為基本依據(jù)，兼顧是否具有本集體經濟組織戶籍以及是否在本集體經濟組織形成較為固定的生產、生活作為判斷標準，并對外嫁女等農村特殊群體的農村集體經濟組織成員資格的認定作了較為細致的規(guī)定。這一規(guī)定較為符合海南當前實際，但由于是內部指導意見，發(fā)揮作用的空間不大，因此建議可以地方法規(guī)的形式將其合理內容固定下來。二是村規(guī)民俗的效力問題。在海南廣大農村普遍存在重男輕女的思想，一些地方通過村規(guī)民俗等方式限制和剝奪外嫁女應享有的村集體經濟收益，即使在法院判決后，也難以得到有效執(zhí)行。這樣的思想意識與男女平等的現(xiàn)代觀念格格不入，與法律規(guī)定相違背，侵害了公民合法權益，傷害了農村婦女，應當從法律法規(guī)的層面上予以否定。三是村民自治的效力問題。《村民委員會組織法》明確了村民自治的原則，農村土地承包收益分配、征地補償款分配、集體福利分紅等屬于村民自治范疇內的村級重大事務，對于在符合法律規(guī)定情況下通過村民大會或村民委員會決定的事項，應當承認其合法的效力。但該法也明確規(guī)定，村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。因此，村民大會、村民委員會以村民自治為由，剝奪外嫁女合法權益的決定，與國家法律法規(guī)和國家政策不相符合的，應當認定無效，不能作為處理外嫁女權益糾紛的依據(jù)。

農村集體經濟組織成員資格問題事關廣大農民的基本權利，對外嫁女等農村特殊群體的權益保護應當遵循兩項基本原則：一是權利平等原則。平等權是憲法賦予我國公民的一項基本權利，農村婦女權益的平等保護也是《婦女權益保障法》《土地承包法》等法律規(guī)定的基本原則，在認定外嫁女等農村特殊群體是否具有農村集體經濟組織成員資格時，要牢牢把握權利平等的原則，充分保障當事人的權利。二是有限保護原則。對權利的充分保障不意味著權利的過度享有，對農村集體經濟組織所有的有限資源來說，某些人的過度享有權利就意味著對另一些人權利的剝奪。因此，外嫁女等農村特殊群體要求分配農村集體經濟收益時，一方面要充分保障其權利，不能使其應當享有的權利落空；另一方面要注意不能既在娘家得也在夫家得，不能兩邊重復享有權利。

（四）建立多元糾紛解決機制

在我國，現(xiàn)行糾紛解決的方式主要有訴訟、人民調解、仲裁、行政調解等方式，每一種糾紛解決方式都有其特點和優(yōu)勢。但在社會發(fā)展日趨復雜，利益格局日益多樣化，糾紛形式日趨多元化的情況下，構建多元化的糾紛解決機制對于促進社會和諧、培養(yǎng)公民自治理念、健全社會管理、優(yōu)化資源配置等具有十分重要的意義。外嫁女等農村特殊群體的權益保護具有牽涉面廣、內容復雜、形式多樣的特點，對該類糾紛的解決應當以和諧穩(wěn)定的大局為重，堅持原則性和靈活性相結合，多方面、多角度地化解糾紛，避免矛盾激化升級。

一是加強法律宣傳教育。各級行政機關和司法機關可以選取典型案例，深入農村加大以案釋法的力度，增強村組織成員依法辦事的意識。二是加強溝通協(xié)調。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府作為基層管理力量和主體，應當加強與上級機關和相關社會組織的溝通聯(lián)系，爭取支持幫助，借助多方力量多方面多渠道作好農村基層組織特別是村兩委成員的工作，積極預防，妥善化解矛盾糾紛。三是司法機關主動參與。作為負有維護社會穩(wěn)定職責的公、檢、法、司機關，應當積極為基層提供法律幫助，當好政府的參謀?？梢詤f(xié)助、指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使合法性審查村民會議制定的自治章程、村規(guī)民俗的職權，可以協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對涉及村民利益內容的村民會議的重大決定事項進行指導審查。四是多方聯(lián)動，強化民間調解。貫徹“最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素”的理念，堅持調解優(yōu)先原則，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、人民調解委員會的作用，基層法庭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室積極做好答疑釋法、息訴罷訪工作，力爭把矛盾糾紛化解在基層。