◎張鷺

韓國“陽光化”路線圖

◎張鷺

獨立的反腐機構、司法調查、行政督查、媒體監(jiān)督、公務員教育以及“以腐為恥”的國民教育，近20年來韓國建立起各司其職又環(huán)環(huán)相扣的預防與懲治腐敗體系，頗有成效，很多辦法值得我們借鑒。

在任期倒數(shù)第二個月的2012年11月，時任韓國總統(tǒng)李明博一家終于擺脫了檢方指控。差點連累其“晚節(jié)不?！钡墓偎荆壠鹩诖饲耙荒?，李明博夫妻在首爾南郊置地建宅供退休后居住。這塊土地以其子李時炯的名義購得，此事被曝光后，公眾懷疑此舉有違實名購置房地產的規(guī)定，或存在規(guī)避繳納遺產稅和贈與稅的嫌疑；亦有猜測認為，總統(tǒng)之家可能存在腐敗行為。

首爾地方檢察廳在調查后，于2012年6月公布結果，認為總統(tǒng)李明博之子李時炯等人沒有違法，不予起訴。為平息政界、媒體與公眾隨后發(fā)起的質疑，李明博此后不得不同意啟動特檢程序，依據(jù)自己批準的《內谷洞私宅特別檢查法》臨時設立由60多人組成的特別檢察官小組。歷時30天復查此案后，該特別檢察官小組于11月宣布，因掌握證據(jù)不充分，放棄對總統(tǒng)一家的起訴。

如今，中國的財產公示立法或將推行。全國人大常委會于2012年12月表示，將研究論證建立國家公職人員財產申報方面的法律制度。緊接著，中央紀委、國家預防腐敗局就此問題展開了新一輪的研究論證。因此對于反腐敗斗爭形勢嚴峻的中國而言，韓國的“陽光化”路徑具有重要參考借鑒價值。

“陽光法案”

據(jù) “透明國際”2012年全球清廉指數(shù)排名，在全球176個國家和地區(qū)中，韓國排名第45位，中國排名第80位。中國的名次低于日本和韓國，但高于印度、越南、蒙古和大多數(shù)亞洲國家。

韓國朝野上下普遍將腐敗問題視為阻礙其躍升為發(fā)達國家的障礙，但在反腐的征途中仍只是行至半程。2006年7月至2010年6月期間，韓國230名民選地方政府領導中，有92名在任期中因涉腐被起訴。這也與其整個社會的廉政潔癖有關，在韓國，違規(guī)收受小額政治獻金便足以被起訴。上至總統(tǒng)，下至基層公務員，韓國官員面對的是一整套從預防到懲治的法律與制度，首當其沖便是關于官員財產申報的《公職人員倫理法》。

在韓國100萬名公務員 （包括教師和公立醫(yī)院醫(yī)生）中，大概有10萬名公務員需要申報財產。申報的范圍不僅包括本人，還包括配偶、直系親屬，申報內容涵蓋以本人和家人名義在境內外擁有的所有財產和非營利法人捐贈的財產。對于特定公職人員，除申報財產外，在申報一個月內，還應當在官方報紙或其他媒體上公開財產狀況。這些人員包括地方道知事、議員、一級公務員及司法、警察等部門的高級公務員，全國有l(wèi)萬多人。

由于行賄的方式日趨隱蔽和復雜，韓國關于財產申報的立法規(guī)定深入到每一個細節(jié)，以至于有些瑣碎，但在執(zhí)行過程中卻因此較為明確。

為促進財產登記制度的實施和檢查，韓國在國會、法院、憲法裁判所、中央選舉管理委員會、行政部下設公職人員倫理委員會，地方自治機構共建立246個公職人員倫理委員會。每年6月末之前，各級公職人員倫理委員會依法對申報情況完成審查，對審查中發(fā)現(xiàn)的過失漏報、不實申報等行為和不正當甚至違法獲得財產等行為，區(qū)別情況分別給予警告、罰款、解除職務等懲戒措施，或移送司法機關進行處理。

政府公職者倫理委員會直接向總統(tǒng)負責，并要向國會報告財產審查情況，具有相當?shù)莫毩⑿浴８鞑康墓毴藛T倫理委員會相對于各部長來說，也有一定的獨立性，但因其人員主要在各部工作，有點類似于我國紀檢監(jiān)察派駐機構，實際上獨立性并不強，韓國學者也多有非議。信息核查主要由各部門倫理委員會負責，有時中央政府倫理委員會接到舉報，要求各部核查上報，有時也直接核查。

雖然所需成本為財政撥款，但這些委員會的獨立性主要來源于倫理法，法律對機構的地位、職能及工作關系有明確規(guī)定。

很多中國人以為韓國對于不如實申報財產的，一經(jīng)查實，會將隱瞞部分直接認定為貪腐財產。實際上，韓國對這些行為的處理十分慎重，在操作中會區(qū)別各種情況，對過失漏報行為僅僅作警告處理，對于情節(jié)較重的行為，也只作罰款等處理。只有對特別嚴重的行為才追究刑事責任。

全方位監(jiān)督

韓國公務員的工資性收入較大型企業(yè)職員略低。統(tǒng)計顯示，韓國公務員2009年平均月收入約為374萬韓元（約合2.2萬元人民幣），是100人以上規(guī)模企業(yè)員工平均月收入的84.4%左右。但因為穩(wěn)定有保障，近年來吸引越來越多的青年報考。

這一公務員薪酬制度的設計頗具“期權”色彩。進入公務員系統(tǒng)后，若無大的過失，可以一直工作到退休，享受到比普通小公司優(yōu)厚得多的退休金。

與中國相近，深受儒家文化影響的韓國人，倫理觀同樣呈“差序格局”。韓國不少在校大學生，會在企業(yè)和政府中“認校友”。韓國企業(yè)在招聘員工面試時，通常都會詢問應聘者在政府機關有什么特殊關系，并登記在冊。類似的現(xiàn)象都是裙帶關系產生的溫床。

為防止官員與商人交往過密，尤其是經(jīng)濟往來，韓國國會2001年通過的《防止腐敗法》甚至規(guī)定，不許官員與商人一起打高爾夫球。2011年6月實施的《公務員行動綱領》則規(guī)定，公務員和與職務相關人員一起吃飯或接受禮品饋贈時，金額不得超過3萬韓元（約合人民幣180元）。這一系列的法律規(guī)章，通過相應的司法與行政體系運轉。據(jù)韓國《憲法》，行政權屬于政府，立法權屬于國會，司法權屬于法院。

與反腐相關的主要執(zhí)法部門是大檢察廳，該機構由政府的法務部門領導，屬于政府行政序列，但權力極大。其下屬的中央搜查部堪稱反腐先鋒，集收集、指揮、偵查、起訴等職能于一身、曾先后逮捕全斗煥、盧泰愚兩位前總統(tǒng)。

盡管檢察廳是行政系統(tǒng)內的一個部分，仍具有一定的獨立性。檢察官的任免培訓、裝備的配置以及經(jīng)費預算的劃撥均由法務部管理，其他部門一律不能干涉。法務部長也只能從整體上對檢察官進行行政管理，無權干涉具體案件的偵辦。另一與此相關的國家監(jiān)查院，類似于中國的監(jiān)察部加國家審計署，主要職能為監(jiān)督公務員行為、審計政府資金的使用等。

2008年，韓國整合國民信訪委員會、國家清廉委員會、國務總理行政審判委員會職能，成立國民權益委員會(ACRC)，作為獨立于政府的機構，受總統(tǒng)辦公室領導。其主要職能為處理信訪問題，完善行政制度方面的政策規(guī)定；通過對公共部門的反腐敗政策及其執(zhí)行情況進行調查和評價、對中央和地方政府部門以及國有企業(yè)的廉潔程度進行評估等措施，預防和懲治公職腐敗，樹立清廉的公職作風和社會風氣，不斷完善國家反腐敗政策；實施行政審判，糾正行政機關的違法、不當行為，以保護國民權益。

由于實行多黨制，韓國各政黨相互牽制，互為監(jiān)督者。

反腐作為一項系統(tǒng)工程，更廣泛的監(jiān)督力量還在上述法律與制度以外——媒體與公眾。

此外，政府鼓勵民眾舉報，揭露貪腐行為的舉報者最高可獲得2億韓元獎金和徹底的安全保障。

目前，韓國政府已經(jīng)將預防腐敗等內容引入小學、初中和高中的教學中，而且對于公職人員、大學生等也都開始實施預防腐敗教育，由大學生組成的“廉政宣講團”普遍受到歡迎。對于《紐約時報》《華爾街日報》等外媒關于韓國貪腐的揭黑性報道，韓國反腐官員十分重視，即便報道偏激，亦將其作為改變的動力。

韓版“陽光化”路線圖

“應該看到，韓國推動財產申報的歷史過程，與其民主政治的完善、社會力量的發(fā)展壯大是同步的?！眲⒅卮簩τ浾弑硎荆笳卟攀亲呦颉瓣柟饣备鼮榻Y構性的因素。

劉重春2007年曾在韓國延世大學訪學一年，據(jù)其分析，韓國的官員財產公開雖然是在金泳三總統(tǒng)任內實現(xiàn)，但此前幾位軍人出身的總統(tǒng)，其實都從不同方面進行了鋪墊。

韓國財產申報探索始于1964年，時值樸正熙任總統(tǒng)。這位軍事強人在造就經(jīng)濟上“漢江奇跡”的同時，也花大力氣整治腐敗。不過其申報方案是以自愿申報且不予公開的方式，由于缺乏強制性，只實施了一次便不了了之。

全斗煥替代樸正熙上臺后，開展“社會凈化運動”，推動《公職人員倫理法》于1981年年底出臺。雖然該法并不完善且執(zhí)行不力，但首次讓官員財產公開有了法律依據(jù)。全斗煥上臺之初，韓國剛爆發(fā)了著名的民主運動“光州慘案”。此后，他對社會的控制比鐵板一塊的樸正熙時代有所放松，黨禁、報禁、選舉開放了不少。

1988年盧泰愚上臺后，數(shù)次推動完善修訂《公職人員倫理法》，并在當年4月率先公布自己的財產。“盧泰愚有想法，但與利益集團牽扯太深，本身有局限性?！眲⒅卮赫J為，不過他在任內進一步推出保障民權的法律和制度。在全斗煥、盧泰愚執(zhí)政的20世紀80年代，韓國的民權運動風起云涌，社會力量壯大到了相當?shù)某潭取?/p>

1993年，首位民選總統(tǒng)金泳三就任。金泳三與政界關系不深，沒有歷史包袱，不僅帶頭公開財產，還在當年8月對《公職人員倫理法》進行大幅修改，將“財產公示”的規(guī)定寫入該法。韓國自此步入官員財產公開的國家。

為確保執(zhí)行，金泳三頂住來自官商兩界的巨大壓力，在新法推出一個月后緊急推出金融實名制，堵住大規(guī)模轉移財產和洗錢的通道。

往后的歷屆政府并未停步于此，對于相關配套措施與制度的探索一直持續(xù)。2001年金大中擔任總統(tǒng)后，出臺了《防止腐敗法》，進一步對公職人員財產申報和公開作出規(guī)定。對制度實施后不如實申報和公開財產的行為則緊盯不放，許多高官，包括個別部長級高官均因公開的財產與實際擁有的財產嚴重不符而引咎辭職，這對官場產生了強大的震懾作用。

此外，還存在一個很容易被忽視的隱性條件：權力在資源配置過程中作用的變化。在樸正熙時代，發(fā)展經(jīng)濟的邏輯是，以國有銀行資金、推動兼并等方式扶植特定的民營企業(yè)做大，這造成韓國特色的官商一體。這種局面雖至今仍然存在，但經(jīng)濟生活中的政府色彩已相對淡化。

曾研究分析比較美國、韓國、俄羅斯等國財產公示制度的劉重春認為，西方國家是先有民主后有公務員制度，東方國家則相反。因此，東方國家的官員財產公示能走多遠，與其民主化進程密切相關，不然走到一定程度就會遇到 “天花板”。他由此認為，目前在俄羅斯由普京推動的強人政治式的反腐，前景并不樂觀。

“韓國的財產申報和公開制度，走過了數(shù)十年的歷程，其最初動因就是通過整治腐敗，提高人民對官員和政府的信任感，維護政權的合法性；其成功的關鍵在于法律和制度的保障、最高領導層的率先垂范、國民素質的整體提升?！睆氖录o委工作的陸群總結說。

（摘自《看世界》）