韓慶祥

黨的十八大召開以后，新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體的舉措、歷史發(fā)展、實(shí)踐要求、民意民情、社會(huì)輿論又一次聚焦到我國改革上，我們被帶入到對(duì)改革的深深思索之中。站在新的歷史起點(diǎn)上，如何在繼承以往相關(guān)思想資源和理論成果的基礎(chǔ)上，把對(duì)中國改革的思考提高到時(shí)代發(fā)展所要求的科學(xué)化水平？筆者的基本看法是：應(yīng)通過重構(gòu)中國改革的動(dòng)力結(jié)構(gòu)來對(duì)改革作頂層設(shè)計(jì)。

一、解決中國的問題既靠改革又靠發(fā)展，警惕重增長輕改革的傾向

1978年以來，我國在各方面取得巨大成就得益于改革開放、快速發(fā)展和與時(shí)俱進(jìn)。黨中央在核心理念、總體戰(zhàn)略和根本思路上，既重視改革開放，又注重科學(xué)發(fā)展，還強(qiáng)調(diào)與時(shí)俱進(jìn)；既重視經(jīng)濟(jì)體制改革，又注重政治體制改革。黨的十二大以來，歷屆黨的重要會(huì)議都強(qiáng)調(diào)推進(jìn)和深化改革。尤其是黨的十四大以來直至黨的十八大，我們黨強(qiáng)調(diào)堅(jiān)定不移地把改革開放偉大事業(yè)繼續(xù)推向前進(jìn)，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的改革方向，也強(qiáng)調(diào)要積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，認(rèn)為在改革上停頓和倒退沒有出路。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步深化改革，李克強(qiáng)同志強(qiáng)調(diào)改革是我們最大的紅利。我國改革開放的成效是不容否定的。

當(dāng)前值得注意的一種傾向，是在具體實(shí)踐和實(shí)際操作上，一些地方重增長、發(fā)展而輕改革，重經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化領(lǐng)域某些環(huán)節(jié)上的與時(shí)俱進(jìn)，而在政治體制改革的某些關(guān)鍵環(huán)節(jié)上卻遲疑不前。我們必須注重發(fā)展，這是不爭的事實(shí)；但重發(fā)展而輕改革、尤其在政治體制改革的某些關(guān)鍵環(huán)節(jié)上遲疑不前，卻是與時(shí)代和實(shí)踐的發(fā)展要求不適應(yīng)的，也不完全符合民意。對(duì)改革的基本面應(yīng)當(dāng)給以肯定。然而，在改革問題上，一些地方確實(shí)對(duì)改革的突破口、路徑、順序、重點(diǎn)、目標(biāo)、操作方法和實(shí)際效果不夠清晰，不會(huì)改革；在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，一些地方存在著發(fā)展成果由一部分人享有，而改革代價(jià)由另一部分人承擔(dān)的情形，推進(jìn)政治體制改革也會(huì)削弱一些人的利益，所以有些人不愿改革；政治體制改革風(fēng)險(xiǎn)大，會(huì)遇到難啃的硬骨頭，一些人信心不足，不敢改革。這就導(dǎo)致了一方面人們呼喚改革而另一方面卻出現(xiàn)改革動(dòng)力不足且缺乏改革共識(shí)的情形。

二、當(dāng)前中國存在的問題既與發(fā)展不足有關(guān)，更與改革不到位有關(guān)

在充分肯定我國取得巨大成就這一前提下，我們來冷靜分析今天所面臨的問題。

努力解決但長期解決不了那就是體制問題。體制問題的深層原因是結(jié)構(gòu)問題。改革開放以來，我們實(shí)行的改革，主要是改革束縛社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的傳統(tǒng)舊體制，如經(jīng)濟(jì)體制、政治體制以及后來所講的文化體制、社會(huì)體制、政府行政管理體制等。改革30多年了，今天人們卻在爭論：體制改革尤其是經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革究竟是過頭了，還是改革不完全到位？判斷的標(biāo)準(zhǔn)，還是看是否有利于解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力；是否有利于調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性；是否有利于使廣大人民群眾共創(chuàng)和共享改革發(fā)展成果進(jìn)而使幸福指數(shù)不斷得到提高；是否有利于實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展和人的發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。應(yīng)當(dāng)充分肯定我國改革取得的巨大成就，但也應(yīng)當(dāng)清醒認(rèn)識(shí)到，當(dāng)今以分配、交換等為基本內(nèi)容的生產(chǎn)關(guān)系和政治上層建筑與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求不完全適應(yīng)，部分民眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造精神有所下降，一些人在創(chuàng)造社會(huì)發(fā)展成果卻不能真正享有，而另一些人卻利用權(quán)力及權(quán)力和資本的結(jié)合占有社會(huì)公共財(cái)富，甚至有的侵占改革發(fā)展成果，一些人的幸福指數(shù)不是提高了反而下降了。這些問題都聚焦到國家發(fā)展和公民發(fā)展、政府和民眾、領(lǐng)導(dǎo)干部和人民群眾的關(guān)系上，比如，分配不公和交換不平等的一個(gè)深層根源，就是權(quán)力分配不公平及由此造成的機(jī)會(huì)不平等，一些人利用權(quán)力及權(quán)力和資本的結(jié)合占有社會(huì)公共財(cái)富，就會(huì)使一些民眾不能公平享有改革發(fā)展成果，也會(huì)使一些民眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性下降，幸福指數(shù)得不到提高。由此看來，并不是改革過頭了，而是改革沒完全到位。因此，我們就看到這樣的情形：即某些舊體制有所回歸，新體制生長受阻，改革動(dòng)力不足，具有重犯過去歷史錯(cuò)誤的土壤，由此一些人開始懷疑改革。對(duì)此，我們應(yīng)深深自省。懷疑改革的社會(huì)心理，本質(zhì)上是渴望深化改革尤其是政治體制改革的具體表現(xiàn)?？梢哉f，人們想推進(jìn)政治體制改革且一直在努力推進(jìn)政治體制改革，但又感覺到很難改、不好改。究竟為什么？深層原因是改革尤其是政治體制改革遇到了“難啃的硬骨頭”，這就是傳統(tǒng)的政治結(jié)構(gòu)準(zhǔn)確說是權(quán)力結(jié)構(gòu)及其產(chǎn)生的權(quán)力運(yùn)作方式。體制的深層是結(jié)構(gòu)，有什么樣的結(jié)構(gòu)，就會(huì)有什么樣的體制，結(jié)構(gòu)不調(diào)整，體制往往不會(huì)發(fā)生重大改變。深化政治體制改革，必須注重權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整，把政治體制改革深入到權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整中。

由此引發(fā)這樣一個(gè)問題：體制和結(jié)構(gòu)的關(guān)系。人們常認(rèn)為，中國存在的問題是體制性問題，是由體制產(chǎn)生的，這在一定意義上是正確的，但進(jìn)一步追問就會(huì)發(fā)現(xiàn)：體制是由結(jié)構(gòu)決定的，歸根到底，許多問題是由結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的，是結(jié)構(gòu)性問題。結(jié)構(gòu)，指的是構(gòu)成一事物各要素之間的比例、順序、關(guān)系和格局，它決定著事物的本質(zhì)，而體制，則指的是事物的組織形式、運(yùn)行方式和基本形態(tài)。一般來說，有什么樣的結(jié)構(gòu)，就往往會(huì)有什么樣的體制，如水的分子結(jié)構(gòu)排列方式不一樣，水的形態(tài)就不一樣。當(dāng)今中國存在的許多問題，包括體制問題之基礎(chǔ)和根源，主要是傳統(tǒng)社會(huì)形成并作為殘余遺留下來的自上而下的、逐級(jí)管制的傳統(tǒng)社會(huì)層級(jí)結(jié)構(gòu)及其權(quán)力運(yùn)作體制。為什么轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式那么難？根本原因之一是缺乏自主創(chuàng)新能力，后者顯然與依附性人格有余而主體性人格缺失有關(guān)，而這主要是由于傳統(tǒng)社會(huì)與文化過于對(duì)人進(jìn)行控制與約束，不大注重對(duì)人的解放與開發(fā)，這顯然與權(quán)力至上的自上而下的社會(huì)層級(jí)結(jié)構(gòu)和“官本位”的權(quán)力運(yùn)作體制有關(guān)。

為什么會(huì)出現(xiàn)收入分配不公？我們一直在努力解決分配不公問題，但這一問題并沒有得到很好解決。直接看來是分配體制問題，即政府分配權(quán)力過大而市場分配、社會(huì)分配權(quán)力相對(duì)較小，本質(zhì)上看則是分配結(jié)構(gòu)問題，即初次的按勞分配、第三次的社會(huì)分配有所缺位而某些政府的再分配有所越位，致使分配的效率性、分配的正義性和分配的道義性沒有得到真正充分的體現(xiàn)，政府在再分配過程中，存在一些權(quán)力尋租且與資本結(jié)合侵占公共利益的情形。這種分配結(jié)構(gòu)與社會(huì)層級(jí)結(jié)構(gòu)直接相關(guān)。

為什么會(huì)出現(xiàn)能力不足？說到底與“官本位”的權(quán)力運(yùn)作體制及其對(duì)人的控制有關(guān)，與不注重對(duì)人的解放和發(fā)展有關(guān)，與權(quán)力高于能力有關(guān)。為什么一些政府要么缺位、要么越位？仍然與權(quán)力至上的權(quán)力運(yùn)作體制有關(guān)。這種體制往往同守權(quán)力，注重對(duì)資源的控制與占有，不大注重供給與服務(wù)，就是說它重管制輕治理、重私人特權(quán)輕公共服務(wù)。由于政府掌握權(quán)力注重管制，所以，在需要政府為民眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的時(shí)候，某些政府往往“缺位”，而在有資源、有利益、有“蛋糕”的地方，某些政府往往“越位”。

為什么存在著不和諧的社會(huì)現(xiàn)象？根本原因與權(quán)力至上的自上而下的社會(huì)層級(jí)結(jié)構(gòu)有關(guān)。在今天，權(quán)力至上的社會(huì)層級(jí)結(jié)構(gòu)一定意義上會(huì)導(dǎo)致公正理念的缺失，公正理念的缺失必然引起分配秩序的混亂，分配秩序的混亂帶來的直接結(jié)果，就是社會(huì)各階層之間的利益沖突和利益分化，具體表現(xiàn)在涉及利益問題時(shí)，人們之間難以達(dá)成共識(shí)，一些人往往從其特殊利益而不是從共同利益出發(fā)來看問題，一些人開始以對(duì)立的思維來思考問題，富人階層與窮人階層之間出現(xiàn)一種互相敵視的傾向，許多部門都在強(qiáng)化和固化自己的既得利益，不再以全局的眼光來看待問題。這種利益分化必然產(chǎn)生許多社會(huì)不和諧現(xiàn)象。

為什么中央政策在一些地方貫徹落實(shí)遇到阻礙？根源是社會(huì)層級(jí)結(jié)構(gòu)造成了中間過濾性截留及其隔離現(xiàn)象，自上而下的利益被某些中間部分截留，自下而上的民意被某些中間部分阻滯，中間有一個(gè)為了自身利益而存在的過濾層和隔離層?？傊?，我們的體制改革之所以遇到某些阻力，存在的許多發(fā)展性問題也難以真正解決，在根本上與傳統(tǒng)的社會(huì)層級(jí)結(jié)構(gòu)及其權(quán)力運(yùn)作體制有關(guān)。

結(jié)構(gòu)問題很難解決是由于某些既得利益者的固守設(shè)防問題。在經(jīng)濟(jì)體制改革方面，我們所講的調(diào)整所有制結(jié)構(gòu)，實(shí)質(zhì)就是調(diào)結(jié)構(gòu)，我們所講的加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，首要就是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整；在政治體制改革方面，我們經(jīng)常講黨政分開、政企分開、政社分開以及利益格局的重新調(diào)整、轉(zhuǎn)變政府職能等，其實(shí)質(zhì)就是調(diào)整政治（政府）權(quán)力過大而經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力相對(duì)較小的權(quán)力結(jié)構(gòu)。然而，至今所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整艱難前行，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整異常緩慢，黨政分開、政企分開、政社分開舉步維艱，利益格局調(diào)整遲遲不到位，顯然，這方面的改革動(dòng)力不足，一些人不愿改革，甚至通過固守舊體制來同化其既得利益。問題的實(shí)質(zhì)就是某些既得利益者固守設(shè)防。要解決這樣的問題，必須進(jìn)一步解放思想，加大改革的力度。

三、加大改革力度應(yīng)注重探索改革的動(dòng)力結(jié)構(gòu)

我國某些領(lǐng)域的改革基本上走過了“摸著石頭過河”期，現(xiàn)在從總體上正進(jìn)入“理性設(shè)計(jì)期”或“頂層設(shè)計(jì)期”。當(dāng)然，在政治領(lǐng)域尤其在基層，改革依然需要“摸著石頭過河”。當(dāng)前我國改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期，確實(shí)遇到了深層次的矛盾和問題，需要攻堅(jiān)；同時(shí)我國發(fā)展已進(jìn)入關(guān)鍵期，不推進(jìn)改革，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式就難上加難；當(dāng)今我國穩(wěn)定已進(jìn)入艱難期，各種矛盾凸顯，如果對(duì)改革中的問題處理不慎，就會(huì)助發(fā)新的矛盾和問題；一些人在改革問題上出現(xiàn)了方向和目標(biāo)缺失，改革顯得動(dòng)力不足。所以，今天迫切需要上層從理性上對(duì)我國的改革作出科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)。黨的十七屆五中全會(huì)正式提出“改革的頂層設(shè)計(jì)”問題，無論在理論上還是實(shí)踐上都有所進(jìn)展，但進(jìn)展不夠大。當(dāng)前，特別需要對(duì)這種頂層設(shè)計(jì)作出開拓性研究和實(shí)質(zhì)性探索，使改革達(dá)到科學(xué)化水平。從何入手？可以從“重構(gòu)改革的動(dòng)力結(jié)構(gòu)”入手，即從改革的突破口、路徑、順序、重點(diǎn)、目標(biāo)、操作性、社會(huì)心理、社會(huì)共識(shí)等方面進(jìn)行設(shè)計(jì)，這種設(shè)計(jì)的實(shí)質(zhì)，就是重構(gòu)改革的動(dòng)力結(jié)構(gòu)，而且這些方面解決得好，既會(huì)形成改革的動(dòng)力，也會(huì)建構(gòu)良好的改革秩序，還會(huì)獲得好的改革效果。

要深化改革，就必須重建改革的動(dòng)力結(jié)構(gòu)，并由此對(duì)改革作頂層設(shè)計(jì)：

首先，是考慮改革所遵循的基本原則。堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則是首選。在此前提下，還應(yīng)堅(jiān)持有利于穩(wěn)定和發(fā)展、體現(xiàn)新的歷史起點(diǎn)上民眾的新需求、注重十七大報(bào)告所講的“十個(gè)結(jié)合”和可操作性等原則，可簡要稱之為“穩(wěn)定發(fā)展”、“民眾需求”、“十個(gè)結(jié)合”、“可操作性”。

其次，是選擇改革的突破口。體制的背后是結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)是什么樣的，體制往往就是什么樣的，結(jié)構(gòu)不動(dòng)，體制就很難動(dòng)。由此，我們應(yīng)使體制改革進(jìn)一步走向結(jié)構(gòu)調(diào)整，把調(diào)整結(jié)構(gòu)作為深化改革的突破口。

第三，是選擇改革的路徑。從根本上講，無非有兩種改革路徑：一是“內(nèi)攻”，即從體制內(nèi)部攻堅(jiān)，如從經(jīng)濟(jì)體制、政治體制內(nèi)部攻破“堡壘”；二是“外推”，即從體制外部進(jìn)行增強(qiáng)推進(jìn)改革的力量，當(dāng)外部力量增長到一定程度后反過來推動(dòng)體制改革，或成為體制改革的外部推動(dòng)力量。我們既要循序漸進(jìn)地推進(jìn)“內(nèi)攻”式改革，更要按照上述改革原則，注重“外推”式改革。其實(shí)，“外推”路徑是一種相對(duì)有效的路徑，以政治體制改革為例，實(shí)行“內(nèi)攻”路徑，需要掌權(quán)者具有推動(dòng)改革的高度自覺和勇氣。如果缺乏自覺和勇氣，要么有些人在口頭上高喊改革而行動(dòng)上卻抵制改革，要么有些人借改革之名謀取個(gè)人私利；要么對(duì)改革者采取警惕、設(shè)防、打壓，甚至借固守舊體制并結(jié)盟來維護(hù)既得利益。這些情形在中國今天的現(xiàn)實(shí)生活中，一定程度上都存在著。而“外推”路徑，則意味著政治體制改革是從調(diào)整政治結(jié)構(gòu)尤其是調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)和規(guī)范權(quán)力運(yùn)作方式入手的，這就是：基于市場經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織（人民當(dāng)家做主）、公共服務(wù)型政府的思維框架，首先做大經(jīng)濟(jì)力量和社會(huì)力量，當(dāng)這兩種力量達(dá)到一定程度后形成合力，就會(huì)成為推動(dòng)政治體制改革的外部力量，亦即“水漲船高”。這種路徑較好操作，因?yàn)槲覀冋谥饾u推進(jìn)政企分開、政社分開，進(jìn)一步發(fā)展和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，也正在加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)組織和公民進(jìn)行有序政治參與，還在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)公共服務(wù)型政府。這一路徑，實(shí)質(zhì)上就是從市場經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織（人民當(dāng)家做主）、公共服務(wù)型政府三方相互制約、相互協(xié)調(diào)、相輔相成的功能要求上進(jìn)行權(quán)力（力量）結(jié)構(gòu)調(diào)整。這不僅是時(shí)代發(fā)展的大趨勢，同時(shí)也有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。這就進(jìn)一步涉及到改革的順序問題了。

第四，是改革的順序和重點(diǎn)。首先是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，推進(jìn)領(lǐng)域分開，即按照中央的說法，推進(jìn)政企分開、政社分開，解決市場、社會(huì)、政府各自的領(lǐng)域定位問題；接著，進(jìn)一步發(fā)展和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，重點(diǎn)可放在調(diào)整和完善所有制結(jié)構(gòu)和分配結(jié)構(gòu)上。關(guān)于調(diào)整所有制結(jié)構(gòu)，黨的十五大報(bào)告已經(jīng)強(qiáng)調(diào)了，今天還要進(jìn)一步推進(jìn)。至于分配結(jié)構(gòu)，是要建立經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)都擔(dān)責(zé)的分配結(jié)構(gòu)，這種分配結(jié)構(gòu)由初次市場分配、再次政府分配、第三次社會(huì)分配構(gòu)成，分別注重分配的效率性、正義性和道義性；然后是培育社會(huì)組織（人民當(dāng)家做主），重點(diǎn)是圍繞“人民主體與公民人格”，培育公民的自主與自治精神，具體說就是把“權(quán)利與義務(wù)”、“平等與責(zé)任”、“民主與法治”、“能力與道德”的統(tǒng)一，作為培育健全的公民意識(shí)和公民人格的核心內(nèi)容；然后，當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織（人民當(dāng)家做主）這兩種力量達(dá)到一定程度后，就會(huì)形成一種強(qiáng)有力的力量，來推動(dòng)公共服務(wù)型政府建設(shè)，其重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)政府管理方式創(chuàng)新、鼓勵(lì)和引導(dǎo)民眾參與、加強(qiáng)政府行政問責(zé)，通過豐富民主形式和拓寬民主渠道來真正保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。而這也是我們今天正在做的事情。

第五，是確定改革的目標(biāo)。根據(jù)上述分析，改革的總體目標(biāo)，一是以實(shí)現(xiàn)保障民生、機(jī)會(huì)平等、自主創(chuàng)新、能力發(fā)揮、服務(wù)均等、民主法治為導(dǎo)向；二是真正建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)作方式；三是讓人人享受改革成果和承擔(dān)相應(yīng)代價(jià)。這樣的目標(biāo)，既體現(xiàn)了在新的歷史起點(diǎn)上民眾對(duì)發(fā)展需求的渴望，又有利于穩(wěn)定和發(fā)展，也便于實(shí)施和操作。

最后，是在改革的社會(huì)心理和社會(huì)共識(shí)上，全黨上下既要進(jìn)一步解放思想，自上而下加大改革力度，具有定心定力，又要在全國進(jìn)行改革開放觀教育，結(jié)合本地的實(shí)際，積極宣傳改革開放的成果與意義，使人們真正認(rèn)識(shí)到改革已經(jīng)確確實(shí)實(shí)影響著我國的發(fā)展和穩(wěn)定，改革開放的成敗確實(shí)是決定中國命運(yùn)的關(guān)鍵。

這樣的改革，有中央政策的文本依據(jù)，關(guān)鍵在于認(rèn)真落實(shí)。只要落實(shí)了，它既可以轉(zhuǎn)換政府與民眾的關(guān)系模式，由“管制——服從”的關(guān)系模式轉(zhuǎn)換成“平等——服務(wù)”的關(guān)系模式，同時(shí)也轉(zhuǎn)換了政府權(quán)威的基礎(chǔ)，由過去的因“權(quán)”而威轉(zhuǎn)換成因“威”而權(quán)，即政府憑其公信力和群眾的認(rèn)同而樹立其威望，進(jìn)而樹立其“權(quán)”威，而這既符合時(shí)代發(fā)展趨勢、中國特色社會(huì)主義建設(shè)的實(shí)踐邏輯和當(dāng)代中國實(shí)踐發(fā)展的新要求，也會(huì)贏得廣大人民群眾的信賴，更有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。