張勝軍

當(dāng)今世界正在經(jīng)歷包括技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)在內(nèi)的高度復(fù)雜的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，因而迫切需要重構(gòu)這一轉(zhuǎn)型的全球治理制度。本文認(rèn)為，重構(gòu)全球治理的關(guān)鍵在于全球深度治理。全球深度治理關(guān)乎全球正義分配這一核心命題，更關(guān)乎解決跨國(guó)問(wèn)題和化解跨國(guó)危機(jī)的一體化式的合作機(jī)制，因而需要設(shè)置新的議程，并營(yíng)建新的機(jī)制。

一、為什么需要全球深度治理

自上世紀(jì)90年代“全球治理”概念誕生以來(lái)，全球治理無(wú)論是作為一項(xiàng)理論主張還是一項(xiàng)政策實(shí)踐，都引起了普遍關(guān)注。盡管關(guān)于這一概念或理論的定義和內(nèi)涵仍存有許多爭(zhēng)議，但它卻越來(lái)越多地被提上國(guó)際組織和各國(guó)政府的議事日程，并成為影響各國(guó)政府、國(guó)際組織決策的重要實(shí)踐性議題。當(dāng)前，納入全球治理議程的事務(wù)極為廣泛。從全球共同關(guān)心的生態(tài)與環(huán)境問(wèn)題到人類可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題；從全球安全議題，如核不擴(kuò)散，到非傳統(tǒng)安全議題；從國(guó)際貿(mào)易規(guī)則到金融監(jiān)督；從普遍人權(quán)到知識(shí)產(chǎn)權(quán)、土著人權(quán)利保護(hù)；從極地治理到外太空開(kāi)發(fā)……全球治理議程范圍的擴(kuò)大一方面反映出全球治理概念隨著全球化和國(guó)家間相互依存趨勢(shì)的發(fā)展，日益深入人心，另一方面則反映出全球治理概念本身不經(jīng)意間已經(jīng)偏離了其最初的所指和重點(diǎn)。

聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)成立于1992年，其愿望是在“冷戰(zhàn)”后有利的氛圍下催生“治理”的新理念。聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)在其著名的1995年報(bào)告中給出的定義是：“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和?！薄?〕該定義明顯把治理與統(tǒng)治區(qū)分開(kāi)來(lái)，強(qiáng)調(diào)在市場(chǎng)機(jī)制和政府管理機(jī)制缺失或失靈的情況下，由非政府組織、社會(huì)運(yùn)動(dòng)力量、各種專業(yè)性團(tuán)體等公民社會(huì)性力量自發(fā)形成的管理模式。一般而言，治理是從自我利益所驅(qū)動(dòng)的行為體無(wú)節(jié)制互動(dòng)的混亂之中演變而來(lái)的，一些社會(huì)行為體認(rèn)識(shí)到義務(wù)的存在，并且感到有責(zé)任以行動(dòng)來(lái)強(qiáng)化它們。治理指有目標(biāo)的規(guī)范和規(guī)則體系〔2〕，因而這些目標(biāo)就是治理的構(gòu)成成分?，F(xiàn)代意義上的治理是由合法壟斷暴力的民族國(guó)家政府提供的，因而形成了一種等級(jí)化秩序。治理的形式是“政府治理”。但是，治理的形式要與治理的目標(biāo)區(qū)分開(kāi)來(lái)。治理目標(biāo)既可以通過(guò)政府而實(shí)現(xiàn)，也可以通過(guò)政府治理或沒(méi)有政府的治理來(lái)實(shí)現(xiàn)?？梢?jiàn)早期的全球治理即是此種沒(méi)有政府的治理模式，也就是在國(guó)際事務(wù)中政府治理和市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)缺失或失效的領(lǐng)域，由跨國(guó)非政府組織或其他專業(yè)性公民社會(huì)團(tuán)體等非國(guó)家行為體自發(fā)形成的國(guó)際規(guī)制來(lái)填補(bǔ)空白，形成所謂“沒(méi)有政府”模式的全球治理。詹姆斯·羅西瑙主編的《沒(méi)有政府的治理》一書(shū)〔3〕可以說(shuō)是該種理論趨向的時(shí)代標(biāo)志。

社會(huì)運(yùn)動(dòng)和草根組織以及一系列各種社會(huì)行為體，目前正在試圖填補(bǔ)政策制定的代表性和合法性空白。全球公民社會(huì)正在形成之中。它們是對(duì)跨國(guó)問(wèn)題最為敏銳和反應(yīng)最為迅速的，但是，由于它們之間的利益和價(jià)值過(guò)于多元化，它們對(duì)跨國(guó)問(wèn)題的解決究竟有多大貢獻(xiàn)仍值得仔細(xì)評(píng)估。從積極的角度看，在秩序重構(gòu)和民眾動(dòng)員方面，跨國(guó)的非政府組織、公民社會(huì)、教會(huì)和其他宗教組織、跨國(guó)企業(yè)、其他商業(yè)組織以及各利益方的表現(xiàn)即便未能比國(guó)家更為有效，至少也是起到了同等作用。〔4〕然而，隨著全球化帶來(lái)的矛盾愈加突出，全球治理越來(lái)越被視為是對(duì)全球化挑戰(zhàn)的一種政治上的回應(yīng)?！?〕而應(yīng)對(duì)全球化挑戰(zhàn)，任何國(guó)家都不能置身其外，通過(guò)加強(qiáng)政府間的協(xié)調(diào)與合作，因而出現(xiàn)了全球治理的第二種模式即“政府的治理”或“政府間網(wǎng)絡(luò)治理”。一些國(guó)家組成非正式組織是非常有效的國(guó)際政府間合作的治理形式，如20國(guó)集團(tuán)(G20)。此外，國(guó)家還通過(guò)政府間協(xié)調(diào)，達(dá)成政府間協(xié)議以及彼此結(jié)成“國(guó)家間網(wǎng)絡(luò)”等形式使其治理范圍越出國(guó)界。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)際條約的總體數(shù)量一直呈直線上升趨勢(shì)，從1960年不足15000個(gè)飆升到1997年的55000個(gè)?！?〕此外，各國(guó)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，無(wú)論是立法部門(mén)、法院還是行政部門(mén)越來(lái)越多地與其他國(guó)家的相應(yīng)部門(mén)建立起正式的合作網(wǎng)絡(luò)。向國(guó)外同行學(xué)習(xí)成為這些跨政府部門(mén)交流的重要目標(biāo)。雖然政府間網(wǎng)絡(luò)不會(huì)長(zhǎng)期就某個(gè)特定問(wèn)題領(lǐng)域進(jìn)行實(shí)質(zhì)管理，但通過(guò)定期會(huì)晤、協(xié)調(diào)以對(duì)某些特定情況作出一致反應(yīng)逐漸成為國(guó)家間深度合作的一種重要形式。羅伯特·考克斯(Robert Cox)在《全球重建》一文中十分重視“連接國(guó)與國(guó)決策的跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)”的重要性〔7〕。還有的學(xué)者將這種發(fā)展視為理解新世界秩序的最重要內(nèi)容?！?〕

除了上述兩種形式的全球治理模式之外，其實(shí)還存在“超國(guó)家的”治理模式。隨著國(guó)際治理的覆蓋范圍越來(lái)越廣，與其他國(guó)際性或國(guó)家的管轄或管理發(fā)生重疊或沖突的地方就越來(lái)越多。如同戴維·赫爾德(Dav id H eld)所指出的，“國(guó)際政府間機(jī)制沒(méi)有明確的工作分工，經(jīng)常功能重疊，指令沖突，目標(biāo)模糊”?！?〕一定程度上，超國(guó)家實(shí)體管理是應(yīng)對(duì)此種沖突合乎邏輯的選擇。美國(guó)著名學(xué)者安德魯·莫?jiǎng)诜蚱婵?Andrew Moravcsik)認(rèn)為，為了增加治理的可預(yù)期性和實(shí)際效果，邏輯上就要建立監(jiān)管和解決沖突的超國(guó)家機(jī)構(gòu)。〔10〕最廣為人知的超國(guó)家制度是歐盟。除了歐盟，一些國(guó)際組織也取得了值得重視的進(jìn)展。首先是WTO為了更有效處理“邊界后面”的事務(wù)，創(chuàng)立了監(jiān)督和爭(zhēng)議解決程序。這種爭(zhēng)端解決機(jī)制和上訴機(jī)構(gòu)無(wú)疑是朝著超國(guó)家制度方向發(fā)展的。其次就是1998年7月通過(guò)的《國(guó)際刑事法院羅馬規(guī)約》和2002年正式成立的國(guó)際刑事法院，其普遍管轄權(quán)即具有超國(guó)家的性質(zhì)?！?1〕

這些進(jìn)展表明，全球治理已經(jīng)從最初的“沒(méi)有政府的治理”一枝獨(dú)秀，演變成為“政府治理”、“沒(méi)有政府治理”和“超國(guó)家治理”多元治理模式并存。而基于非政府組織等多主體參與協(xié)商機(jī)制的全球治理“傳統(tǒng)理論”，多多少少具有源自西方國(guó)家理論偏執(zhí)的色彩或無(wú)政府主義烏托邦式的浪漫，而與實(shí)際的全球治理實(shí)踐需求脫節(jié)。今天，當(dāng)人們說(shuō)起全球治理的時(shí)候，其心中所想未必是沒(méi)有政府的治理，而可能是政府治理甚至超國(guó)家治理。這就不奇怪為什么全球治理的范圍如此之廣，而且?guī)缀跄依宋覀兯谋姸囝I(lǐng)域。然而，今日世界仍然沒(méi)有改變整體力量遠(yuǎn)落后于個(gè)體力量的事實(shí)，全球多元治理機(jī)制雖然具有靈活性，卻缺少?gòu)V泛的制度改革和創(chuàng)新，尤其因不能治本，治理成效讓人失望。在筆者看來(lái)，當(dāng)前的全球治理正在陷入缺乏深度治理機(jī)制的危機(jī)，主要體現(xiàn)在以下方面：

第一，新生機(jī)制提供全球公共物品的能力嚴(yán)重不足。全球治理的多元治理機(jī)制盡管覆蓋了不少新出現(xiàn)的國(guó)際問(wèn)題和全球問(wèn)題，但它們大多是滯后出現(xiàn)的機(jī)制，并非出自預(yù)先精心的設(shè)計(jì)，而是危機(jī)之下的倉(cāng)促應(yīng)對(duì)。例如以成員眾多和議程廣泛著稱的20國(guó)集團(tuán)作出的宣言、聲明或決議，雖然一再?gòu)?qiáng)調(diào)保證各方采取互惠行為，但畢竟因缺乏可靠的合作方式，不能提供國(guó)際或全球性公共物品。20國(guó)集團(tuán)等非正式組織不能永久替代基于國(guó)際規(guī)則的、具有包容性的多邊機(jī)制，而正式的多邊機(jī)制能夠提供公共產(chǎn)品。然而，在全球氣候變化問(wèn)題上全球合作的艱難進(jìn)程，也充分暴露出當(dāng)今時(shí)代國(guó)際合作的限度。

第二，在傳統(tǒng)的國(guó)際治理領(lǐng)域，聯(lián)合國(guó)和其他國(guó)際組織提供公共物品的能力也在下降。國(guó)際貨幣基金組織開(kāi)出的政策藥方曾經(jīng)被批評(píng)為“萬(wàn)能膏藥”(one-size-fits-all)。上世紀(jì)90年代后期它強(qiáng)加給債務(wù)危機(jī)中亞洲國(guó)家的條件迫使許多亞洲國(guó)家建立其自己的貨幣儲(chǔ)備，以防止將來(lái)再次吞咽苦果。目前，國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行的高層職位仍為歐美把持。但是美國(guó)人一直執(zhí)掌世界銀行和總是任命歐洲人擔(dān)任國(guó)際貨幣基金組織總裁的做法已經(jīng)越來(lái)越與全球經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)不符?！?2〕經(jīng)合組織(OECD)把自己當(dāng)成“全球?qū)υ挼闹行摹? hub of globalisation dialogue)〔13〕，并且開(kāi)始擴(kuò)大其成員國(guó)的范圍以及與“金磚四國(guó)”和其他新興經(jīng)濟(jì)體的關(guān)系?！?4〕

第三，大國(guó)治理世界的意愿下降，與過(guò)去的兩極或單極世界相比，今天的“無(wú)極世界”或“多極世界”可能帶來(lái)的更多是失序，而非秩序。民族國(guó)家依然把治理網(wǎng)絡(luò)視為獲得利益的談判桌。由于缺少合作的文化，在政府間的決策過(guò)程中仍然存在著困境。各民族國(guó)家的最高行為原則仍是追求利益。全球治理仍被各國(guó)視為實(shí)現(xiàn)本國(guó)利益最大化的場(chǎng)合，而非新背景下的政治治理制度。例如，在能源、糧食和水資源管理方面，如果未來(lái)的全球治理機(jī)制不進(jìn)行治理創(chuàng)新，那么，依靠現(xiàn)有的機(jī)制將無(wú)法有效應(yīng)對(duì)。鑒于日益稀缺的資源和大國(guó)為了確保本國(guó)的供應(yīng)而相互展開(kāi)的資源競(jìng)爭(zhēng)，資源戰(zhàn)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增加。那些落后的不發(fā)達(dá)國(guó)家將因?yàn)橘Y源稀缺而導(dǎo)致國(guó)內(nèi)或國(guó)際沖突，最終影響地區(qū)穩(wěn)定。

第四，也是最為關(guān)鍵的，是在當(dāng)前的全球治理機(jī)制中絕大多數(shù)屬于外部或替代治理機(jī)制，能夠深入到國(guó)家內(nèi)部監(jiān)管的深度治理制度卻幾乎是空白?！?5〕聯(lián)合國(guó)安理會(huì)是在國(guó)際安全領(lǐng)域的外部治理機(jī)制，它的主要職責(zé)是維護(hù)國(guó)家安全的外部規(guī)則，如主權(quán)獨(dú)立和制止侵略。世界貿(mào)易組織、國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的是世界經(jīng)濟(jì)的外部治理機(jī)制，它們所調(diào)整和監(jiān)管的同樣是國(guó)家經(jīng)濟(jì)的外部性問(wèn)題，如國(guó)際金融體系的穩(wěn)定、自由貿(mào)易的規(guī)則和世界經(jīng)濟(jì)的均衡性等。世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國(guó)教科文組織、國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)等負(fù)責(zé)在一些專門(mén)的領(lǐng)域提供專業(yè)性、技術(shù)性服務(wù)并起到一定的協(xié)調(diào)管理作用，但它們的職能和權(quán)限也都限制在從屬于主權(quán)原則的國(guó)際公共領(lǐng)域。然而，當(dāng)今世界治理體系面臨的挑戰(zhàn)幾乎全部來(lái)自于“深度”治理的缺失。例如，在國(guó)際經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展已經(jīng)把全球經(jīng)濟(jì)融為一體，而傳統(tǒng)的國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)如國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行在應(yīng)對(duì)全球性金融危機(jī)方面的作用已明顯不足。 在國(guó)際安全領(lǐng)域，失敗國(guó)家、恐怖主義、跨國(guó)犯罪和核擴(kuò)散等非傳統(tǒng)問(wèn)題同樣對(duì)傳統(tǒng)的國(guó)際治理機(jī)制構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。國(guó)際氣候治理作為一個(gè)涉及面最廣、也最為緊迫的全球公共問(wèn)題，更是需要世界所有國(guó)家通過(guò)談判磋商，參與到集體行動(dòng)之中，并通過(guò)共識(shí)締結(jié)國(guó)際性契約來(lái)解決。

全球化作為一個(gè)客觀的發(fā)展趨勢(shì)，把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)推廣到全球的同時(shí)，也把各種思想、文化等非經(jīng)濟(jì)因素?cái)U(kuò)及全球，然而它所造成的國(guó)家之間的不均衡發(fā)展、消費(fèi)文化與傳統(tǒng)文化的碰撞沖突，以及武器擴(kuò)散等情況，已經(jīng)嚴(yán)重破壞了某些國(guó)家的基礎(chǔ)，造成局部地區(qū)失序、海盜猖獗、國(guó)家失敗，成為跨國(guó)犯罪的溫床。以駕馭或控制全球化負(fù)面效應(yīng)為核心的全球治理只有找到問(wèn)題的根源，并進(jìn)而建立起嚴(yán)密的全球治理制度才能從根本上紓解全球化導(dǎo)致的國(guó)際體系危機(jī)和國(guó)家危機(jī)。假如缺乏有效的制度改革和創(chuàng)新，而謀求實(shí)現(xiàn)更高層次的合作無(wú)法即全球深度治理，那么，未來(lái)10年內(nèi)，當(dāng)前的全球多元治理的協(xié)調(diào)能力必然經(jīng)受考驗(yàn)和打擊，難以適應(yīng)日益增加的跨國(guó)和全球挑戰(zhàn)。

二、全球深度治理的理論基礎(chǔ)

今日世界的全球治理事實(shí)上涵蓋應(yīng)對(duì)全球挑戰(zhàn)所設(shè)計(jì)的所有集體行動(dòng)及其所有機(jī)制、過(guò)程和形成的各種網(wǎng)絡(luò)性合作框架，包括政府、國(guó)際組織和非政府組織，等等。我們甚至可以說(shuō)它是國(guó)際社會(huì)集體管理共同問(wèn)題和挑戰(zhàn)的統(tǒng)稱。如上所述，全球治理的各種合作機(jī)制及其覆蓋的領(lǐng)域已經(jīng)得到了一定程度的加強(qiáng)和拓展，至少已經(jīng)制定了一系列新的應(yīng)對(duì)方案。然而，今日世界的全球治理本身也面臨著風(fēng)險(xiǎn)。如果當(dāng)前的全球治理機(jī)制不能很好地適應(yīng)國(guó)際體系中權(quán)力轉(zhuǎn)移的變化，或者它的結(jié)構(gòu)和過(guò)程與當(dāng)前的國(guó)際關(guān)系變化出現(xiàn)嚴(yán)重不一致，那么就難以誕生令各國(guó)都滿意的合作框架，從而導(dǎo)致全球治理非但不能解決問(wèn)題，還可能成為斗爭(zhēng)的一個(gè)焦點(diǎn)。另一方面，當(dāng)今世界的各種新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)層出不窮，其復(fù)雜性和多樣性某種程度上超出了各國(guó)政府、國(guó)際組織的治理能力，也超出了現(xiàn)有全球治理框架和結(jié)構(gòu)的應(yīng)對(duì)能力。換言之，不但當(dāng)前的全球多元治理結(jié)構(gòu)存在一定的缺陷，需要加以集中和分類，或者建立各種銜接機(jī)制，而且對(duì)于當(dāng)前全球治理的程序和過(guò)程，也需要從全球深度治理的角度重新審視。

全球治理改革必須適應(yīng)國(guó)際體系的變化，增加新興大國(guó)在全球治理中的作用。新興大國(guó)現(xiàn)在已成為解決國(guó)際問(wèn)題不可或缺的力量?！?6〕但是，現(xiàn)有國(guó)際治理的核心機(jī)制主要為西方國(guó)家所設(shè)計(jì)和掌控，如聯(lián)合國(guó)、國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行以及作為世界貿(mào)易組織前身的關(guān)貿(mào)總協(xié)定。這些機(jī)構(gòu)能否重現(xiàn)活力很大程度上取決于它們是否做好了接納新興國(guó)家的準(zhǔn)備，并且順利使這些國(guó)家發(fā)揮更大作用。反過(guò)來(lái)，如果新興國(guó)家懷疑當(dāng)前的機(jī)制、議程，或者擔(dān)心它們偏袒少數(shù)大國(guó)利益，那么可能導(dǎo)致全球治理陷入癱瘓。不過(guò)，多極化世界的全球治理既面臨著風(fēng)險(xiǎn)，也面臨著機(jī)遇，如果集體的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)任何單個(gè)國(guó)家的力量，并且實(shí)現(xiàn)以集體之力治理世界，那么多極世界的全球治理可能取得更大的成功。

面向未來(lái)的全球治理框架結(jié)構(gòu)改革必須是全方位的。既要為減少各機(jī)構(gòu)或機(jī)制重疊而努力，更需要在更高層次上探求合作的創(chuàng)新之道。今天我們站在一個(gè)新的門(mén)檻上，全球治理不應(yīng)只是被動(dòng)地應(yīng)對(duì)所謂的全球問(wèn)題，而要為一個(gè)更加公正的世界而努力。為此目標(biāo)，我們不僅需要對(duì)現(xiàn)有國(guó)際制度進(jìn)行改革，而且更需要建立一個(gè)更為公平、有效的全球治理系統(tǒng)。全球深度治理就是其中必不可少的組成部分。

越來(lái)越多的人開(kāi)始認(rèn)識(shí)到聯(lián)合國(guó)應(yīng)對(duì)當(dāng)代危機(jī)的局限性。聯(lián)合國(guó)的局限性很大程度上來(lái)自其建立之初的宗旨和目標(biāo)并不是為當(dāng)代世界所設(shè)計(jì)的。聯(lián)合國(guó)的創(chuàng)建者們沒(méi)有預(yù)見(jiàn)到今日世界國(guó)家內(nèi)部的嚴(yán)重暴力沖突，安理會(huì)更不是為了防止國(guó)家受到恐怖主義襲擊而設(shè)計(jì)的。與半個(gè)多世紀(jì)前聯(lián)合國(guó)創(chuàng)立之時(shí)的“國(guó)家主義”世界相比，今日世界更像是一個(gè)全球化解構(gòu)國(guó)家的時(shí)代。起初弱小的跨國(guó)力量日益強(qiáng)大，它們穿越國(guó)界，撕裂國(guó)家范疇的社會(huì)，把各種各樣的跨國(guó)問(wèn)題擺在各國(guó)政府面前，而各國(guó)政府顯然對(duì)它們所知甚少。在沒(méi)有找到有效解決跨國(guó)問(wèn)題的方法之前，跨國(guó)問(wèn)題和跨國(guó)危機(jī)已經(jīng)開(kāi)始以各種面目困擾今日世界。

因此，全球治理的有效性很大程度上取決于我們是否找對(duì)了治理的對(duì)象，是否具有明晰的準(zhǔn)則、目標(biāo)和負(fù)責(zé)任的監(jiān)督機(jī)制。換言之，以跨國(guó)問(wèn)題為主要治理目標(biāo)的全球深度治理要求深入國(guó)家邊界的背后，從源頭加以治理。筆者認(rèn)為，全球深度治理已經(jīng)不可避免地成為當(dāng)代和未來(lái)全球治理的應(yīng)有之義，而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，目前存在的阻力和困難無(wú)疑是巨大的。全球治理最迫切的問(wèn)題之一是如何尋求適當(dāng)?shù)穆窂揭钥朔鹘y(tǒng)主權(quán)觀念帶來(lái)的障礙，進(jìn)而開(kāi)啟在政治、組織、程序和技術(shù)等不同方面的合作進(jìn)程。全球深度治理仍然存在理論上和實(shí)踐上的可能性，主要是基于以下幾個(gè)方面的理論思考。

1.相互依存與“相互性責(zé)任主權(quán)”

主權(quán)的變化是全球治理理論中爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。西方主導(dǎo)的全球治理理論大都主張弱化主權(quán)，而中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家則堅(jiān)守主權(quán)中心論的原則，雖然不否認(rèn)主權(quán)隨著主客觀條件的變化而變化。然而，在全球化背景下，國(guó)家主權(quán)與作為國(guó)家集體的權(quán)益之間并非是一種對(duì)立的關(guān)系，而是存在可調(diào)和的空間和方式。事實(shí)上，自冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，對(duì)傳統(tǒng)主權(quán)觀的挑戰(zhàn)日益增多。隨著技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，國(guó)家僅僅控制、管理邊界內(nèi)部的事務(wù)已經(jīng)不能有效應(yīng)對(duì)各種跨國(guó)問(wèn)題帶來(lái)的挑戰(zhàn)，國(guó)家安全和國(guó)際安全之間的聯(lián)系日益緊密。這些變化要求我們以新的方式理解主權(quán)。

要充分理解主權(quán)的變化離不開(kāi)對(duì)當(dāng)前相互依存狀態(tài)的重新認(rèn)識(shí)。在傳統(tǒng)的知識(shí)體系中，“相互依存”是維護(hù)和平的必要條件，或者“相互依存”為世界和平帶來(lái)了希望。然而，這種褒義的“相互依存”如今風(fēng)光不再。當(dāng)代全球危機(jī)如氣候變化、核擴(kuò)散、金融動(dòng)蕩等等，如果說(shuō)它們之間有何共通之處的話，那就是它們帶來(lái)的后果和影響波及“相互依存”狀態(tài)下的所有國(guó)家和人民。相互依存的狀態(tài)打破了傳統(tǒng)國(guó)際體系下的各自為政，即彼此疏于交往而相安無(wú)事的冷和平狀態(tài)。在相互依存的狀態(tài)下，引發(fā)國(guó)家間的矛盾和沖突的因素增多了，而不是減少了。維護(hù)世界和平與秩序需要付出更高的成本，并提供更多的公共物品。相互依存和全球化既能帶來(lái)政治整合，也能帶來(lái)政治分裂?！?7〕深刻把握關(guān)于相互依存的這一理論動(dòng)向可以使我們更為積極地思考全球治理的相關(guān)議題。

如果我們不再把相互依存視作某個(gè)前提，而是作為我們面臨的空前挑戰(zhàn)，那么這個(gè)觀念就更加有助于我們催生出新的觀念，筆者認(rèn)為責(zé)任主權(quán)(responsible sovereignty)就是其中至為重要的一個(gè)概念。責(zé)任主權(quán)是由非洲政治學(xué)者弗朗西斯·鄧(Francis Deng)在20世紀(jì)90年代最先提出來(lái)的，其本意是指“國(guó)家政府有義務(wù)保障國(guó)民最低水準(zhǔn)的安全和社會(huì)福祉，對(duì)本國(guó)國(guó)民和國(guó)際社會(huì)均負(fù)有責(zé)任”?！?8〕該概念后來(lái)又經(jīng)過(guò)英國(guó)前外交大臣戴維·米利班德(David Miliband)闡述，他認(rèn)為，“當(dāng)國(guó)家不僅要留意本國(guó)公民的本土需要，還要承擔(dān)關(guān)心其他國(guó)家公民的國(guó)際義務(wù)時(shí)，國(guó)家主權(quán)就變成了責(zé)任主權(quán)?！薄?9〕2008年11月，經(jīng)過(guò)大約兩年時(shí)間的醞釀，代表美國(guó)自由主義外交政策流派的布魯金斯學(xué)會(huì)等三家美國(guó)智庫(kù)聯(lián)合出臺(tái)了一份報(bào)告《一項(xiàng)行動(dòng)綱領(lǐng)》，呼吁美國(guó)新當(dāng)選總統(tǒng)巴拉克·奧巴馬和其他領(lǐng)導(dǎo)在全球治理領(lǐng)域執(zhí)行一項(xiàng)徹底變革，以有效應(yīng)對(duì)下半個(gè)世紀(jì)共同面臨的地區(qū)和全球威脅。在這份報(bào)告中，提出了依據(jù)“責(zé)任主權(quán)原則”或主權(quán)不僅對(duì)本國(guó)人民同時(shí)對(duì)其他國(guó)家具有相同的義務(wù)和責(zé)任的觀念，建立一個(gè)“21世紀(jì)國(guó)際安全體系”。曾經(jīng)是該報(bào)告的三位作者在他們的新書(shū)《權(quán)力與責(zé)任》中提出，21世紀(jì)的“國(guó)家主權(quán)”必須讓位給要求國(guó)家不僅要保護(hù)其本國(guó)人民，同時(shí)也要跨國(guó)合作維護(hù)共同資源和處理共同威脅的“責(zé)任主權(quán)”原則?！?0〕“責(zé)任主權(quán)”加深了人們這樣一種印象，這就是主權(quán)將不再是反對(duì)干預(yù)的保護(hù)傘，而是成為國(guó)家對(duì)其內(nèi)外行為負(fù)責(zé)的宣示。責(zé)任主權(quán)的提出進(jìn)一步完善和豐富了保護(hù)的責(zé)任理論，預(yù)示著一次重大的理論轉(zhuǎn)折即將產(chǎn)生。

不過(guò)，與責(zé)任主權(quán)直接相關(guān)的，是聯(lián)合國(guó)近年來(lái)倡-導(dǎo)的“保護(hù)弱者的責(zé)任”或者“保護(hù)的責(zé)任”(R2P)，責(zé)任主權(quán)理論和國(guó)家保護(hù)責(zé)任理論二者正在出現(xiàn)合流的趨勢(shì)。筆者認(rèn)為該概念需要作進(jìn)一步的修正。這是因?yàn)楦鶕?jù)西方單向的責(zé)任主權(quán)理論，發(fā)展中國(guó)家尤其是弱小的低收入國(guó)家將淪為西方責(zé)任主權(quán)理論和“保護(hù)的責(zé)任”的試驗(yàn)田，而西方國(guó)家尤其是大國(guó)在提供國(guó)際公共物品、維護(hù)貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)、金融等方面的責(zé)任則被有意無(wú)意地“忽視”了。因此，相互性責(zé)任主權(quán)則是一個(gè)既維護(hù)主權(quán)，又承認(rèn)主權(quán)的變化，并且糾正西方責(zé)任主權(quán)偏頗的重要概念?！?1〕

2.協(xié)調(diào)內(nèi)政的制度化趨勢(shì)

如前文所述，隨著全球化的不斷深入發(fā)展，當(dāng)今世界治理體系面臨的挑戰(zhàn)幾乎全部來(lái)自于“深度”治理的缺失。在筆者看來(lái)，這種“深度”主要體現(xiàn)為全球治理的范圍開(kāi)始向各國(guó)內(nèi)部事務(wù)的縱向延伸，亦即“深度”治理對(duì)國(guó)家的內(nèi)政及國(guó)家間內(nèi)政的協(xié)調(diào)提出了更高的要求。2008年金融危機(jī)爆發(fā)以后，世界上的主要國(guó)家在20國(guó)集團(tuán)這個(gè)合作平臺(tái)上迅速采取協(xié)調(diào)行動(dòng)，相繼出臺(tái)了十分相似的金融政策和救市方案。這是一種全新的多邊主義制度，因?yàn)榇舜胃鲊?guó)競(jìng)相協(xié)調(diào)的竟然是曾經(jīng)“神圣不可侵犯”的內(nèi)政。然而，金融危機(jī)迫使世界上主要國(guó)家在內(nèi)政上采取協(xié)調(diào)一致，不過(guò)是當(dāng)今世界每天都在發(fā)生的此類事情中的一個(gè)例子而已。在國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域，最惠國(guó)待遇其實(shí)早就開(kāi)創(chuàng)了協(xié)調(diào)國(guó)家內(nèi)政彼此對(duì)等的先例。而在全球變暖、傳染病防治、打擊恐怖主義和跨國(guó)犯罪以及核裁軍和核不擴(kuò)散等領(lǐng)域，國(guó)家間只有協(xié)調(diào)內(nèi)政，采取共同的措施才能有效應(yīng)對(duì)這些全球性或地區(qū)性問(wèn)題?？梢?jiàn)，國(guó)內(nèi)政治與國(guó)際政治的分離說(shuō)到底不是事實(shí)，更談不上嚴(yán)重。不少國(guó)內(nèi)國(guó)際關(guān)系學(xué)者或者由于缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的認(rèn)知，或者受新現(xiàn)實(shí)主義的影響，選擇視而不見(jiàn)，無(wú)形中夸大了國(guó)內(nèi)政治與國(guó)際政治的分離。實(shí)際上，當(dāng)今時(shí)代缺乏的不是內(nèi)政協(xié)調(diào)和趨同的現(xiàn)象和案例，而是缺乏一套系統(tǒng)的協(xié)調(diào)內(nèi)政的國(guó)際制度。而這種國(guó)際制度正是全球深度治理的必由之路。

如前所述，當(dāng)前的全球治理機(jī)制中絕大多數(shù)屬于外部或替代治理機(jī)制，能夠深入到國(guó)家內(nèi)部監(jiān)管的深度治理機(jī)制極為少見(jiàn)。這就帶來(lái)一個(gè)無(wú)論是理論上還是實(shí)踐上都值得深入思考的困境，一方面大量需要協(xié)調(diào)內(nèi)政加以解決的全球性或地區(qū)性問(wèn)題不斷呈現(xiàn)，另一方面卻缺少相應(yīng)的國(guó)際制度和國(guó)際機(jī)制來(lái)保障和監(jiān)督各國(guó)的內(nèi)政調(diào)整?？梢哉f(shuō)這一困境正是當(dāng)代全球治理危機(jī)的總根源。從理論上分析，國(guó)際合作的外部性效應(yīng)可以部分解釋內(nèi)政協(xié)調(diào)的必要性。例如德國(guó)比大多數(shù)國(guó)家更加嚴(yán)格地禁止，種族主義宣傳活動(dòng)。然而，如果有人在美國(guó)把種族主義宣傳品放在因特網(wǎng)上，德國(guó)政府就無(wú)法禁止更談不上有效阻止此類活動(dòng)了。而從實(shí)踐上看，地區(qū)一體化已經(jīng)作出了回應(yīng)，以歐盟為典型的地區(qū)一體化在經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)方面取得了巨大成功。例如歐盟在區(qū)域政策方面設(shè)置了職能機(jī)構(gòu)和顧問(wèn)機(jī)構(gòu)。歐盟委員會(huì)是常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)起草政策、法規(guī)、報(bào)告和建議，并保證歐盟的政令在各成員國(guó)暢通。歐盟委員會(huì)由20個(gè)委員組成，其中一個(gè)委員專門(mén)負(fù)責(zé)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展：下設(shè)一個(gè)地區(qū)政策總司，專門(mén)負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行地區(qū)經(jīng)濟(jì)政策。此外，歐盟顧問(wèn)機(jī)構(gòu)還設(shè)有區(qū)域委員會(huì)，主要職能是對(duì)歐盟的區(qū)域政策和社會(huì)發(fā)展進(jìn)行咨詢和評(píng)價(jià)，提出協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展等領(lǐng)域的政策建議，供歐盟委員會(huì)和歐洲議會(huì)參考。

但是在全球?qū)用?，由于深度治理制度或者協(xié)調(diào)內(nèi)政的國(guó)際制度的缺失，全球治理的實(shí)踐正在遭遇空前的困境。雖然隨著20國(guó)集團(tuán)等新興全球治理平臺(tái)的興起，我們可以看到國(guó)際社會(huì)試圖彌補(bǔ)體制上的缺陷，但是從目前的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，它在協(xié)調(diào)內(nèi)政方面的努力仍然不夠，制度化的決心和建設(shè)更是還遠(yuǎn)遠(yuǎn)談不上。因此，現(xiàn)在的改革應(yīng)該在聯(lián)合國(guó)領(lǐng)域進(jìn)行，在聯(lián)合國(guó)建立一個(gè)類似安理會(huì)那樣的實(shí)權(quán)部門(mén)，專門(mén)就重大跨國(guó)性問(wèn)題協(xié)調(diào)各國(guó)內(nèi)政，看來(lái)是未來(lái)聯(lián)合國(guó)改制的必然方向。從當(dāng)前全球治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)變化、治理全球性問(wèn)題以及全球化不均衡發(fā)展等目標(biāo)的需求來(lái)看，當(dāng)前最值得深入探討的就是國(guó)家間深度合作，或者說(shuō)“一體化式”合作的前提、目標(biāo)、程序和方式，并從協(xié)調(diào)內(nèi)政的理論視角探討一條全球深度治理機(jī)制，進(jìn)而解決當(dāng)前所面臨的一些重大全球性危機(jī)和挑戰(zhàn)。

3.超越民族國(guó)家治理的權(quán)威來(lái)源

威斯特伐利亞體系中國(guó)家主權(quán)的根本原則是政府間關(guān)系由政府代表國(guó)家，并且相互承認(rèn)是主權(quán)國(guó)家，因而奠定了國(guó)際社會(huì)的基礎(chǔ)?！?2〕現(xiàn)有的全球治理實(shí)際上就是國(guó)家之間的權(quán)力均衡與國(guó)際制度(國(guó)際組織)和非正式的規(guī)制、規(guī)范的相互結(jié)合。應(yīng)該說(shuō)，這種結(jié)合在一定時(shí)期發(fā)揮著重要作用，并且取得了一定的治理成效。然而，全球化時(shí)代國(guó)際機(jī)構(gòu)的管制更多的指向社會(huì)性行為體和國(guó)界后面的事務(wù)即各國(guó)內(nèi)政，這就損害了國(guó)家作為主權(quán)行為體的觀念，而超國(guó)家治理與主權(quán)國(guó)家觀念更加矛盾。然而，全球深度治理的成敗無(wú)疑取決于有無(wú)一個(gè)合法的超國(guó)家權(quán)威。那么，我們?nèi)绾螐睦碚撋辖忉尦矫褡鍑?guó)家治理的合法性，或者說(shuō)為何國(guó)際制度及機(jī)構(gòu)的合法性權(quán)威是可能的？

前文提及為了增加治理的可預(yù)期性和實(shí)際效果，邏輯上就要建立監(jiān)管和解決沖突的超國(guó)家機(jī)構(gòu)。但是，為了不同國(guó)際管理規(guī)制之間的沖突而設(shè)計(jì)一種更具雄心的超國(guó)家治理機(jī)制，顯然不是一個(gè)充分的依據(jù)。為了說(shuō)明超國(guó)家治理權(quán)威的合理性和可能性前景，我們需要考察全球化與全球權(quán)威的關(guān)系，以及關(guān)于規(guī)范國(guó)家主義與方法論國(guó)家主義的區(qū)別。

首先，全球化帶來(lái)了一個(gè)整合的世界，同時(shí)也帶來(lái)了一個(gè)分裂的世界。全球化帶來(lái)了一個(gè)縮小的世界，客觀上拉近了不同社會(huì)人群的距離，增進(jìn)了相互了解。但在另一方面，接觸的增加和消費(fèi)模式的趨同常常導(dǎo)致對(duì)差異的高度強(qiáng)調(diào)和行為體之間的沖突。特別是跨邊境交流的增加必然加強(qiáng)跨國(guó)關(guān)系，客觀上削弱了國(guó)家邊界之于國(guó)家傳統(tǒng)治理所具有的重要性，最終挑戰(zhàn)了國(guó)家實(shí)現(xiàn)其單邊治理的能力。也就是說(shuō)，隨著全球化而來(lái)的社會(huì)關(guān)聯(lián)度增加，國(guó)家政府執(zhí)行其政策的難度增加了。例如國(guó)家邊界不再足以囊括大型企業(yè)或跨國(guó)公司所需要的廣大市場(chǎng)，所有保護(hù)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的立法和法規(guī)都會(huì)受到挑戰(zhàn)。

全球化的分析家們經(jīng)常指出全球化與碎片化之間的關(guān)系。〔23〕根據(jù)國(guó)外學(xué)者的研究，世界政治碎片化效應(yīng)至少可以區(qū)分出三種：第一種即所謂的反體系運(yùn)動(dòng)〔24〕，或反全球化運(yùn)動(dòng)。第二種發(fā)生在許多經(jīng)合組織國(guó)家，隨著人們對(duì)傳統(tǒng)政治權(quán)威的信心下降，右翼極端主義開(kāi)始重現(xiàn)，并引起民族主義的回潮，特別是年輕人，感受到移民、社會(huì)福利政策降低和國(guó)家權(quán)威下降對(duì)他們的威脅?！?5〕第三種政治碎片化的形式是自下而上的地區(qū)分裂主義?！?6〕如意大利北部、魁北克和蘇格蘭的地區(qū)分裂主義。不難發(fā)現(xiàn)，全球治理并非不存在問(wèn)題。合法性、日益增加的不平等、缺乏一個(gè)政治中心規(guī)劃方向和目標(biāo)，以及抗議運(yùn)動(dòng)的增多，成為最重要的問(wèn)題。關(guān)于全球治理的深入討論要把這些赤字考慮在內(nèi)。世界政治的碎片化破壞了傳統(tǒng)國(guó)際治理的合法性，也在一定程度上加劇了國(guó)家的治理困境。如果國(guó)家的該種治理困境短時(shí)期內(nèi)不會(huì)得到解決，那么我們就有理由期待替代性的地區(qū)性或全球性治理權(quán)威得到加強(qiáng)。

其次，全球化帶來(lái)了全球治理的民主赤字和政治分裂，而解決的辦法只有加強(qiáng)國(guó)際權(quán)威。當(dāng)前，所有關(guān)于超越國(guó)家制度的民主合法性問(wèn)題都引起了爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)際機(jī)構(gòu)及制度運(yùn)行中產(chǎn)生的制度性赤字可以通過(guò)改革、提供正確的政治意愿來(lái)加以校正。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，這些建議是“天真的”，而且超越民族國(guó)家的民主進(jìn)程本身的可能性都是可疑的，因?yàn)闅W盟和其他國(guó)際機(jī)構(gòu)都聲稱不能達(dá)到民主的社會(huì)先決條件。根據(jù)懷疑派的觀點(diǎn)，民主合法性只有在一個(gè)政治共同體之中才有可能，因?yàn)樵诂F(xiàn)代國(guó)家的概念中，只有這樣才能表達(dá)某種民主的自我治理。超出了民族國(guó)家，就會(huì)喪失社會(huì)先決條件，就沒(méi)有一個(gè)民主政治共同體的政治空間?！?7〕然而，這并非一個(gè)有說(shuō)服力的理論觀點(diǎn)。從民主的理論視角看，國(guó)際機(jī)構(gòu)恰恰可以成為全球化時(shí)代國(guó)家面臨民主難題的一個(gè)理性選擇。因?yàn)檫@些國(guó)際機(jī)構(gòu)有助于調(diào)整和實(shí)現(xiàn)社會(huì)和政治空間的統(tǒng)一。理論上說(shuō)，“去國(guó)家化治理結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)”〔28〕有助于把所有受到某個(gè)政治決定影響的人群帶入決策系統(tǒng)，因而符合“沒(méi)有代表不交稅”原則。更重要的是，國(guó)際機(jī)構(gòu)有利于增加政治團(tuán)體事實(shí)上的自由度。超越國(guó)家的治理因而能夠在面對(duì)社會(huì)去國(guó)家化的情況下，既提高社會(huì)福利又提高民主水平。在這個(gè)意義上，國(guó)際制度及機(jī)構(gòu)非但不是問(wèn)題，反而是解決現(xiàn)代民主問(wèn)題的答案。

上述爭(zhēng)議提出了一些重要的需要規(guī)范性反思的問(wèn)題，也提出了需要更多的經(jīng)驗(yàn)性研究。在經(jīng)驗(yàn)研究方面，需要加強(qiáng)對(duì)國(guó)際機(jī)構(gòu)民主代表性的案例研究；而在規(guī)范性思考方面，除了進(jìn)一步的民主化對(duì)于國(guó)際制度及機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和有效性的重大意義之外，關(guān)于國(guó)際關(guān)系民主化的討論無(wú)疑已經(jīng)打破了中國(guó)所倡導(dǎo)的主權(quán)國(guó)家一加一式的民主，而是包括國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人在內(nèi)的更加復(fù)雜的民主系統(tǒng)。

三、如何實(shí)現(xiàn)全球深度治理

上世紀(jì)90年代以來(lái)，全球化進(jìn)入加速發(fā)展的新時(shí)期。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，1980年至2005年間，全球?qū)ν馔顿Y增長(zhǎng)了18倍，世界實(shí)際國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)了約32%，而世界進(jìn)出口額的增長(zhǎng)超過(guò)了7倍。〔29〕通訊和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)革新進(jìn)一步加快了全球經(jīng)濟(jì)一體化的步伐，我們的世界已經(jīng)變得越來(lái)越小。但是面對(duì)變小的世界，當(dāng)代的全球治理體系顯然沒(méi)有做好充分的準(zhǔn)備。戴維·赫爾德曾經(jīng)指出：“我們必須面對(duì)的集體行動(dòng)問(wèn)題越來(lái)越多、越來(lái)越廣泛，但解決這些問(wèn)題的辦法卻既不完備又少得可憐”?！?0〕他的斷言一定程度上反映出當(dāng)代國(guó)際社會(huì)在越來(lái)越多的跨國(guó)和全球性問(wèn)題面前疲于應(yīng)對(duì)的狀態(tài)。2008年爆發(fā)的金融危機(jī)表明，當(dāng)代全球金融制度未能跟上全球金融日益復(fù)雜的變化，面臨著高度的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，需要深層結(jié)構(gòu)改革。那么，如何改革當(dāng)代全球治理的結(jié)構(gòu)體系？如何實(shí)現(xiàn)全球深度治理以化解日益嚴(yán)重的時(shí)代危機(jī)？本文將從方法論、新機(jī)制、新議程三個(gè)方面予以探討。

1.方法論

全球治理與國(guó)家治理孰先孰后？這個(gè)表面上沒(méi)有多少爭(zhēng)議問(wèn)題的背后實(shí)際上掩藏著方法論的分歧，這就是“規(guī)范國(guó)家主義”與“方法論國(guó)家主義”的分歧。方法論國(guó)家主義認(rèn)為民族國(guó)家是政治分析的基本單位。它認(rèn)為人類自然地分布在一定數(shù)量的國(guó)家之內(nèi)，組成民族國(guó)家并與其他國(guó)家分別開(kāi)來(lái)。方法論國(guó)家主義將國(guó)家自決視為本體性的，并且是劃分政治空間的最重要方式。〔31〕然而，全球化動(dòng)搖了把民族國(guó)家視為基礎(chǔ)的政治學(xué)，人們開(kāi)始質(zhì)疑此種現(xiàn)代政治理念即“方法論的國(guó)家主義”。隨著超越民族國(guó)家的治理具有愈大的重要性，從政治事務(wù)中分離而出的、以國(guó)家疆界為限的政治事務(wù)就被視為一個(gè)變量，而非一個(gè)概念性前提，這就是“規(guī)范的國(guó)家主義”。規(guī)范的國(guó)家主義把每一國(guó)家按照自己獨(dú)有文化組織起來(lái)視為不可分割的權(quán)利。

從方法論的角度破除傳統(tǒng)的方法論國(guó)家主義，代之以規(guī)范的國(guó)家主義，有利于對(duì)全球治理與國(guó)家治理之間關(guān)系的重新認(rèn)識(shí)。不過(guò)，這種針對(duì)方法論國(guó)家主義的批評(píng)不應(yīng)與民族國(guó)家終結(jié)的假設(shè)相混淆。民族國(guó)家將會(huì)持續(xù)并仍然保持核心重要性。批評(píng)方法論國(guó)家主義只是意味著不再把民族國(guó)家視為當(dāng)然的政治單位，而要給出經(jīng)驗(yàn)性數(shù)據(jù)，但國(guó)家仍是主導(dǎo)性的政治組織原則。隨著超越民族國(guó)家治理的重要性日益增加，把政治事務(wù)區(qū)分為具有領(lǐng)土疆域的國(guó)家，必須概念化為一個(gè)變量——因變量和自變量——而不是一個(gè)概念性前提。

這里，筆者提出以“元治理”和“治理元”兩個(gè)概念來(lái)說(shuō)明全球治理和國(guó)家治理在兩種不同的理論視角下的差異。“元”的說(shuō)法是一種哲學(xué)的表述，指的是某種功能的本體論存在性質(zhì)，但是這種存在具有真實(shí)的結(jié)構(gòu)。所謂“元治理”就是以普遍的價(jià)值認(rèn)同對(duì)具有本體論意義上的基本存在的治理。從目的論上來(lái)說(shuō)，元治理具有終極意義。“治理元”則是從屬于或服務(wù)于“元治理”的功能單位，“治理元”雖然也是本體論意義上的存在，但“治理元”與“元治理”的關(guān)系是部分與整體的關(guān)系。

近現(xiàn)代以來(lái)，在方法論國(guó)家主義的長(zhǎng)期影響下，以國(guó)家為實(shí)體單位和利益旨?xì)w的共同體構(gòu)成了治理的基本維度，被稱作元治理。國(guó)家之間的合作或者外交則是內(nèi)政的延伸，或者說(shuō)是元治理的延伸，充其量成為國(guó)家元治理的補(bǔ)充，及國(guó)際合作的治理單元。方法論國(guó)家主義視角下的全球治理或者變成一項(xiàng)國(guó)際議程，成為主權(quán)國(guó)家之間的利益糾葛，乃至權(quán)力角逐的一個(gè)舞臺(tái)。但是，國(guó)家作為元治理的觀念正在受到挑戰(zhàn)。隨著全球化的深入發(fā)展，全球治理的維度日益突出，從而使得全球治理在哲學(xué)意義上具有了本體論的自為存在，也就是作為政治單位的元治理的意義日益突出。規(guī)范國(guó)家主義則把全球治理視為具有本體論意義上的功能和機(jī)制的元治理，這種治理是根本性的，是為了整體的利益而進(jìn)行的治理。國(guó)家治理反而是作為元治理的全球治理的治理元。兩種方法論下的元治理與治理元的對(duì)應(yīng)關(guān)系參見(jiàn)下表：

表1 規(guī)范國(guó)家主義和方法論國(guó)家主義視野下的全球治理與國(guó)家治理

筆者認(rèn)為，只有首先打破方法論國(guó)家主義的思想謎團(tuán)和自我誤解，在規(guī)范國(guó)家主義的參考框架內(nèi)對(duì)全球治理與國(guó)家治理的關(guān)系加以重組和解讀，才能分辨國(guó)家神話遮掩下的全球治理困境，才可能完成全球深度治理的范式革命。這也是實(shí)現(xiàn)全球深度治理在認(rèn)識(shí)論上的先決條件。

2.新機(jī)制

確切地說(shuō)，全球深度治理的目標(biāo)是進(jìn)一步提高治理跨國(guó)問(wèn)題的能力。所謂新一輪的全球挑戰(zhàn)，無(wú)論是氣候變化還是能源安全，抑或是恐怖主義，幾乎都是跨國(guó)問(wèn)題。那么，何為跨國(guó)問(wèn)題？它與國(guó)際問(wèn)題的區(qū)別何在？其實(shí)，當(dāng)前全球治理的失敗和危機(jī)很大程度上來(lái)自我們很少認(rèn)真去區(qū)分跨國(guó)問(wèn)題與國(guó)際問(wèn)題：或者錯(cuò)誤地運(yùn)用國(guó)際機(jī)制去管理跨國(guó)問(wèn)題，例如美國(guó)以發(fā)動(dòng)國(guó)家間戰(zhàn)爭(zhēng)的方式對(duì)付跨國(guó)恐怖主義，卻收效甚微；或者以跨國(guó)機(jī)制去反對(duì)國(guó)際機(jī)制，如西雅圖抗議等反全球化運(yùn)動(dòng)。

目前學(xué)術(shù)界很少對(duì)跨國(guó)問(wèn)題進(jìn)行嚴(yán)格的定義，通常情況下僅指那些“不尊重國(guó)家邊界”的問(wèn)題。跨國(guó)問(wèn)題有時(shí)候還會(huì)與跨國(guó)威脅相混淆，特指那些帶來(lái)負(fù)面影響的跨國(guó)問(wèn)題，如恐怖主義、犯罪組織、傳染病或者自然災(zāi)難。然而，跨國(guó)問(wèn)題并不都是負(fù)面的，例如資本的流動(dòng)、技術(shù)的推廣以及進(jìn)步思想的傳播。不過(guò)，跨國(guó)問(wèn)題之所以容易產(chǎn)生混淆，很大程度上還在于它與國(guó)際問(wèn)題的區(qū)別也不很清晰。特別是由于跨越國(guó)界與介于國(guó)家之間的語(yǔ)義相近，不少人傾向于把跨國(guó)問(wèn)題等同于國(guó)際問(wèn)題。但在筆者看來(lái)，跨國(guó)問(wèn)題與國(guó)際問(wèn)題截然不同，它們之間的差別至少表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

首先，二者的起源不同?？鐕?guó)問(wèn)題的產(chǎn)生，除了早期為了統(tǒng)一度量衡和便于通訊而產(chǎn)生的一些問(wèn)題之外，在當(dāng)代的產(chǎn)生主要是由于全球化的深入發(fā)展。如全球市場(chǎng)的不均衡發(fā)展、自由貿(mào)易帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)、資金流動(dòng)導(dǎo)致的金融動(dòng)蕩、工業(yè)發(fā)展和自然災(zāi)害等帶來(lái)的環(huán)境污染、全球變暖和能源短缺等等?，F(xiàn)代意義上的國(guó)際問(wèn)題則是源自國(guó)家間的戰(zhàn)爭(zhēng)與和平。如《威斯特伐利亞條約》規(guī)定國(guó)家之間主權(quán)平等，國(guó)際聯(lián)盟、聯(lián)合國(guó)等成立的主要目標(biāo)之一是防止世界大戰(zhàn)再次爆發(fā)。

其次，二者的主體不同?？鐕?guó)問(wèn)題的主體是多元的，如按照市場(chǎng)邏輯運(yùn)作和流動(dòng)的跨國(guó)公司、資金、商品等，或者按照社會(huì)邏輯行事或其他非國(guó)家邏輯的非政府組織、宗教組織等等。國(guó)際問(wèn)題的主體則主要是民族國(guó)家政府，如領(lǐng)土爭(zhēng)端、國(guó)家間的安全結(jié)盟。

最后是二者對(duì)待國(guó)家邊界的態(tài)度不同，如前所述，跨國(guó)問(wèn)題是“不尊重”國(guó)界的，而國(guó)際問(wèn)題則是以國(guó)家邊界為界限，當(dāng)然是“尊重”國(guó)界的。可以看出，跨國(guó)問(wèn)題是與國(guó)際問(wèn)題截然不同的一類問(wèn)題，特別是由于政府在跨國(guó)問(wèn)題上處于被動(dòng)位置，如何解決好和管理好跨國(guó)問(wèn)題實(shí)際上正是當(dāng)前全球治理所必須面對(duì)的一個(gè)世紀(jì)性難題。

顯然，許多跨國(guó)問(wèn)題如能源、食品和水資源管理，如果僅依靠國(guó)際機(jī)制無(wú)法有效應(yīng)對(duì)，而必須建立相應(yīng)的跨國(guó)合作機(jī)制才能有效應(yīng)對(duì)。然而，跨國(guó)合作機(jī)制在當(dāng)前的全球治理機(jī)制中遠(yuǎn)未發(fā)育完善，應(yīng)該說(shuō)尚處于起始階段。前文提到的跨國(guó)公民社會(huì)與非政府組織自下而上地自發(fā)形成的一些國(guó)際規(guī)制和非政府組織合作網(wǎng)絡(luò)是跨國(guó)機(jī)制的一個(gè)重要類型。但是由于它們過(guò)于多元化，尚且需要一個(gè)整合的框架機(jī)制來(lái)加以協(xié)調(diào)，以避免政出多門(mén)、各行其是。值得重視的是，當(dāng)今跨國(guó)合作機(jī)制另一重要類型即“政府間合作網(wǎng)絡(luò)”已經(jīng)初露端倪。由美國(guó)國(guó)家情報(bào)委員會(huì)(NIC)和歐盟安全問(wèn)題研究所(EUISS)聯(lián)合提交的報(bào)告《全球治理2025：關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折點(diǎn)》指出：“當(dāng)今，全球治理創(chuàng)新的一個(gè)顯著特點(diǎn)就在于峰會(huì)級(jí)別的會(huì)晤頻繁出現(xiàn)，并不局限于全球或者區(qū)域機(jī)制。以八國(guó)集團(tuán)和20國(guó)集團(tuán)為代表的非正式組織已深入地影響了全球治理的運(yùn)作方式，它們尤其關(guān)注國(guó)家在制定政策方面的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)調(diào)及其產(chǎn)生的結(jié)果?！薄?2〕

這里所提到的“關(guān)注國(guó)家在制定政策方面的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)調(diào)及其產(chǎn)生的結(jié)果”正是跨國(guó)合作機(jī)制的核心內(nèi)容——協(xié)調(diào)內(nèi)政。目前，通過(guò)加強(qiáng)彼此聯(lián)系大體上形成了三類不同的國(guó)家網(wǎng)絡(luò)：多元目標(biāo)和憲法性界定的國(guó)家網(wǎng)絡(luò)，如歐盟；集中在某一類事務(wù)，一般是貿(mào)易事務(wù)，如南方共同體(Mercosur)或北美自由貿(mào)易區(qū)(NAFTA)；區(qū)域性的協(xié)調(diào)，如亞太經(jīng)合組織(APEC)或東盟(ASEAN)。最強(qiáng)大的國(guó)家網(wǎng)絡(luò)共享國(guó)家主權(quán)。此外，國(guó)家網(wǎng)絡(luò)通過(guò)分散權(quán)力和資源增強(qiáng)合法性，而且通過(guò)與人民的身份聯(lián)系，向地方政府和非政府組織分權(quán)來(lái)擴(kuò)大公民社會(huì)在決策過(guò)程中的作用。概而言之，正在出現(xiàn)的國(guó)家網(wǎng)絡(luò)具有共享主權(quán)和責(zé)任、靈活的治理程序以及在政府和民眾之間建立更具時(shí)空多樣性的關(guān)系等特點(diǎn)?！?3〕但從整體上看，現(xiàn)有的國(guó)家網(wǎng)絡(luò)是在實(shí)踐中自發(fā)生成的，某些特別的決議之間往往產(chǎn)生相互矛盾的規(guī)則和制度，使得政治控制力降低。盡管20國(guó)集團(tuán)以其眾多成員和廣泛的議程成為當(dāng)前全球治理改革的焦點(diǎn)，但由于它們?nèi)匀皇欠钦浇M織，作出決策的約束力十分有限，因此，它們還遠(yuǎn)遠(yuǎn)談不上是成熟的跨國(guó)管理機(jī)制。在筆者看來(lái)，成熟的跨國(guó)管理機(jī)制需要三足鼎立，除了跨國(guó)公民社會(huì)機(jī)制和二十國(guó)集團(tuán)等政治組織外，還需要建立具有權(quán)威的跨國(guó)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并且與前二者建立起相互銜接的機(jī)制。權(quán)威的監(jiān)管機(jī)構(gòu)將根據(jù)跨國(guó)公民社會(huì)提出的通盤(pán)計(jì)劃提出建議，經(jīng)民族國(guó)家政府同意并簽署具有法律約束力的文件，全天候或定期就各國(guó)政府的政策和效果進(jìn)行評(píng)估、監(jiān)督，如有違反約定，則有權(quán)提交聯(lián)大或聯(lián)合國(guó)其他權(quán)力機(jī)構(gòu)討論，或提交國(guó)際法院仲裁或判決。

然而，如上文所述，由于方法論國(guó)家主義的影響，當(dāng)代的全球治理仍然過(guò)于依賴國(guó)際機(jī)制，并且把很多精力浪費(fèi)在國(guó)家之間的權(quán)力轉(zhuǎn)移和重新分配上，而很少設(shè)想如何建立有效的跨國(guó)機(jī)制。這里涉及的一個(gè)重要理論問(wèn)題就是如何區(qū)分國(guó)際問(wèn)題與跨國(guó)問(wèn)題，以及國(guó)際機(jī)制與跨國(guó)機(jī)制。需要指出的是，跨國(guó)管理機(jī)制的運(yùn)作方式和性質(zhì)同樣與國(guó)際管理機(jī)制的運(yùn)作方式和性質(zhì)截然不同，筆者將它們之間的區(qū)別概括為以下幾點(diǎn)：

第一，國(guó)際機(jī)制是一種自上而下的權(quán)力管理機(jī)制，而跨國(guó)機(jī)制是一種干預(yù)機(jī)制或糾正機(jī)制，或者說(shuō)對(duì)突破國(guó)界的市場(chǎng)力量等的干預(yù)機(jī)制或糾正機(jī)制。

第二，國(guó)際機(jī)制是政府可以采取被動(dòng)的積極管理狀態(tài)，而跨國(guó)機(jī)制是主動(dòng)的防御性干預(yù)狀態(tài)。

第三，國(guó)際機(jī)制的主體是各國(guó)政府，而跨國(guó)機(jī)制的主體則是權(quán)威國(guó)際機(jī)構(gòu)，并且依賴各國(guó)政府，包括地方政府、非政府組織的參與和合作。

最后，跨國(guó)機(jī)制的理論基石是相互性責(zé)任主權(quán)，而國(guó)際機(jī)制的理論基石是國(guó)家主權(quán)。

跨國(guó)管理機(jī)制與國(guó)際管理機(jī)制之間的關(guān)系以及它們與全球深度治理之間的關(guān)系，參見(jiàn)圖1：

圖1 全球深度治理結(jié)構(gòu)圖〔34〕

來(lái)源：作者繪制

3.新議程

區(qū)分跨國(guó)機(jī)制和國(guó)際機(jī)制的重要意義還在于，我們可以從理論上分清某些國(guó)際原則適用的領(lǐng)域和范疇。例如人們經(jīng)常在全球化時(shí)代談?wù)摰摹安桓深A(yù)內(nèi)政原則”或者“國(guó)家主權(quán)”已經(jīng)過(guò)時(shí)。尤其是當(dāng)中國(guó)政府繼續(xù)宣布“不干預(yù)內(nèi)政”原則的時(shí)候，常常可以聽(tīng)到不少質(zhì)疑的聲音。但是經(jīng)過(guò)跨國(guó)機(jī)制和國(guó)際機(jī)制的區(qū)分，我們就可以對(duì)此問(wèn)題認(rèn)識(shí)得更為清楚。其實(shí)，干預(yù)內(nèi)政原則和國(guó)家主權(quán)都沒(méi)有過(guò)時(shí)，只不過(guò)談?wù)撨@些原則的時(shí)候，我們是將它們置于國(guó)際機(jī)制這個(gè)范疇中談?wù)摰摹Ｔ趪?guó)際機(jī)制中，國(guó)家仍然是法律意義上平等的主體，彼此之間的確仍然沒(méi)有相互干涉內(nèi)政的法律依據(jù)，也就是說(shuō)干預(yù)內(nèi)政不能出自擁有平等法律地位的國(guó)家。除非是某個(gè)共同體或集體作出相關(guān)合法決議，否則國(guó)家之間是不能相互干預(yù)內(nèi)政的。然而，在跨國(guó)機(jī)制中，不干預(yù)內(nèi)政原則和絕對(duì)主權(quán)原則就明顯行不通了。由于解決跨國(guó)問(wèn)題的跨國(guó)機(jī)制需要深入國(guó)家內(nèi)部，這就要求國(guó)家之間奉行相互性的責(zé)任主權(quán)，并且擁有相互監(jiān)督的責(zé)任。

當(dāng)前，擺在世界各國(guó)面前的全球治理議題，無(wú)論是抑制氣候變化還是打擊恐怖主義，其實(shí)都可以歸屬為“反應(yīng)型”議題。這些議題的產(chǎn)生都是在相關(guān)問(wèn)題已經(jīng)產(chǎn)生了嚴(yán)重后果之后才逐漸引起重視，進(jìn)而上升為全球性議題。這樣的全球性議題盡管十分重要，而且也的確需要深度治理，但是，被動(dòng)應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題并非是解決問(wèn)題的最佳方法。其原因在于如果我們不能找到問(wèn)題的根源，它們將會(huì)以各種面目繼續(xù)呈現(xiàn)，最終使我們應(yīng)接不暇。最好的解決方法應(yīng)該是找到問(wèn)題的根源，從源頭上加以治理，并且建立起預(yù)防性機(jī)制。其實(shí)這也正是全球深度治理的目標(biāo)。因此，全球深度治理必須實(shí)現(xiàn)議程的轉(zhuǎn)變，即從被動(dòng)反應(yīng)型的議程向具有前瞻性和主動(dòng)性的治理議程轉(zhuǎn)變。

首先，治理全球化是全球深度治理的中心議程。全球化和相互依存是各種全球問(wèn)題和跨國(guó)問(wèn)題產(chǎn)生的主要根源。全球化不但是引起變化的主要?jiǎng)恿?，深刻改變了?guó)際和國(guó)內(nèi)的權(quán)力關(guān)系〔35〕，它還是引發(fā)各種跨國(guó)問(wèn)題和全球問(wèn)題的總根源。

全球化導(dǎo)致各種經(jīng)濟(jì)要素，如資本、信息、資源、產(chǎn)品以及其他相關(guān)因素，如人員、技術(shù)、思想等跨國(guó)界流動(dòng)，帶來(lái)了眾多跨國(guó)問(wèn)題和全球問(wèn)題，而這些問(wèn)題往往伴連鎖效應(yīng)。隨著這些因素流動(dòng)速度的加快，交通運(yùn)輸?shù)娜找姹憷?，人員的流動(dòng)也是日益頻繁，由此帶來(lái)了諸如移民、金融動(dòng)蕩、資源短缺、傳染病傳播、毒品走私、跨國(guó)犯罪等一系列跨國(guó)問(wèn)題。更為嚴(yán)重的是，一個(gè)跨國(guó)問(wèn)題能夠觸發(fā)其他問(wèn)題的爆發(fā)，從而產(chǎn)生連鎖效應(yīng)。2008-2009年的世界金融危機(jī)在發(fā)達(dá)國(guó)家爆發(fā)，但發(fā)展中國(guó)家卻是重要的受害者。全球日益增長(zhǎng)的能源需求不僅使油價(jià)高漲，也帶動(dòng)食品價(jià)格上漲，這又導(dǎo)致許多國(guó)家的貧困人口增加。貧困人口增加可能導(dǎo)致一些國(guó)家破壞更大面積的森林，從而加劇氣候變化，而氣候變化又會(huì)威脅農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。此種惡性循環(huán)又會(huì)激發(fā)新的問(wèn)題與挑戰(zhàn)。全球化對(duì)當(dāng)今世界的挑戰(zhàn)除了已廣泛引起注意的上述跨界“公害品”(collective bads)外，另三項(xiàng)挑戰(zhàn)是：商品化、不平等和不安全?！?6〕

全球化同時(shí)帶來(lái)了更大的不平等，加劇了國(guó)家間的矛盾和沖突。市場(chǎng)主導(dǎo)的全球化進(jìn)程在促進(jìn)某些地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，必然把另外一些地區(qū)甩在身后，導(dǎo)致了國(guó)家之間和國(guó)家內(nèi)部社會(huì)集團(tuán)之間的不平等。雖然經(jīng)濟(jì)全球化客觀上能導(dǎo)致全球物質(zhì)財(cái)富的增加，但在市場(chǎng)化的過(guò)程中，競(jìng)爭(zhēng)是首要法則，它在創(chuàng)造高效率的同時(shí)，必然導(dǎo)致財(cái)富越來(lái)越向少數(shù)國(guó)家或利益集團(tuán)集中，導(dǎo)致貧富差距的擴(kuò)大。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，2006年占世界人口20%的發(fā)達(dá)國(guó)家所擁有的世界總產(chǎn)值高達(dá)86%，它們占全球出口市場(chǎng)的份額也高達(dá)82%；而占世界人口75%以上的發(fā)展中國(guó)家所占的這兩項(xiàng)比例僅分別為14%和18%。世界上20個(gè)最富有國(guó)家的人均收入比20個(gè)最貧窮國(guó)家整整高出37倍。造成這種差距擴(kuò)大的原因很大程度上來(lái)自經(jīng)濟(jì)全球化的利益分配不均衡。此外，全球化導(dǎo)致以出口和直接投資為主要內(nèi)容的跨國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，正在影響工資和就業(yè)狀況，社會(huì)政策在平抑差距方面顯得蒼白無(wú)力。

全球化還導(dǎo)致了事實(shí)上的剝削。一位美國(guó)學(xué)者指出，一些不自覺(jué)的剝削常常是權(quán)力不平衡的結(jié)果。例如，在美國(guó)，每一位議員都被期待為其選區(qū)“帶來(lái)好處”。議員們想方設(shè)法提高其選區(qū)福利水平的同時(shí)，卻常常以犧牲其他選區(qū)為代價(jià)。如果這意味著不公正的貿(mào)易、禁運(yùn)，或因進(jìn)口而對(duì)其他國(guó)家人民施加的責(zé)任，向他們兜售武器或者轉(zhuǎn)移污染企業(yè)，那么，這就是剝削，因?yàn)槟切┤嗣駴](méi)有在美國(guó)選舉的權(quán)利。最近美國(guó)國(guó)會(huì)討論通過(guò)400億美元的國(guó)防預(yù)算只用了一天時(shí)間，而一項(xiàng)只有幾百萬(wàn)美元的對(duì)外援助計(jì)劃則討論了數(shù)月)仍然爭(zhēng)執(zhí)不下。這充分表明在缺少來(lái)自選區(qū)壓力的情況下，議員們不會(huì)把對(duì)他國(guó)的發(fā)展援助放在心上?！?7〕這不是因?yàn)槊绹?guó)議員如何邪惡，也不是美國(guó)如何故意運(yùn)用其權(quán)力妨害他國(guó)，而是因?yàn)樗麄兊臋?quán)力盡管在美國(guó)國(guó)內(nèi)是受到監(jiān)督和制衡的，卻沒(méi)有其他國(guó)家在國(guó)際上平衡它?！?8〕質(zhì)言之，全球化是當(dāng)今時(shí)代危機(jī)的總根源。治理全球化的負(fù)面效應(yīng)，尤其是由于發(fā)展不均衡而帶來(lái)的世界不平等和不公正，是全球深度治理的中心議程。

其次，轉(zhuǎn)變西方國(guó)家主導(dǎo)全球治理議程的局面，新興國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家要在全球治理中發(fā)揮更大作用。限于自身經(jīng)濟(jì)、政治等綜合實(shí)力的差距，發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際事務(wù)中的話語(yǔ)權(quán)薄弱，多年來(lái)，八國(guó)集團(tuán)一直在全球治理體系中占據(jù)著主導(dǎo)地位。但是，“全球治理”不等于“西方治理”，全球深度治理要求打破被西方發(fā)達(dá)國(guó)家壟斷的話語(yǔ)權(quán)，任何全球治理方案都要包括新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國(guó)家。

然而，在20世紀(jì)90年代以來(lái)的大部分時(shí)間里，全球治理的目標(biāo)被設(shè)計(jì)為一項(xiàng)新自由主義政策議程，即旨在通過(guò)國(guó)家內(nèi)部和外部的自由化來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)更快增長(zhǎng)。盡管有關(guān)“管理全球化”或“讓全球化有利于窮人”等問(wèn)題的討論日益突出表明，如果要促進(jìn)各國(guó)普遍發(fā)展，全球化進(jìn)程就需要從政治上進(jìn)行干預(yù)，但是國(guó)際一體化的不斷增強(qiáng)仍被認(rèn)為是一項(xiàng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極因素。〔39〕發(fā)展中國(guó)家很大程度上是發(fā)達(dá)工業(yè)化國(guó)家發(fā)展準(zhǔn)則的被動(dòng)接受者，而這些準(zhǔn)則反映的則是發(fā)達(dá)工業(yè)化國(guó)家的意志。在金融危機(jī)、氣候變化、能源危機(jī)、核擴(kuò)散、恐怖主義、重大疫情、網(wǎng)絡(luò)安全、海盜猖獗、毒品走私、人口偷渡、自然災(zāi)難、“失敗國(guó)家”、人權(quán)和人道主義干涉等當(dāng)代全球治理的眾多議程中，發(fā)展中國(guó)家和部分新興國(guó)家更為關(guān)心的議題卻不見(jiàn)蹤影。如改革不平等的經(jīng)濟(jì)秩序、全球化導(dǎo)致的不均衡發(fā)展、資源分配以及全球化“再分配”機(jī)制等。

這種狀況已經(jīng)導(dǎo)致許多南方國(guó)家對(duì)北方國(guó)家主導(dǎo)的議程表露出嚴(yán)重不滿。多行為體、多層面全球治理體系的興起似乎并沒(méi)有為發(fā)展中國(guó)家創(chuàng)造出有效參與全球治理制度的空間?！?0〕某些全球治理議程，如環(huán)境、人權(quán)和人道主義法律，都對(duì)第三世界國(guó)家和人民自主選擇符合其文化和發(fā)展階段的社會(huì)政策帶來(lái)不良影響。國(guó)際性法律和組織有利于發(fā)達(dá)國(guó)家的知識(shí)產(chǎn)權(quán)。當(dāng)這些發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展的時(shí)候，全球的私有權(quán)利被賦予了這些污染者，現(xiàn)在，又要求發(fā)展中國(guó)家同意重新分配這些知識(shí)產(chǎn)權(quán)，卻沒(méi)有為已經(jīng)枯竭的資源作出補(bǔ)償。

需要指出的是，新興國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家要求轉(zhuǎn)變?nèi)蛑卫碜h程，并非單純是為了表達(dá)自我的需求，它們更是調(diào)整和校正當(dāng)代偏頗的全球治理，挽救其免于失敗的重要步驟。實(shí)際上，西方工業(yè)化國(guó)家主導(dǎo)的全球治理議程存在總是以為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和自由貿(mào)易將使所有國(guó)家和個(gè)人受益的新自由主義理論傾向，而相對(duì)不在意不完全自由競(jìng)爭(zhēng)和結(jié)構(gòu)性依附所帶來(lái)的嚴(yán)重后果。因此它們開(kāi)出的治理方案總是更加強(qiáng)調(diào)自由化和市場(chǎng)化，而面對(duì)實(shí)際上更糟糕的結(jié)果，卻總是選擇視而不見(jiàn)。但如果它不能繼續(xù)提供公共物品，提供安全保護(hù)，和在推行全球民主化和市場(chǎng)化資本主義方面滿足世界的需求，它同樣會(huì)面臨領(lǐng)導(dǎo)與合法性危機(jī)。

最后，真正要為全球正義和一個(gè)公正的世界而努力，全球深度治理的議程中還需要包含討論建立以包容性發(fā)展為目標(biāo)的某種國(guó)際對(duì)話和跨國(guó)協(xié)調(diào)機(jī)制。在全球深度治理的核心議事日程上應(yīng)該有如何縮小南北差距，如何使一些經(jīng)濟(jì)落后國(guó)家的人民擺脫貧困，和使發(fā)展中國(guó)家獲得更好的發(fā)展機(jī)遇。正如巴西前總理盧拉在匹茲堡20國(guó)峰會(huì)上所指出的：“未來(lái)的全球治理必須尋求一種包容性發(fā)展之路。全球化的經(jīng)濟(jì)體系不能以犧牲社會(huì)正義、貧困和失業(yè)為代價(jià)”?！?1〕

資本主義生產(chǎn)和貿(mào)易模式的傳播總是伴隨著文化侵蝕和文化歧視，這令非西方世界，尤其是東方世界感到不安。對(duì)世界貿(mào)易組織和國(guó)際貨幣基金組織的攻擊就是來(lái)自對(duì)新型獨(dú)霸全球經(jīng)濟(jì)和殖民主義的日益增長(zhǎng)的恐懼。在貿(mào)易和投資領(lǐng)域，一個(gè)無(wú)法掩蓋的事實(shí)是，不少發(fā)展中國(guó)家處于邊緣地位，而歐盟的社會(huì)性保護(hù)主義又導(dǎo)致了南北政策協(xié)調(diào)的僵局。西方工業(yè)化國(guó)家主導(dǎo)的全球治理議程往往對(duì)這些問(wèn)題視而不見(jiàn)，導(dǎo)致冷戰(zhàn)后20年間，世界經(jīng)濟(jì)的邊緣地區(qū)陷入暴力和貧困的惡性循環(huán)，并嚴(yán)重影響了世界的和平與安定。

當(dāng)前，非洲的暴力沖突遠(yuǎn)比其他地區(qū)嚴(yán)重。該地區(qū)內(nèi)戰(zhàn)與外戰(zhàn)并存，其中不安全、貧困與惡性治理之間相互影響；宗教極端主義，出現(xiàn)大規(guī)模移民，難民和國(guó)內(nèi)難民；輕小型武器擴(kuò)散；邊界和邊緣地區(qū)安全環(huán)境惡化；爭(zhēng)奪資源；食品結(jié)構(gòu)不安全，面臨人口壓力?！?2〕打破這些暴力沖突的長(zhǎng)期循環(huán)成為遠(yuǎn)比某些所謂的人權(quán)議題更加艱巨的挑戰(zhàn)。在中東，對(duì)不能代表人民利益政權(quán)的痛恨可能促使人們向政治軍事化，包括激進(jìn)的政治伊斯蘭組織尋求出路，而全球伊斯蘭共同體的概念和對(duì)資本主義的抵制可能動(dòng)搖建立在民族國(guó)家和全球市場(chǎng)力量上的國(guó)際體系?！?3〕根據(jù)全球“不穩(wěn)定指標(biāo)”的統(tǒng)計(jì)，最有可能給全球穩(wěn)定帶來(lái)威脅的20個(gè)國(guó)家中的17個(gè)國(guó)家處于非洲和中東地區(qū)。〔44〕有人認(rèn)為，從意識(shí)形態(tài)和宗教極端主義中汲取營(yíng)養(yǎng)的恐怖主義是一種全球化現(xiàn)象。通過(guò)全球化、技術(shù)進(jìn)步(例如通訊技術(shù))和交通便利(如廉價(jià)航班)，以及一體化世界日益增加的脆弱性，恐怖主義擁有了更多行動(dòng)手段。還有人認(rèn)為，由于因經(jīng)濟(jì)失敗而感到被剝奪和排斥，全球化引發(fā)了恐怖主義。但是，只要還存在容易滋生恐怖主義的絕望、屈辱、貧困、壓迫、極端主義和踐踏人權(quán)的環(huán)境，恐怖主義的威脅注定是長(zhǎng)期的。〔45〕

如果未來(lái)的全球治理不能真正平等地對(duì)待這些地區(qū)，并且采取切實(shí)的措施和更具包容性的政策，那么在一個(gè)相互依存的世界上，我們的未來(lái)將面臨更大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。在某種意義上，包容性發(fā)展的國(guó)際機(jī)制主要是一種文化代價(jià)和國(guó)家主權(quán)代價(jià)更小的發(fā)展模式和國(guó)際機(jī)制。尊重主權(quán)，同時(shí)尊重這個(gè)地區(qū)的文化獨(dú)立和精神尊嚴(yán)，這是一個(gè)硬幣的兩面。從范圍上來(lái)說(shuō)，它將正義、公正納入國(guó)際秩序。嵌入包容性國(guó)際發(fā)展機(jī)制意味著消除國(guó)際性歧視和不公，意味著社會(huì)福利均沾，意味著轉(zhuǎn)變政治氛圍，包括商討重啟合作和對(duì)話。

四、結(jié)論

全球治理不應(yīng)只是被動(dòng)地應(yīng)對(duì)所謂的全球問(wèn)題，而是要為一個(gè)更加公正的世界努力。為此目的，并為了尋求當(dāng)代面臨的全球治理危機(jī)的解釋性框架，本文闡述了全球深度治理的目標(biāo)、機(jī)制和前景。本文提出，全球深度治理的中心議程是治理全球化及其帶來(lái)的跨國(guó)問(wèn)題。這一提法旨在改變或校正西方工業(yè)國(guó)家主導(dǎo)下的全球治理議程中所蘊(yùn)含的政治偏好和理論偏好。從該意義上來(lái)說(shuō)，無(wú)論實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)反應(yīng)型的議程向具有前瞻性和主動(dòng)性的治理議程的轉(zhuǎn)變，還是建立以治理全球化為核心的跨國(guó)機(jī)制，全球深度治理都是一場(chǎng)關(guān)于全球治理理論的范式革命。

與全球治理新議程不可分割、相互關(guān)聯(lián)并互相支持的是如何建立跨國(guó)機(jī)制，以及如何處理其與國(guó)際機(jī)制的關(guān)系?？鐕?guó)機(jī)制與國(guó)際機(jī)制的區(qū)分具有某種終結(jié)的意義，它應(yīng)當(dāng)成為我們時(shí)代的一個(gè)重大的社會(huì)科學(xué)發(fā)現(xiàn)。

首先，跨國(guó)機(jī)制與國(guó)際機(jī)制的區(qū)分既尊重主權(quán)的歷史屬性與價(jià)值，又賦予其新的時(shí)代意義。在這個(gè)區(qū)分中，主權(quán)的歷史屬性與價(jià)值在國(guó)際機(jī)制中得到繼承；主權(quán)的時(shí)代屬性——相互性責(zé)任主權(quán)則在跨國(guó)機(jī)制中綻放光輝。有了這樣的區(qū)分，困擾我們多年的主權(quán)爭(zhēng)論將不再有意義。中國(guó)政府堅(jiān)持的“不干預(yù)內(nèi)政”原則也沒(méi)有過(guò)時(shí)，因?yàn)橹袊?guó)政府所強(qiáng)調(diào)的是國(guó)際機(jī)制中的基本原則。這個(gè)原則不言自明，因?yàn)樵诜梢饬x上，平等的個(gè)體當(dāng)然不能相互干涉，除非是以集體的名義?？梢?jiàn)，中國(guó)政府沒(méi)有錯(cuò)誤，錯(cuò)誤的是，西方工業(yè)化國(guó)家總是以跨國(guó)機(jī)制的原則，要求發(fā)展中國(guó)家放棄國(guó)際機(jī)制的基本原則，借以行霸權(quán)主義之實(shí)和實(shí)現(xiàn)非法干涉之目的。

其次，跨國(guó)機(jī)制與國(guó)際機(jī)制的區(qū)分克服了國(guó)際關(guān)系演變的線性歷史觀，而賦予其一個(gè)立體觀的時(shí)代模式。這是因?yàn)橛辛丝鐕?guó)機(jī)制之后，國(guó)際關(guān)系的演變就再也不只是國(guó)家之間關(guān)系的線性結(jié)盟(指從國(guó)際聯(lián)盟到聯(lián)合國(guó))或循環(huán)往復(fù)了，而是有了一個(gè)整合的或一體化合作式的國(guó)家內(nèi)政協(xié)調(diào)的新維度。它也許剛剛萌芽，也許已經(jīng)潛移默化地演變了許多年，但它畢竟冒出了歷史的地平線并進(jìn)入大眾視野。

最后，全球深度治理是跨國(guó)機(jī)制與國(guó)際機(jī)制的結(jié)合。在筆者看來(lái)，全球深度治理將是一個(gè)可以落實(shí)的實(shí)踐方案，而不僅是爭(zhēng)取公平全球化的社會(huì)正義宣言?？鐕?guó)機(jī)制解決問(wèn)題，國(guó)際機(jī)制帶來(lái)秩序，這大約是康德在《永久和平論》中也沒(méi)有預(yù)見(jiàn)到的前景，而它有可能成為現(xiàn)實(shí)。

〔1〕The UN Commission on Global Governance，OurGlobalNeighborhood，Oxford University Press，1995，p.2.

〔2〕J.N.Rosenau，“Governance，order and change in world politics”，J.N.Rosenau and E.O.Czempiel(Eds)，GovernancewithoutGovernment：OrderandChangeinWorldPolitics，Cambridge：Cambridge University Press，1992，pp.1-29.

〔3〕參見(jiàn)[美]詹姆斯·N.羅西瑙主編：《沒(méi)有政府的治理》，張勝軍、劉小林等譯，江西人民出版社2001年版。

〔4〕GlobalGovernance2025：AtaCriticalJuncture，ReportbyNationalIntelligenceCouncilandtheEUInstituteofSecurityStudies，p.iv,http：//info. publicintelligence.net/GlobalGovernance2025.pdf.

〔5〕R.O.Keohane，“Governance in a partially globalized world”，AmericanPoliticalScienceReview，95(1)，2001，pp.1-13.

〔6〕數(shù)據(jù)取自TheWorldTreatyIndex-ResearchProgramme，University of Washington，1998。

〔7〕Robert Cox，“Global Perestroika”，In：R.Miliband and L.Panitch(Eds)，NewWorldOrder，London：Merlin Press，1992，pp.26-45.

〔8〕A.-M.Slaughter，“The real new world order”，F(xiàn)oreignAffairs，76(5)，1997，pp.183-197.

〔9〕[英]戴維· 赫爾德：《重構(gòu)全球治理》，載《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)、人文科學(xué)、社會(huì)科學(xué))，2011年第2期，第23頁(yè)。

〔10〕See A.Moravcsik，TheChoiceforEurope.SocialPurposeandStatePowerfromMessinatoMaastricht，Ithaca，NY：Cornell University Press，1998.

〔11〕參見(jiàn)張勝軍：《國(guó)際刑事法院的普遍管轄權(quán)與自由主義國(guó)際秩序》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2006年第8期，第22-24頁(yè)。

〔12〕Weisman，S.R.，World Bank struggles with identity crisis，InternationalHeraldTribune，May 2007，http：//www.iht.com/articles/2007/05/22/business/bank.php.

〔13〕“The OECD，Globalisation and Innovation：Responding to a Changing Global Economy” Speech by Angel Gurría，OECD，http：//www.oecd.org/document/62/0，3343，en_2649_34487_40059006_1_1_1_1，00.html.

〔14〕“Chair’s summary of the OECD Council at Ministerial Level” OECD，May 2007，http：//www.oecd.org/document/22/0，3343，en_2649_201185_38604566_1_1_1_1，00.html.

〔15〕2002年成立的國(guó)際刑事法院似乎接近這樣的深度治理制度，但是由于其復(fù)雜的程序和執(zhí)行上的困境，最多可算作不完備的深度治理制度。

〔16〕參見(jiàn)俞正樑：《全球性問(wèn)題與國(guó)家》，載《國(guó)際展望》，2011年第4期。

〔17〕K.J.Holsti，“Change in the international system：interdependence，integration and fragmentation”.In O.R.Holsti，R.M.Siverson and A.L.George(Eds)，ChangeintheInternationalSystem，Boulder，CO：Westview，1980，pp.23-53.

〔18〕Francis M.Deng and others，SovereigntyasResponsibility：ConflictManagementinAfrica，Brookings，1993，pp.14-20.轉(zhuǎn)引自：[美]布魯斯·瓊斯等：《權(quán)力與責(zé)任——構(gòu)建跨國(guó)威脅時(shí)代的國(guó)際秩序》，秦亞青等譯，世界知識(shí)出版社2009年版，第9頁(yè)。

〔19〕http：//pkunews.pku.edu.cn/sdpl/2008-03/04/content_120385.htm.

〔20〕Bruce Jones，Carlos Pascual and Stephen J.Stedman，PowerandResponsibility：BuildingInternationalOrderinanEraofTransnationalThreats，U.S.Politics，InternationalRelations，Brookings Institution Press，2008 c.300pp.

〔21〕關(guān)于責(zé)任主權(quán)的爭(zhēng)論，參見(jiàn)拙著《跨國(guó)威脅時(shí)代的責(zé)任主權(quán)——一種發(fā)展中國(guó)家的視角》，載《中國(guó)戰(zhàn)略觀察》，2009年第6期。此外，關(guān)于相互性責(zé)任主權(quán)，筆者擬專門(mén)撰文闡述。

〔22〕H.Bull，TheAnarchicalSociety：AStudyofOrderinWorldPolitics，Basingstoke and London：Macmillan，1977.

〔23〕U.Menzel，GlobalisierungversusFragmentierung，F(xiàn)rankfurt am M：Suhrkamp.轉(zhuǎn)引自M ichael Zurn，“Globalization and global governance：from societal to political denationalization”，EuropeanReview，Vol.11，No.3，1998，p.356.

〔24〕R.W.Cox，“Democracy in hard times.economic globalization and the limits to liberal democracy”，In A.McGrew(Ed.)，TheTransformationofDemocracy:GlobalizationandTerritorialDemocracy，Cambridge Polity Press，1997，pp.49-72.

〔25〕H.-G.Betz，RadicalRight-WingPopulisminWesternEurope，Basingstoke：Macmillan,1994.

〔26〕A.D.Smith，NationalismintheTwentiethCentury，Oxford：Oxford University Press，1979.

〔27〕R.A.Dahl，“A democratic dilemma：system effectiveness versus citizen participation”，PoliticalScienceQuarterly，109(1)，1994，pp.23-34.

〔28〕C.Joerges，“The emergence of denationalized governance structures and the European Court of Justice”, ARENA Working Paper 16，Oslo，1996.

〔29〕轉(zhuǎn)引自Ian Goldin and Tiffany Vogel，Global Governance and Systemic Risk in the 21st Century：Lessons from the Financial Crisis，GlobalPolicy，Volume 1 ，Issue 1，January 2010。

〔30〕Held D.，“Reframing global governance ：apocalypse now or reform !”，in Held.D.and A.McGrew，GlobalizationTheory，Cambridge,UK：Polity Press，2006，p.240.

〔31〕對(duì)方法論國(guó)家主義的批評(píng)，參見(jiàn)[德]烏爾里?！へ惪耍骸度蚧瘯r(shí)代的權(quán)力與反權(quán)力》，廣西師范大學(xué)出版社2004年版，第44-48頁(yè)。順便指出該書(shū)中文版將方法論國(guó)家主義翻譯為方法論民族主義。但因?yàn)閲?guó)家才是近現(xiàn)代政治學(xué)的基石，筆者認(rèn)為在更普遍的意義上使用方法論國(guó)家主義這一術(shù)語(yǔ)更為合適。

〔32〕National Intelligence Council and the EU Institute of Security Studies，GlobalGovernance2025：At a Critical Juncture，p.19.

〔33〕Castells，Manuel，GlobalGovernanceandGlobalPolitics，THE 2004 ITHIEL DE SOLA POOL LECTURE，http：//www.apsanet.org/imgtest/2005Global-Castellas.pdf

〔34〕圖中跨國(guó)問(wèn)題和國(guó)際問(wèn)題的交集是全球問(wèn)題，由于本人技術(shù)有限，中間的交集不能以另一顏色填充。

〔35〕Held，D.，McGrew，A.G.，Goldblatt，D.，and Perraton，J.，GlobalTransformations：Politics，EconomicsandCulture，Palo Alto：Stanford University Press，1999.

〔36〕[英]戴維·赫爾德、安東尼·麥克格魯主編：《全球化理論——研究路徑與理論論爭(zhēng)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第229頁(yè)。

〔37〕同上。

〔38〕Gordon L.Anderson，“Global governance after September 11，2001”，InternationalJournalonWorldPeace，Dec 2001，Vol.18，issue 4，p.75.

〔39〕[英]德克·梅斯納、[德]約翰·漢弗萊：《全球治理舞臺(tái)上的中國(guó)和印度》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2006年第6期，第7頁(yè)。

〔40〕D.Rodrik，HasGlobalizationGoneTooFar？Washington，D.C.：Institute for International Economics，1997；C.Maggi and D.Messner(eds.)，GobernanzaGlobal.UnaMiradadesdeAméricaLatina，Caracas：Nueva Sociedad，2002.轉(zhuǎn)引自同上。

〔41〕巴西前總理盧拉：《實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展和全球治理的巴西之路》，2009年20國(guó)集團(tuán)匹茲堡峰會(huì)(英文)，約翰·科頓、麥德琳·科赫編輯，www.g20.utoronto.ca/newsdesk。

〔42〕EU Regional Policy Partnership for the Horn of Africa，2007，http：//europa.eu/legislation_summaries/development/african_caribbean_pacific_states/r13004_en.htm.

〔43〕“The DCDC Global Strategic Trends Programme-Out to 2040”，Ministry of Defence，F(xiàn)ebruary 2010.

〔44〕“Failed States Index 2009” Foreign Policy，June 2009，http：//www. foreignpolicy.com/articles/2009/06/22/2009_failed_states_index_interactive_map_and_rankings.

〔45〕“A more secure world：Our shared responsibility”，Report of the UN Secretary General’s High-level panel on Threats，Challenges and Change，United Nations，2004，p.47，http：//www.un.org/secureworld/.