中國(guó)的治理質(zhì)量：公民的視角

2013-12-25 05:57托尼賽奇賈亞娟

中國(guó)治理評(píng)論 2013年1期

托尼·賽奇著賈亞娟譯

中共中央前總書(shū)記胡錦濤和國(guó)務(wù)院前總理溫家寶非常重視提高治理質(zhì)量和公共服務(wù)的水平與能力，尤其是，他們重視那些未從改革中獲益或是由于改革而處于弱勢(shì)的群體。這種重視可以在親民的口號(hào)中得以體現(xiàn)，例如，“以人為本”、“構(gòu)建和諧社會(huì)”等。在制度層面，中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)宣布其不再是一個(gè)革命性政黨，而是一個(gè)不斷調(diào)整和改進(jìn)其治理能力和水平的執(zhí)政黨。改革旨在增強(qiáng)專家以及普通民眾參與決策過(guò)程的水平和質(zhì)量，提高人們對(duì)地方官員的評(píng)價(jià)，以及改善政府部門的運(yùn)作效率，致力于提升“黨內(nèi)民主”，但是它們既沒(méi)能提供任何制度化的民意渠道，也沒(méi)有認(rèn)可任何開(kāi)放政治和競(jìng)爭(zhēng)政治的理念。

盡管實(shí)施了一系列改革，但人們?nèi)耘f認(rèn)為中國(guó)的許多核心問(wèn)題可以歸咎于治理缺陷。體制正在遭到腐敗的侵蝕，而腐敗正是治理不善的一個(gè)明顯標(biāo)志。許多官員以權(quán)謀私，賣官鬻爵，嚴(yán)重破壞了以德才兼?zhèn)湓瓌t任用干部的做法。許多抗議活動(dòng)都是針對(duì)地方官員的不作為甚至是不法行為而發(fā)生的。這些行為包括地方政府拒絕執(zhí)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，間接導(dǎo)致地方環(huán)境惡化以及偽劣和不合格產(chǎn)品流入市場(chǎng)，還包括土地的非法轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致農(nóng)民流離失所或得不到合理的征地賠償，甚至限制公民獲得公共物品和公共服務(wù)權(quán)利。

相比較而言，除了“話語(yǔ)權(quán)和問(wèn)責(zé)”(voice and accountability)兩項(xiàng)指標(biāo)以外，中國(guó)的其他各項(xiàng)治理指標(biāo)都還是令人滿意的。根據(jù)世界銀行的《治理指標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)》(Kaufmann，Kraay and Mastruzzi，2010，http：//info.worldbank.org/governance/wgi/sc_chart.asp)，從1996年該項(xiàng)目啟動(dòng)至今，中國(guó)的治理績(jī)效并沒(méi)有太大的變化。在總共六項(xiàng)指標(biāo)中，中國(guó)有四項(xiàng)分別處在第50到第75百分位。兩個(gè)例外分別是政府效能(government effectiveness)(2011年的指數(shù)為60.7)及“話語(yǔ)權(quán)和問(wèn)責(zé)”(2011年的指數(shù)為4.7)。與其他大的發(fā)展中國(guó)家和相似收入水平的國(guó)家相比，中國(guó)的治理指數(shù)還是相當(dāng)不錯(cuò)的。當(dāng)前，中國(guó)正在努力效仿東亞的“四小龍”，后者成功擺脫了“中等收入陷阱”。然而，在提高治理指標(biāo)方面，中國(guó)仍有很長(zhǎng)的一段路要走(見(jiàn)表1)。中國(guó)的制度建設(shè)落后于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這或許會(huì)成為經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的絆腳石。當(dāng)然，有人可能會(huì)辯解道，這種因果關(guān)系并不十分明確，因?yàn)槭杖氲某掷m(xù)增長(zhǎng)對(duì)治理提出更高的要求，但優(yōu)良的政府績(jī)效卻不一定能夠?qū)е氯司杖氲脑鲩L(zhǎng)。

盡管公民的話語(yǔ)權(quán)和問(wèn)責(zé)的實(shí)現(xiàn)缺少正規(guī)渠道，但是公民的意見(jiàn)和民眾的壓力對(duì)政策制定者的影響卻日益加大。這些壓力不僅包括極端民族主義分子在網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)實(shí)生活中的施壓，還包括越來(lái)越多的抗議活動(dòng)反對(duì)地方政府濫用職權(quán)，甚至包括應(yīng)用社會(huì)媒體來(lái)表達(dá)觀點(diǎn)，傳播各種“非官方”的新聞等活動(dòng)。與改革之前的情形不同，當(dāng)前，為了從政府中獲得更好的服務(wù)，公民有意愿和能力向國(guó)家提出各種訴求。雖然，毛澤東時(shí)代的“家長(zhǎng)式”管理作風(fēng)時(shí)至今日仍有一定的影響，但社會(huì)的“孩童化”(infantilization)很難繼續(xù)下去。當(dāng)前的領(lǐng)導(dǎo)層已經(jīng)不可能將其國(guó)民看成是孩童，后者根本不知道什么符合其最佳利益。代表權(quán)通常意味著(公民)知道其個(gè)人利益和社會(huì)利益之所在，進(jìn)而代表們便被賦予了這樣的權(quán)利，即就所有重要問(wèn)題代替公民作決定的權(quán)力。(Saich，forthcoming)。然而，公民對(duì)政府卻有不同期望，希望政府能夠提供資源幫助個(gè)人作出最優(yōu)選擇，同時(shí)也希望政府能夠保護(hù)個(gè)人免遭市場(chǎng)波動(dòng)所產(chǎn)生的負(fù)面影響。

新社會(huì)媒體的發(fā)展極大擴(kuò)展了公民的“話語(yǔ)權(quán)”，這也導(dǎo)致中國(guó)共產(chǎn)黨斥巨資監(jiān)督和引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論(Yang，2009 and Fallows，2011)。但是，新社會(huì)媒體也對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨提出了新挑戰(zhàn)，因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨慣用媒體控制和新聞審查，信息的獲得有明顯的等級(jí)區(qū)分，并且不為人知的秘聞可以用來(lái)置換權(quán)力和財(cái)富。這種做法的危險(xiǎn)日益顯現(xiàn)，信息控制系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)不良，導(dǎo)致人們對(duì)官方媒體的信任缺失，反而提高了對(duì)網(wǎng)絡(luò)流言的信任度(Saich，2006)。我們2011年的一項(xiàng)調(diào)查顯示，有65.2%的受訪者非常信任或比較信任微博所傳達(dá)的信息，數(shù)值僅比愛(ài)德曼全球調(diào)查中有關(guān)中國(guó)媒體的數(shù)值(73%)低幾個(gè)百分點(diǎn)?！?〕56.7%的受訪者認(rèn)為，微博在未來(lái)反腐敗中將會(huì)起到重要作用，36.6%的受訪者將微博當(dāng)作揭露腐敗的媒介，甚至有46.7%的人表示他們有可能使用微博來(lái)揭露腐敗行為。

目前來(lái)看，這些問(wèn)題并不是中國(guó)共產(chǎn)黨難以逾越的障礙。似乎絕大多數(shù)人認(rèn)為問(wèn)題并非體制自有，我們的調(diào)查顯示，很多受訪者認(rèn)為，權(quán)力濫用只是地方部門和干部的行為偏差，而并非中央政策意圖所致?！扒锞铡?〕的困惑”仍然存在。另外，在迎接新挑戰(zhàn)和適應(yīng)新的利益集團(tuán)方面，政府機(jī)構(gòu)具有相當(dāng)大的靈活性。中國(guó)政府是一個(gè)可“議商”的政府，每個(gè)社會(huì)參與者可以議商生存空間以及它與其他參與者的關(guān)系(參考 Saich，2000；and Saich and Hu，forthcoming)。對(duì)于那些議商成功的社會(huì)參與者而言，他們不僅能夠生存，而且還可以利用國(guó)家的各種軟硬件設(shè)施實(shí)現(xiàn)目標(biāo)走向繁榮。當(dāng)然，一些組織卻沒(méi)有如此幸運(yùn)。同時(shí)，總是存在既得利益俘獲國(guó)家的危險(xiǎn)。裴敏欣教授曾討論過(guò)地方政府的俘獲問(wèn)題(2006)，近年來(lái)，有關(guān)既得利益者對(duì)國(guó)家決策的俘獲的討論越來(lái)越多。這對(duì)治理而言并非是一個(gè)有效機(jī)制，但是它卻提供了一個(gè)安全閥以及融入的過(guò)程。

問(wèn)題的關(guān)鍵在于，中國(guó)人是否滿足于現(xiàn)狀，從而減少對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)治的威脅和挑戰(zhàn)。我們可以假定，如果有相當(dāng)數(shù)量的公民對(duì)政府績(jī)效和政府提供的公共物品相當(dāng)滿意，那么政府就有能力實(shí)施其政策，并且能夠憑借人民的信任，避免由于政策失誤而產(chǎn)生的不良后果。公民對(duì)政府的信任與政府實(shí)施法律和貫徹政策的能力，以及減少?gòu)?qiáng)制手段的使用之間存在必然聯(lián)系，許多學(xué)者都對(duì)此作過(guò)研究(Hetherington，1998 and Warren，1999)。

本文試圖回答三個(gè)問(wèn)題。首先是公民對(duì)于各級(jí)政府的滿意度，第二，公民如何看待地方官員在處理與公眾關(guān)系和執(zhí)行政策方面的能力和績(jī)效。最后，討論公眾對(duì)于政府提供的特定物品和服務(wù)的滿意度，并對(duì)反腐敗問(wèn)題進(jìn)行深入探討。本文還特別將居住在大城市、小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及鄉(xiāng)村的受訪者的回答進(jìn)行比較。此項(xiàng)研究以與零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)在2003—2005年、2007年、2009年和2011年所作的聯(lián)合問(wèn)卷調(diào)查為基礎(chǔ)。該問(wèn)卷調(diào)查是一個(gè)分層抽樣調(diào)查，受訪人數(shù)從3800至4150不等，他們來(lái)自三個(gè)行政層級(jí)：城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村(詳見(jiàn)附錄一)。這并不是一個(gè)全國(guó)范圍的概率抽樣，但是對(duì)受訪者所在區(qū)域的選擇卻是依據(jù)三個(gè)關(guān)鍵變量而產(chǎn)生，分別是：區(qū)位、平均收入和總?cè)丝?。?〕調(diào)查總共選擇了7個(gè)城市(從2005年開(kāi)始是8個(gè))、7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和8個(gè)村。在城市，調(diào)查者依據(jù)基什調(diào)查法從戶口登記表中隨機(jī)選擇受訪者(Kish 1949，and Kish，1965)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村，由于家庭的平均規(guī)模較大，我們按照最臨近生日的方法(closest birthday method)進(jìn)行抽樣。就覆蓋面而言，該調(diào)查排除了兩個(gè)群體，一是在大城市占有相當(dāng)比例的移民人口(2011年，移民人數(shù)分別占北京和上海總?cè)丝诘?5.9%和36.4%)，另外，也不包括中國(guó)的自治區(qū)，因?yàn)樽灾螀^(qū)在公共物品提供方面執(zhí)行不同的政策。但是，2008年《中國(guó)社會(huì)綜合狀況調(diào)查報(bào)告》中包括有關(guān)農(nóng)村移民的數(shù)據(jù)。

此項(xiàng)調(diào)查的一個(gè)優(yōu)勢(shì)在于能夠幫助我們比較樣本城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的態(tài)度?！?〕從上世紀(jì)50年代開(kāi)始，中國(guó)政府通過(guò)戶口制度建立了城鄉(xiāng)二元體制，依據(jù)截然不同的體系向城市和農(nóng)村提供公共物品和服務(wù)，城市居民獲得的是更為豐厚的福利，尤其是國(guó)有部門員工。改革逐漸弱化了這種分層，使從上世紀(jì)50年代起開(kāi)始分割的城鄉(xiāng)關(guān)系比以往更加融合和緊密。有關(guān)城鄉(xiāng)分割所造成的居民滿意度差別的研究很少。當(dāng)然，城市居民比較而言接受了較好的服務(wù)，但是這一定意味著他們的滿意度更高嗎？改革帶來(lái)的不確定性及對(duì)部分福利的取消，都會(huì)導(dǎo)致居民的不滿升級(jí)。相比之下，農(nóng)村居民在集體提供的公共物品和服務(wù)方面經(jīng)歷了一個(gè)重大的轉(zhuǎn)折，近年來(lái)，中央已經(jīng)在努力進(jìn)行補(bǔ)救?？傮w而言，在獲得諸如教育和醫(yī)療衛(wèi)生等重要公共服務(wù)方面，不僅戶口十分重要，收入水平也同樣關(guān)鍵。隨著農(nóng)村移民大量涌入城市，他們更加了解城市的生活條件和環(huán)境，這可能會(huì)給他們帶來(lái)不小的觸動(dòng)。是否居住在城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村不同區(qū)域的人們對(duì)于政府服務(wù)的看法也各有不同？這是否反過(guò)來(lái)也會(huì)影響居民對(duì)于地方政府的期望？這些問(wèn)題都能幫助我們預(yù)測(cè)黨的執(zhí)政的長(zhǎng)期穩(wěn)定性，因?yàn)槲覀冇欣碛上嘈?，普遍而?qiáng)烈的不滿將會(huì)破壞制度的支持根基?！?〕

天高皇帝遠(yuǎn)：對(duì)國(guó)家的“分解”

以胡錦濤總書(shū)記為核心的領(lǐng)導(dǎo)集體并未對(duì)列寧主義的國(guó)家制度進(jìn)行全面改革，而是非常重視提高地方官員的素質(zhì)和水平，并努力激勵(lì)他們樹(shù)立“優(yōu)秀共產(chǎn)主義者”的精神信念。這就要對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)儒家思想進(jìn)行選擇性閱讀，前國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人劉少奇便是其中一例。他在1939年撰寫的《論共產(chǎn)黨員的修養(yǎng)》一文受到了傳統(tǒng)文化尤其是儒家思想的影響，而這些內(nèi)容在后來(lái)的“文化大革命”期間卻成為攻擊劉少奇本人的罪證。胡溫執(zhí)政期間通過(guò)引入各類政策措施為中國(guó)社會(huì)提供基本安全網(wǎng)，讓農(nóng)村移民更好地融入城市并充分享受高質(zhì)量的城市公共服務(wù)。

在居民的總體滿意度方面，調(diào)查主要有兩個(gè)發(fā)現(xiàn)：第一，2011年的調(diào)查進(jìn)一步證實(shí)了前些年的調(diào)查結(jié)果，即受訪者確實(shí)對(duì)國(guó)家進(jìn)行“分解”：盡管受訪者對(duì)中央政府有很高的滿意度，但滿意度卻隨著政府層級(jí)的下降而不斷降低。這一觀點(diǎn)也被其他的調(diào)查結(jié)果所證實(shí)(Li and O’Brien，1996，Li 2004 and Li，2012)。2001年在天津市的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，對(duì)地方政府心存芥蒂的居民卻仍然信賴中央政府。1999年至2001年，華中師范大學(xué)的張厚安及其同事對(duì)各級(jí)黨組織的信任度調(diào)查結(jié)果(引自Li 2012，p.109)〔6〕，與我們2008年的全國(guó)調(diào)查結(jié)果相似?！?〕我們的調(diào)查還表明這一趨勢(shì)在整個(gè)胡溫領(lǐng)導(dǎo)時(shí)期保持穩(wěn)定。上述發(fā)現(xiàn)表明，如同農(nóng)村居民一樣，中國(guó)的城市居民也對(duì)國(guó)家進(jìn)行“分解”，即他們認(rèn)為中央政府是英明的，真正壞事的是地方政府。

2011年的調(diào)查中，91.8%的受訪者對(duì)中央政府的工作比較滿意或非常滿意，其中37.3%的受訪者表示非常滿意，但是對(duì)于地方一級(jí)的政府工作，受訪者的滿意度跌至63.8%，其中僅有10.9%的受訪者表示非常滿意(見(jiàn)表2)。總體狀況與2008年對(duì)全國(guó)范圍不同層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的信任度調(diào)查結(jié)果相吻合。在2008年的調(diào)查中，44.6%的受訪者對(duì)中央領(lǐng)導(dǎo)持有很高的信任度(在2011年的調(diào)查中，37.3%的人表示極其滿意)，對(duì)省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人和縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)人的滿意度分別是24.3%(2011年的比例為28.4%)和17.1%(2011年的比例為14.6%)。越是基層的政府，民眾對(duì)其的滿意度越低，這一調(diào)查結(jié)果本身值得我們思考，因?yàn)榈胤秸峁┐蟛糠值墓卜?wù)，承擔(dān)最重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，這尤其以縣鄉(xiāng)政府為甚。毛澤東時(shí)代“自力更生”的口號(hào)在改革時(shí)代仍舊適用，這進(jìn)一步強(qiáng)化了基層行政部門的觀念，即盡量減少對(duì)上級(jí)政府的“依賴”。其結(jié)果是，在所有的公共支出中，有80%是由地方政府承擔(dān)的，這是一個(gè)非常高的數(shù)值〔8〕，在1978年改革開(kāi)放之初，該數(shù)值只有52.6%。這就意味著，地方政府想盡辦法從中央政府或上級(jí)政府獲得更多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，或者努力提高財(cái)政收入以更好地履行其義務(wù)。現(xiàn)在，地方政府承擔(dān)了教育開(kāi)支的98.9%、衛(wèi)生開(kāi)支的98.4%、社會(huì)保障開(kāi)支的94%以及環(huán)境保護(hù)經(jīng)費(fèi)的98%(http：www.stats.gov.cn/tjs/ndsj/2010/indexeh.htm)。2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革，只征收單一的農(nóng)業(yè)稅，到了2006年，中央取消了農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)村基層政府的財(cái)政狀況也隨之日益吃緊。

縣級(jí)政府逐漸取代鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政中心。這種責(zé)任的擴(kuò)展是在“以縣為主”的口號(hào)下實(shí)現(xiàn)的，縣級(jí)的財(cái)政支出占到所有公共支出的四分之一。2001年國(guó)家決定將教師工資從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政發(fā)放轉(zhuǎn)移到縣級(jí)財(cái)政(《人民日?qǐng)?bào)》，2001年6月14日)。受訪者中對(duì)縣政府部門績(jī)效表示非常滿意的只占14.6%，另有57.2%的受訪者比較滿意。這種結(jié)果應(yīng)部分歸咎于信息缺乏。例如，僅有8.2%的居民知道當(dāng)?shù)乜h長(zhǎng)的姓名。

無(wú)論受訪者居住何地，滿意度隨政府級(jí)別降低而呈現(xiàn)遞減的態(tài)勢(shì)大體一致。因此，我們發(fā)現(xiàn)，一些學(xué)者發(fā)現(xiàn)的農(nóng)村居民對(duì)于政府部門績(jī)效滿意度遞減的現(xiàn)象也同樣適用于城市居民，盡管不滿的遞增程度并不突出。對(duì)于基層政府，民眾滿意度的差別相對(duì)不大：其中生活在小城鎮(zhèn)的居民滿意度最高(68.7%的人表示極其滿意或相對(duì)滿意)，大城市居民的滿意度為63.9%，農(nóng)民的滿意度為62%(見(jiàn)表3)。這與之前居住在大都市的居民滿意度最高的調(diào)查結(jié)果略有不同。農(nóng)民對(duì)于中央政府“極其滿意”的比例最高，達(dá)45.2%，這或許能夠證明農(nóng)民對(duì)于中央政府在農(nóng)村實(shí)施的各項(xiàng)政策的認(rèn)同。〔9〕與之形成對(duì)比，僅有26.6%的大城市居民對(duì)中央政府工作表示“極其滿意”。

第二個(gè)重大發(fā)現(xiàn)是，從胡溫上任以來(lái)，居民對(duì)政府工作的滿意度總體來(lái)說(shuō)不斷上升，2009年達(dá)到最高，2011年略有回落。有幾個(gè)因素導(dǎo)致2009年的滿意度達(dá)到最高。2008年夏季奧運(yùn)會(huì)的成功舉辦和中華人民共和國(guó)成立60周年慶典都幫助中國(guó)政府提高了國(guó)際形象，中央政府在汶川地震的賑災(zāi)活動(dòng)也大大增強(qiáng)了民眾對(duì)其的積極看法。此外，為了應(yīng)對(duì)2008年金融危機(jī)，中央政府實(shí)施了一攬子經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，將危機(jī)的影響降到最低。但是，到了2011年，這些積極效果的影響日漸式微，城市居民受高房?jī)r(jià)困擾，城鄉(xiāng)居民日益表現(xiàn)出對(duì)通貨膨脹和食品安全的擔(dān)憂。〔10〕此外，2011年7月溫州動(dòng)車事故的處理不當(dāng)?shù)榷紝?duì)政府形象產(chǎn)生了負(fù)面影響。愛(ài)德曼信任指標(biāo)顯示，2011年，民眾對(duì)中央政府的滿意度從88%跌至75%。

民眾對(duì)中央政府的滿意度一直都保持在較高的水平，2003年為86.1%，2011年為91.8%。與此同時(shí)，民眾對(duì)基層政府的滿意度從2003年的43.6%提高到了2011年的63.8%。如果我們按照極其滿意、滿意、不滿、極不滿意劃分四個(gè)等級(jí)，并分別代表了從4分到1分，那么中央政府的滿意指數(shù)從2003年的3.16分升至2009年的3.41分，2011年又跌至3.30分。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村以及街道一級(jí)政府部門的滿意指數(shù)從2.32升至2.71(見(jiàn)表4)。收入最高和最低的人群往往滿意度最高。這表明，較高收入人群認(rèn)為在現(xiàn)有制度下他們衣食無(wú)憂，因而對(duì)政府工作方式相對(duì)比較滿意。較低收入人群擁有較高的滿意度表明，此類人認(rèn)為中央政策的意圖在于維護(hù)和支持他們的利益。

盡管這些調(diào)查結(jié)果可能引起人們對(duì)于地方政府治理質(zhì)量的擔(dān)憂，但是對(duì)于中央政府而言并非是壞消息。較低滿意度或許是社會(huì)不穩(wěn)定的潛在指標(biāo)，但這些調(diào)查表明，至少?gòu)奈覀兯椴榈臉颖緛?lái)看，公民并沒(méi)有將出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題歸咎于中央政府。這與其他一些調(diào)查和研究結(jié)果相符，即，雖然示威、罷工、騷亂幾乎天天都在中國(guó)的城鄉(xiāng)各地上演，但是中央政府仍舊享有很強(qiáng)的合法性。許多人似乎會(huì)認(rèn)為問(wèn)題的癥結(jié)在于地方執(zhí)行中央政策不力，而非中央在意愿和制度上存在偏頗。事實(shí)上，地方政府在執(zhí)行中央有關(guān)環(huán)保和社會(huì)等政策時(shí)，普遍動(dòng)力不足，同時(shí)它們還要通過(guò)征收稅費(fèi)來(lái)獲得收入?！?1〕然而，這也意味著這樣一種可能性，即民眾仍將繼續(xù)上訪，以糾正地方干部的不法行為——因?yàn)樵诿癖娍磥?lái)，他們的行為和中央政策的精神是一致的。除此之外，滿意度隨著時(shí)間推移不斷提高的事實(shí)，也使領(lǐng)導(dǎo)人獲得一些安慰。下一個(gè)問(wèn)題主要關(guān)注公民是如何看待地方官員以及地方官員是為誰(shuí)的利益服務(wù)的。

為人民服務(wù)或?yàn)樽约悍?wù)：對(duì)地方政府績(jī)效和官員能力的滿意度

國(guó)家的地方代理人的不公正行為所引發(fā)的抗議活動(dòng)，在當(dāng)代中國(guó)已司空見(jiàn)慣，而且通過(guò)新社會(huì)媒體得到更廣泛的傳播。如上所述，眾多抗議者向上一級(jí)政府部門申訴，是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為自己的訴求符合國(guó)家政策，并且正當(dāng)合理。也許有人認(rèn)為，如果公民對(duì)地方官員的稱職評(píng)價(jià)是負(fù)面的，認(rèn)為他們從自己的利益出發(fā)而非為人民服務(wù)，那么將出現(xiàn)更多的抗議和騷亂。為此，我們?cè)O(shè)計(jì)了兩個(gè)問(wèn)卷，第一個(gè)問(wèn)卷涉及人們對(duì)地方官員及其能力的看法；第二個(gè)問(wèn)卷考察人們判斷官員在開(kāi)展工作時(shí)以誰(shuí)的利益為出發(fā)點(diǎn)。

我們會(huì)發(fā)現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)，其一，對(duì)地方官員素質(zhì)的評(píng)價(jià)低于高層官員，其二，總體評(píng)價(jià)從2003年起穩(wěn)步提升，2009年到達(dá)峰值。問(wèn)卷是讓受訪者回答他們認(rèn)為地方官員在執(zhí)行政策時(shí)，其態(tài)度是冷淡、漠然，還是熱情、友好，以及地方官員的能力如何，是博識(shí)、稱職的，還是無(wú)知、無(wú)能的(見(jiàn)表5、6)。2011年，認(rèn)為地方官員稱職的受訪者占到69.4%，高于2003年的50.8%，但是低于2009年最高值74.8%。毫不意外的是，2011年大城市的受訪者認(rèn)為地方官員稱職的比例最高，達(dá)82.1%，小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民對(duì)地方官員的稱職評(píng)價(jià)最低，僅為60.4%，農(nóng)民居中，為65.6%。與此類似，認(rèn)為基層官員不關(guān)心群眾疾苦、官僚作風(fēng)嚴(yán)重的受訪者比例增加。在2005年之前的調(diào)查中，絕大多數(shù)受訪者認(rèn)為地方官員的官僚作風(fēng)嚴(yán)重，到了2011年，41.4%的受訪者仍舊持有這種觀點(diǎn)，同時(shí)，46.1%受訪者認(rèn)為地方官員在工作中是關(guān)心群眾的。

強(qiáng)調(diào)“以人為本”，鼓勵(lì)地方政府更具回應(yīng)性，并關(guān)注弱勢(shì)群體，這些舉措似乎效果有限。我們提出六大類問(wèn)題主要考察政府行為是關(guān)心普通群眾利益，還是官僚作風(fēng)嚴(yán)重(見(jiàn)表7)。雖然不滿度相對(duì)較高，滿意度相對(duì)較低，但所有的指標(biāo)數(shù)據(jù)從2003年至2011年一直都在提高。但是，這仍舊令人擔(dān)憂，因?yàn)闊o(wú)論受訪者來(lái)自何地，很大一部分人都認(rèn)為地方官員的官僚作風(fēng)嚴(yán)重，并不是從關(guān)心普通群眾的疾苦出發(fā)。在2011年的調(diào)查中，大多數(shù)受訪者認(rèn)為官員僅僅在兩個(gè)問(wèn)題上存在著嚴(yán)重的官僚主義行徑：一是認(rèn)為官員更愿意與富人保持親近，二是認(rèn)為官員更愿意與其上司亦步亦趨。然而，在2003年的調(diào)查中，受訪者的態(tài)度差別卻十分之小。2003年，絕大多數(shù)受訪者認(rèn)為地方政府及其官員的行為是自私自利的，且官僚作風(fēng)嚴(yán)重。這一結(jié)果并不令人驚訝。陳文勝曾作過(guò)一項(xiàng)有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員是如何分配時(shí)間的調(diào)查，調(diào)查顯示官員們僅有2%的時(shí)間用于為人民服務(wù)，而22%的時(shí)間用來(lái)接待上級(jí)官員，9%的時(shí)間用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，17%的時(shí)間用于計(jì)劃生育工作。〔12〕

受訪者對(duì)大城市中官員的評(píng)價(jià)最高。在所有六類問(wèn)題的回答中，大部分受訪者認(rèn)為，大城市中官員的行為體現(xiàn)了對(duì)普通民眾的關(guān)心，而在小城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村，只有不到50%的人持有這種觀點(diǎn)。在農(nóng)村，分別僅有39%和38.7%的人認(rèn)為地方官員給普通老百姓帶來(lái)福利或者有關(guān)心普通民眾的意識(shí)和思維。實(shí)際上，在所有問(wèn)題中，除了“是否給普通民眾帶來(lái)福利”問(wèn)題，農(nóng)民對(duì)基層官員的態(tài)度評(píng)分最低。有意思的是，盡管中央取消了違法收費(fèi)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)法定方式征收稅費(fèi)，但在2011年，在所有三類居住地的受訪者中間，認(rèn)為稅費(fèi)是通過(guò)合法手段收取的人的比例還是有所下降，甚至低于2007年。在大城市，持這種看法的人占受訪者總數(shù)的62%，低于2009年的70.8%，在小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的比例為47.5%，低于2009年的64.3%，而在農(nóng)村，比例為49%，低于2009年的64.3%。地方官員為了支付其工資和各種公務(wù)消費(fèi)，或是為其考慮不周的發(fā)展計(jì)劃籌募資金，因而導(dǎo)致違法亂收費(fèi)行為，這正是示威活動(dòng)頻發(fā)和居民怨聲載道的根由，尤其以農(nóng)村為甚。盡管國(guó)家已經(jīng)采取各種措施限制官員的不當(dāng)行為，但是問(wèn)題仍難以根除，甚至在城市也無(wú)法避免。

這將對(duì)新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體提出挑戰(zhàn)。為了提高其親民形象，政府有針對(duì)性地制定并實(shí)施了各類政策，雖取得了一定成效，但仍需各方努力，使之在基層付諸實(shí)踐。對(duì)地方政府的失望和沮喪并不一定升級(jí)為對(duì)中央政府的批評(píng)和幻滅。但是，對(duì)地方官員動(dòng)機(jī)和行為的持續(xù)懷疑，可能會(huì)導(dǎo)致民眾對(duì)中央政府不滿的產(chǎn)生，因?yàn)槿藗儠?huì)認(rèn)為中央政府沒(méi)有能力或不愿意采取措施，保證地方政府貫徹執(zhí)行中央的政策意圖。

居民期望政府提供何種質(zhì)量的服務(wù)？

最后一系列問(wèn)題是有關(guān)公民希望地方政府提供服務(wù)的種類，以及他們對(duì)于服務(wù)質(zhì)量的滿意度。如上所述，無(wú)論在城市還是鄉(xiāng)村，地方政府都是公共物品和服務(wù)的主要提供者。尤其是取消農(nóng)業(yè)稅后，人們?cè)絹?lái)越關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政部門從汲取型政府向服務(wù)型政府的角色轉(zhuǎn)變。但是，各種改革實(shí)施的結(jié)果卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政部門的架空，而縣/區(qū)或農(nóng)村卻承擔(dān)起了提供公共服務(wù)的職能。〔13〕

毛澤東時(shí)代的“自力更生”口號(hào)在當(dāng)今仍有一定影響。這就意味著地方行政部門應(yīng)該盡量減少對(duì)上級(jí)行政部門的依賴。1993-1994年的分稅制改革和2006年取消農(nóng)業(yè)稅的舉措都增加了地方政府的財(cái)政壓力，而地方政府擔(dān)負(fù)著基礎(chǔ)建設(shè)和社會(huì)福利的重?fù)?dān)。因此，地方政府的當(dāng)務(wù)之急要么是尋求上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付——這會(huì)給他們帶來(lái)大量公款吃喝的經(jīng)費(fèi)〔14〕，要么是從當(dāng)?shù)孛癖娚砩险ト「嗟亩愘M(fèi)——而這又會(huì)導(dǎo)致抗議事件的激增。

中央政府的一些新舉措也增加了地方政府的負(fù)擔(dān)，這些舉措包括提高養(yǎng)老金、最低生活保障制度、農(nóng)村義務(wù)教育以及幫助農(nóng)民工融入城市等。這些舉措本身值得贊賞，但是其實(shí)施僅有一部分靠中央轉(zhuǎn)移支付，因而，地方政府的負(fù)擔(dān)明顯加重了。這意味著，地方政府或者不能真正貫徹實(shí)施這些政策，或者只能另辟蹊徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量減半。但是，由于被合并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的學(xué)校和衛(wèi)生所關(guān)閉，導(dǎo)致了部分公共服務(wù)缺失。在幅員遼闊、人口分散的地區(qū)，例如西藏，這的確成為一個(gè)突出的問(wèn)題。除此之外，縣級(jí)行政部門向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配稅收任務(wù)，進(jìn)一步增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟(jì)的壓力和負(fù)擔(dān)。雖然統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不同，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。近來(lái)出臺(tái)的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“省直管縣財(cái)政”的改革措施，其目的旨在將五級(jí)財(cái)政管理體系減少至三級(jí)?！?5〕

目前，解決財(cái)力不足的方法主要有兩個(gè)。世界銀行和中國(guó)政府考慮擴(kuò)大稅收來(lái)源，并改善財(cái)政再分配制度。其次，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革，并將農(nóng)村的金融中心轉(zhuǎn)移至縣。除了上面提到的合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，各級(jí)政府也進(jìn)行了以下改革實(shí)驗(yàn)，即將機(jī)構(gòu)整合為三到五個(gè)服務(wù)中心，將非社會(huì)性服務(wù)機(jī)構(gòu)(non-social service agencies)轉(zhuǎn)型成為服務(wù)外包、以市場(chǎng)為導(dǎo)向的企業(yè)，并由縣級(jí)政府來(lái)管理這些機(jī)構(gòu)。希望能夠通過(guò)這些改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從過(guò)多干涉農(nóng)民生產(chǎn)生活的工作中抽身，更好地集中精力提供公共物品，維持公共秩序?！?6〕

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，有必要重新思考這樣一個(gè)問(wèn)題，即在公共服務(wù)的提供方面政府應(yīng)起到的作用，以及政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建何種合作關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。公民對(duì)政府的看法、公民所期望享受的服務(wù)以及公民對(duì)服務(wù)優(yōu)先次序和輕重緩急的定位，能夠幫助我們思考應(yīng)該如何改變政府角色。不能僅僅考慮服務(wù)供應(yīng)方，也應(yīng)該考慮需求方，具體而言，這就需要了解公民對(duì)地方政府所提供的公共物品和服務(wù)的看法，以及公民需求的優(yōu)先次序。

對(duì)公共服務(wù)滿意度的調(diào)查提供給我們一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)，這將有助于我們思考地方政府應(yīng)如何努力提高公民對(duì)其工作的滿意度?？傮w而言，在受訪者最滿意和最不滿意的公共服務(wù)方面，并沒(méi)有顯著差異。如果我們將“非常滿意”到“非常不滿意”從4分到1分排列，那么，民眾的總體滿意指數(shù)從2003年的2.54提高到2011年的2.82，但低于2007年和2009年的數(shù)值。值得注意的是，在所有統(tǒng)計(jì)年份的所有統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目中，僅有9項(xiàng)服務(wù)的滿意度評(píng)分高于3?！?7〕水電供應(yīng)的滿意度為3.09，居2011年各項(xiàng)服務(wù)滿意度調(diào)查之首，而在2003年至2011年的滿意度調(diào)查中，一直居首位的是計(jì)劃生育服務(wù)。計(jì)劃生育的滿意度評(píng)價(jià)一直居于前列，這值得我們進(jìn)一步研究。當(dāng)問(wèn)及受訪者為何對(duì)計(jì)劃生育服務(wù)評(píng)分較高時(shí)，受訪者回答是因?yàn)橛?jì)劃生育是基本國(guó)策，因此沒(méi)有必要對(duì)此吹毛求疵、橫加指責(zé)。但是，我們從本文后面的內(nèi)容可以得知，受訪者認(rèn)為計(jì)劃生育不應(yīng)成為政府的一個(gè)重要的工作領(lǐng)域。

公民對(duì)政府工作最滿意的其他三個(gè)領(lǐng)域包括：路橋建設(shè)，滿意指數(shù)為2.93；宗教事務(wù)管理，滿意指數(shù)為2.92；中小學(xué)管理，滿意指數(shù)為2.92。當(dāng)繼續(xù)追問(wèn)受訪者，尤其是大城市的受訪者，對(duì)政府宗教信仰政策的滿意度時(shí)，似乎能得出這樣一個(gè)結(jié)論，即高滿意度是因?yàn)樽诮绦叛鰧?duì)大多數(shù)人而言并不十分重要，因而他們對(duì)此也相對(duì)比較滿意。比較滿意的服務(wù)還包括舊計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制能提供的優(yōu)質(zhì)服務(wù)或監(jiān)管，而改革并未對(duì)這些服務(wù)或監(jiān)管造成沖擊。由于受訪者居住地不同，滿意度調(diào)查也有所差異，但滿意度居首的兩類政府服務(wù)卻始終不變，即水電供應(yīng)和計(jì)劃生育(見(jiàn)表8)。在農(nóng)村，對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)的滿意度居第五位，這恰好反映了胡溫政府推動(dòng)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療改革取得成效。

2011年受訪者最為不滿的五大公共服務(wù)領(lǐng)域是：反腐敗(2.37)，失業(yè)保險(xiǎn)(2.65)，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)(2.67)，扶困救助(2.69)，以及土地資源管理(2.74)。相比之下，反映出的問(wèn)題與改革所帶來(lái)的負(fù)面影響不無(wú)關(guān)系，而其中大多數(shù)問(wèn)題都與家庭緊密相連(見(jiàn)表9)。反腐敗一直以來(lái)就是公民最為不滿的政府工作領(lǐng)域，在2003年，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、失業(yè)保險(xiǎn)以及扶困救助也成為公民最為不滿的政府工作領(lǐng)域。受訪者居住地不同，調(diào)查結(jié)果雖有差異，但無(wú)論受訪者的居所在哪里和職業(yè)是什么，反腐敗始終是滿意度最低的政府工作領(lǐng)域，大城市的土地資源管理、城鎮(zhèn)的稅收管理以及農(nóng)村的招商引資都是滿意度評(píng)價(jià)較低的政府工作領(lǐng)域。

李培林教授主持的2010年度“中國(guó)社會(huì)綜合調(diào)查”提供給我們一些可供比較的數(shù)據(jù)。在該調(diào)查報(bào)告中，農(nóng)民工對(duì)于地方政府提供的公共服務(wù)的滿意度與我們的調(diào)查報(bào)告可以進(jìn)行橫向比較?？偟膩?lái)說(shuō)，在2008年，與小城鎮(zhèn)工人和村民相比，農(nóng)民工對(duì)政府公共服務(wù)的滿意度略低(58.4%的農(nóng)民工表示比較滿意或非常滿意)，而前兩者的滿意度分別為59.8%(小城鎮(zhèn)工人)和62.7%(村民)。這標(biāo)志著自2006年調(diào)查以來(lái)的重大轉(zhuǎn)折——當(dāng)時(shí)的調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民工的滿意度相對(duì)較高。2008年滿意度評(píng)價(jià)較低的服務(wù)包括：針對(duì)中低收入者的廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房(46.1%)，環(huán)境保護(hù)和污染控制(46.5%)，官員的誠(chéng)信以及反腐敗(48.1%)。對(duì)環(huán)境保護(hù)的滿意度比2006年的57.5%有顯著下降。滿意度較高的公共服務(wù)包括：基礎(chǔ)教育(75.5%)，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)(70.1%)，打擊犯罪與維護(hù)社會(huì)秩序(64.6%)。對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的滿意度比2006年的59.3%有了明顯提高。

為了更好地分析調(diào)查結(jié)果，我們?cè)O(shè)計(jì)了一個(gè)簡(jiǎn)單的矩陣，在居民認(rèn)為重要的政府服務(wù)與居民對(duì)服務(wù)的滿意度之間建立起關(guān)聯(lián)，目的是為了更好地理解公民認(rèn)同的或感到失望的政府服務(wù)領(lǐng)域分別是哪些。公民認(rèn)為政府最應(yīng)該關(guān)注的五大領(lǐng)域是：反腐敗(3.43)、醫(yī)療保險(xiǎn)(3.43)、社會(huì)秩序(3.36)、失業(yè)保險(xiǎn)(3.32)以及創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)(3.3)。公民認(rèn)為政府應(yīng)該較少關(guān)注的領(lǐng)域包括：宗教信仰(2.84)、計(jì)劃生育(3.12)、招商引資(3.14)、稅收管理(3.15)，以及文教設(shè)施(3.15)。同樣，在這里我們看到了公民期望政府加以更多關(guān)注的領(lǐng)域與改革的影響之間的關(guān)聯(lián)。我們同樣看到，公民們并不希望政府在監(jiān)督宗教信仰、計(jì)劃生育以及招商引資方面發(fā)揮重要作用。

因此，當(dāng)我們審視這個(gè)矩陣時(shí)，我們就得到了一個(gè)問(wèn)題清單：這個(gè)清單與家庭所面臨的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題密切相關(guān)，而這些問(wèn)題都是改革的后果。在2011年，居民表示不滿，并且迫切需要政府關(guān)注的工作領(lǐng)域包括：反腐敗、失業(yè)保險(xiǎn)、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、扶困救助、醫(yī)療保險(xiǎn)、環(huán)境管理、環(huán)境衛(wèi)生、土地資源管理、醫(yī)藥服務(wù)以及交通治理(見(jiàn)表10)。受訪者認(rèn)為重要并且政府業(yè)已十分重視的服務(wù)領(lǐng)域包括：社會(huì)秩序、水電供應(yīng)、路橋建設(shè)、中小學(xué)管理。值得注意的是，受訪者普遍認(rèn)為計(jì)劃生育和宗教事務(wù)是政府無(wú)需投入過(guò)多精力的工作領(lǐng)域。

無(wú)論受訪者來(lái)自城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是農(nóng)村，調(diào)查結(jié)果大體一致，但也有一些有趣的差異。受訪者都認(rèn)為反腐敗、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)非常重要，但這些問(wèn)題卻沒(méi)有引起政府部門的足夠關(guān)注。對(duì)政府服務(wù)最滿意的受訪者似乎都來(lái)自農(nóng)村，因?yàn)樵谒麄冄壑?，?項(xiàng)服務(wù)不僅重要而且他們的滿意度很高，而對(duì)城市的受訪者來(lái)說(shuō)僅有1項(xiàng)，即水電供應(yīng)，可歸于此類。毫不奇怪的是，土地資源管理是農(nóng)民希望政府更加重視的工作領(lǐng)域。大城市的受訪者既有抱怨，又有更多期望，因?yàn)樵谒麄兛磥?lái)，有不少于15項(xiàng)的服務(wù)內(nèi)容不但重要，而且需要政府投入更多精力。與之對(duì)比，城鎮(zhèn)和農(nóng)村的受訪者僅認(rèn)為5項(xiàng)工作內(nèi)容不但十分重要，也需要政府更多關(guān)注。醫(yī)療衛(wèi)生改革似乎在鄉(xiāng)村取得了良好成效，因?yàn)榇隧?xiàng)內(nèi)容在受訪者看來(lái)，既是十分重要的，同時(shí)也得到政府的足夠重視，這與之前的調(diào)查結(jié)果大不相同。

腐敗問(wèn)題是所有受訪者都十分關(guān)心的重大問(wèn)題。嚴(yán)重腐敗不僅是治理問(wèn)題，也是國(guó)家管理方面的重大紕漏和頑疾，因此值得我們仔細(xì)研究。從媒體不斷披露的重大腐敗案件來(lái)看，腐敗已成為一個(gè)關(guān)注的焦點(diǎn)，而且也日益滲透并影響人們的日常生活，因?yàn)楣癫坏貌蛔约簽楸緫?yīng)政府提供的公共物品和服務(wù)買單。追求經(jīng)濟(jì)繁榮，卻沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的市場(chǎng)化和民主化；權(quán)力等級(jí)森嚴(yán)，而信息的獲得是以權(quán)勢(shì)和黨員身份為前提，這些都是政府官員腐敗的根基。在2011年的調(diào)查中，僅有2.6%的人認(rèn)為政府及其官員是極其廉潔的，高于2007年的1.2%，但卻有8.4%的人認(rèn)為政府官員極其不誠(chéng)實(shí)，高于2007年的5.2%(見(jiàn)表11)。在所有受訪者中，大城市居民認(rèn)為政府及其官員極其廉潔或相對(duì)廉潔的比例最高，達(dá)到42%，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村居民中間，這一比例僅僅分別為29%和33.9%。這要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2009年的調(diào)查結(jié)果。低收入家庭對(duì)政府誠(chéng)信評(píng)價(jià)最低。受訪者認(rèn)為腐敗產(chǎn)生的主要領(lǐng)域有：經(jīng)濟(jì)管理(40.3%)、工程建設(shè)(29%)、公安和司法系統(tǒng)(29%)以及金融和商業(yè)領(lǐng)域(28.3%)。腐敗最少的行業(yè)和領(lǐng)域是武警和軍隊(duì)(2.6%)以及電信(2.4%)。這里的原因可能是大部分受訪者與武警和軍隊(duì)接觸甚少。

從上述受訪者對(duì)腐敗的總體態(tài)度來(lái)看，我們不難發(fā)現(xiàn)他們對(duì)政府反腐敗的能力十分悲觀。38.2%的受訪者認(rèn)為政府的反腐敗努力相對(duì)不夠或極其不夠，這比2009年高出10.3%。城市居民對(duì)于政府的反腐敗努力較為認(rèn)同，占到62.5%，而農(nóng)民僅占有54%。僅有3.1%的受訪者認(rèn)為政府反腐敗工作是卓有成效的。對(duì)政府反腐敗工作的印象和評(píng)價(jià)，城市居民要好于農(nóng)民。在農(nóng)村，僅有2.3%的受訪者認(rèn)為政府反腐敗力度很大，而城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別占5.2%和2.4%。最后，僅有6.4%的受訪者相信政府反腐敗工作能夠有所改進(jìn)并取得成效，而57.4%的受訪者卻并不這樣認(rèn)為。

結(jié)論

2012年底產(chǎn)生的新的領(lǐng)導(dǎo)集體，在2013年將會(huì)面臨十分復(fù)雜的局面。很顯然，人們對(duì)于地方政府績(jī)效及其官員能力的滿意度很低，對(duì)是否能夠有效地遏制腐敗信心不足。但是，人們對(duì)中央政府仍舊充滿好感和希望，認(rèn)為中央政府并不存在那些影響基層政府績(jī)效的問(wèn)題。一系列調(diào)查結(jié)果證實(shí)了一些人的觀點(diǎn)，即中國(guó)人的確將國(guó)家進(jìn)行了“分解”，而且似乎對(duì)中央政府充滿信心。除此之外，從2003年我們開(kāi)始調(diào)查以來(lái)，人們對(duì)各級(jí)政府的滿意度有所提高。這在未來(lái)中央出現(xiàn)決策失誤之時(shí)，會(huì)給中央一些迂回的余地。但是，正如我們近期所看到的那樣，那些看起來(lái)穩(wěn)定牢固的威權(quán)政體有可能會(huì)迅速分崩離析，而民眾隨時(shí)可能將自己的失望訴諸街頭。在中國(guó)，近年來(lái)民眾的失望往往以反對(duì)地方政府濫用職權(quán)的抗議活動(dòng)表現(xiàn)出來(lái)。

盡管各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)有所提高，但是仍有很大一部分受訪者認(rèn)為地方官員的行為官僚作風(fēng)嚴(yán)重或是極端以自我為中心。他們十分清楚“以人為本”的口號(hào)并未成為地方官員的金科玉律和慣常做法。受訪者對(duì)政府解決腐敗問(wèn)題也沒(méi)有太大信心，他們認(rèn)為政府在反腐敗方面的工作是無(wú)效、低能的。毋庸置疑，公民希望政府能夠幫助他們應(yīng)對(duì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中出現(xiàn)的各種挑戰(zhàn)，人們最為關(guān)心的是政府幫助應(yīng)對(duì)與家庭生活緊密相關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)，如創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)、提供失業(yè)保險(xiǎn)等。

新的領(lǐng)導(dǎo)集體能否繼續(xù)胡溫政府的執(zhí)政方針——即拒絕實(shí)質(zhì)性的政治改革，而是通過(guò)漸進(jìn)的改變以使現(xiàn)有體制的運(yùn)轉(zhuǎn)更加有效——將是十分有趣的事。從上述調(diào)查可知，公民認(rèn)為地方官員在維護(hù)和提高普通民眾的利益方面的工作效率很低，但卻長(zhǎng)于依附權(quán)貴。對(duì)于新的領(lǐng)導(dǎo)集體而言，如果不能提高地方政府的透明性和強(qiáng)調(diào)問(wèn)責(zé)制的話，那么，要改善那些公民認(rèn)為最為重要的公共服務(wù)，就將會(huì)是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。

〔1〕我個(gè)人的觀察表明，公眾對(duì)于官方媒體的信任度較低，但顯然，這僅僅局限于大城市中受教育程度較高的精英。

〔2〕秋菊是張藝謀1992年拍攝的電影《秋菊打官司》中的人物。

〔3〕關(guān)于非隨機(jī)抽樣法在中國(guó)場(chǎng)景下的效用與限度，見(jiàn)Melanie Manion，1994。

〔4〕關(guān)于中國(guó)的農(nóng)村，見(jiàn)Lianjiang Li，2004。關(guān)于中國(guó)的城市，見(jiàn)Jie Chen，2004。關(guān)于對(duì)于政府的信任度，見(jiàn)Lianjiang Li，2011 and 2012。

〔5〕Chen(2004)在其對(duì)北京的研究中，利用了1995-1999的三次調(diào)研結(jié)果。他采納了戴維·伊斯頓對(duì)彌散性支持和特定支持的區(qū)分。他發(fā)現(xiàn)，彌散性支持度還是很高的，盡管隨著時(shí)間的推移，它也經(jīng)歷了一些下降。這就意味著，整個(gè)體系仍舊享有基本的合法性。相反，特定支持(對(duì)于特定政策領(lǐng)域的評(píng)價(jià))卻是很低的。我們的樣本調(diào)查有利于去審視一般意義上對(duì)政府績(jī)效的特定支持，同時(shí)也能關(guān)注到對(duì)于特定公共物品供給的滿意度。

〔6〕在所有的受訪者中間，80.7%的人對(duì)于黨的中央委員會(huì)有著很高或相對(duì)較高的信任度，但是，只有35.2%的人對(duì)于村黨支部有著很高或相對(duì)較高的信任度。對(duì)于縣級(jí)黨委，這一數(shù)值僅為53.1%。

〔7〕這涉及對(duì)于不同層級(jí)(中央、省、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn))領(lǐng)導(dǎo)人的信任度。85.1%的受訪者對(duì)中央領(lǐng)導(dǎo)人表示“極其信任”或“相對(duì)信任”，但是，對(duì)于縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人，這一比例就下降到了67.1%。

〔8〕2009年的數(shù)字源自http：//www.stats.gov.cn/tjs/ndj/2010/indexeh.htm。盡管胡溫政府增加了對(duì)農(nóng)村地區(qū)福利和教育的投入，但是，近年來(lái)，這一數(shù)字仍舊不斷攀升，很多支出責(zé)任仍舊由地方政府承擔(dān)。這一比例要高于本地區(qū)的其他國(guó)家。比如，在越南，這一數(shù)字是48%，在印尼是32%，在泰國(guó)是10%(Mountfield and Wong，2005：86)。

〔9〕胡溫政府意識(shí)到，許多社會(huì)發(fā)展問(wèn)題單獨(dú)依靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是無(wú)法解決的。這使得領(lǐng)導(dǎo)層致力于提供一個(gè)更為統(tǒng)一的政策框架，一方面能夠遴選出那些弱勢(shì)群體，另一方面也能為他們提供所需要的幫助。與此同時(shí)，政策的重心從提供短期的社會(huì)保障逐漸轉(zhuǎn)向建立具有內(nèi)在一致性的社會(huì)保障體系。政策的初衷是要將中國(guó)的農(nóng)民以及流動(dòng)人口納入到社會(huì)保障體系之中。因此，從2002年開(kāi)始，政府加大了在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行養(yǎng)老金試點(diǎn)的力度。從2003年開(kāi)始，政府大力推動(dòng)農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度的覆蓋面。2006年，政府最終廢除了農(nóng)業(yè)稅。2007年，民眾無(wú)需再支付各種學(xué)雜費(fèi)，農(nóng)村地區(qū)的孩子也得到了免費(fèi)義務(wù)教育。2007年，領(lǐng)導(dǎo)層承諾要擴(kuò)大最低生活保障制度在農(nóng)村地區(qū)的覆蓋率。詳見(jiàn)Saich，2008。

〔10〕由清華大學(xué)和《小康》雜志社主持的對(duì)于政府信任度的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)了同樣的趨勢(shì)。2006年，對(duì)政府的信任度是60.5%，到了2012年，這一數(shù)字上升到了67.8%。與我們的調(diào)查不同，清華的調(diào)查顯示：對(duì)政府的信任度每年都會(huì)有所提高。

〔11〕對(duì)于地方政府的動(dòng)機(jī)問(wèn)題的討論，見(jiàn)Saich，2002。

〔12〕此外，地方官員將32%的時(shí)間花在會(huì)議上，另有15%的時(shí)間花在工作考核上。

〔13〕史密斯的一篇文章對(duì)于這種趨勢(shì)有著精彩的論述，見(jiàn)Smith，2010。

〔14〕趙樹(shù)凱估計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人平均每年有100到150天用來(lái)接待其他官員，而用于“卡拉ok、桑拿和麻將”的消費(fèi)占到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的5%到10%。

〔15〕見(jiàn)John Q.Tian，2009.

〔16〕并不奇怪的是，在我們2005年的調(diào)查中，當(dāng)被問(wèn)到“政府部門是否太多”時(shí)，有61%的受訪農(nóng)民認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)削減政府部門的數(shù)量。有87%的城市受訪者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)減少官員的數(shù)量。在他們看來(lái)，那些干預(yù)公民生活以及公民們知之甚少的部門應(yīng)當(dāng)被削減。

〔17〕在2005到2011年是計(jì)劃生育，在2007年到2011年是水和電力供應(yīng)，在2009年是稅收管理和道路與橋梁修建。

〔1〕Chen Jie，PopularPoliticalSupportinUrbanChina，Stanford：Woodrow Wilson Center Press and Stanford University Press，2004.

〔2〕Chen Wensheng，ResearchontheDefinitionoftheFunctionsofTownshipGovernmentinthePeriodofPostRuralTaxes， http：//www.zgxcfx.com/Article_Show.asp?ArtilceID=25823(July 5，2010).

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附錄：關(guān)于調(diào)查

本文的結(jié)論和分析基于對(duì)3800-4100個(gè)受訪者(2001年的受訪者數(shù)量為3850人)的目標(biāo)分層調(diào)查(purposive stratified survey)之上。受訪者的年齡從16歲到60歲不等，他們分別來(lái)自于三個(gè)不同的行政區(qū)域，即城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村?；诘乩砦恢谩⑷司杖牒腿丝谝?guī)模，調(diào)查者選取了8個(gè)城市作為調(diào)查樣本。這些城市在地理位置、人均收入和人口規(guī)模上各不相同，它們分別代表了低收入人群、中等收入人群和高收入人群以及中國(guó)的不同區(qū)域。在每一個(gè)城市，調(diào)查者運(yùn)用KISH方法隨機(jī)從戶口簿名單中挑選出受訪者。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，由于家庭的平均規(guī)模較大，受訪者是通過(guò)最臨近生日的方法(the closest birthday method)隨機(jī)挑選出來(lái)的。每個(gè)城市(總共2000個(gè))、城鎮(zhèn)(總共1050個(gè))和農(nóng)村(總共800個(gè))分別挑選了不少于250、150和100名受訪者。因此，樣本具有城市偏誤，導(dǎo)致受訪者的年齡和收入高于相應(yīng)地區(qū)的平均值。在分析階段，我們需要對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行加權(quán)平均，以彌補(bǔ)城市偏誤和相對(duì)人口規(guī)模偏誤。因此，最后城市的權(quán)重?cái)?shù)值為0.5008，而農(nóng)村的權(quán)重?cái)?shù)值是2.6487。除了16到19歲年齡組之外，人口統(tǒng)計(jì)學(xué)的剖面很好地反映了全國(guó)的情況。

調(diào)查表格大約有50個(gè)問(wèn)題，在收入和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)方面，城市和農(nóng)村地區(qū)存在著細(xì)微的差異。訪問(wèn)員記錄了多選、二選一和自由回答的結(jié)果。我們盡可能仔細(xì)地記錄了受訪者諸如職業(yè)、性別、年齡、戶口、受教育程度、就業(yè)狀況、私營(yíng)或國(guó)有企業(yè)或非政府機(jī)構(gòu)雇員、收入范圍等人口數(shù)據(jù)。所有的采訪都是由受過(guò)專業(yè)培訓(xùn)并受雇于零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)的專業(yè)人員來(lái)進(jìn)行的。問(wèn)卷的成功回收率每年維持在80%左右。

我們選取的樣本沒(méi)有包括流動(dòng)人口和少數(shù)民族人群。因?yàn)橥ㄟ^(guò)戶籍登記系統(tǒng)并不能了解流動(dòng)人口的情況。本文的目的在于比較人們對(duì)地方政府和特定的城鄉(xiāng)公共物品和服務(wù)的滿意度。在絕大多數(shù)情況下，流動(dòng)人口缺乏獲得公共物品和服務(wù)的合法途徑，因此，對(duì)他們的訪談在調(diào)查結(jié)果上可能存在偏差。居住在少數(shù)民族地區(qū)的少數(shù)民族由于生活在不同的政策框架下，所以，對(duì)不同區(qū)域的政府績(jī)效進(jìn)行比較是很困難的。

問(wèn)卷調(diào)查涵蓋了北京、上海、廣州、武漢、成都、沈陽(yáng)和西安等7個(gè)城市，2005年增加了江蘇的南通市。同時(shí)還包括7個(gè)城鎮(zhèn)(縣級(jí)市)：紹興(浙江)的諸暨，福州(福建)的常樂(lè)，錦州(遼寧)的北寧，石家莊(河北)的辛集，岳陽(yáng)(湖南)的臨湘，成都(四川)的彭州和咸陽(yáng)(陜西)的興平。我們從中選擇了7個(gè)村，加上武漢(湖北)管轄的一個(gè)村，總共是8個(gè)村。