孫從軍，曾明星

(1.吉首大學張家界學院，湖南張家界 427000;2.吉首大學軟件服務(wù)外包學院，湖南張家界 427000)

0 引言

非政府組織是指具有組織性、非政府性、非營利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性七個屬性［1］的社會中介組織［2］。當政府不能有效配置社會資源，市場又不愿提供公共物品時，非政府組織可以實現(xiàn)政府與社會組織群體的合作，形成多中心治理格局［3］，這將有助于克服制度性缺陷，在非政府組織內(nèi)部建立完整的危機應(yīng)對機制，實現(xiàn)公共危機的多元共治［4］。

1 文獻綜述

西方國家在公共危機管理中，不僅政府積極參與，而且公眾也通過非政府組織介入管理，形成政府、非政府組織、公眾責任共擔的公共危機管理發(fā)展模式［5］。日本《災(zāi)害對策基本法》明確規(guī)定，災(zāi)害應(yīng)對不僅只是國家的職責，地方上的公共團體、防災(zāi)重要設(shè)施的管理者以及居民皆有共同達成防災(zāi)任務(wù)與參加自主性防災(zāi)活動的義務(wù)，并將媒體視為“政府應(yīng)對危機的最好朋友”［6］。美國“9·11”事件發(fā)生后，美國政府和民間社會組織動員人民獻血、捐款、捐物，由教堂來主持各類追悼儀式，這些民間社會力量的參與，極大地緩解了社會對政府的壓力［7］。

中國非政府組織發(fā)展整體疲弱，對政府的依賴性較強。諸如在非典、三鹿奶粉事件、“蛆柑”事件和大大小小數(shù)不盡的礦難等突發(fā)事件中，盡管農(nóng)民是最主要、最直接的利益受損者，但更多是政府采取措施以及企業(yè)提供援助，非政府組織尤其是本應(yīng)代表農(nóng)民利益的農(nóng)村非政府組織明顯沒有發(fā)揮作用［8］。為充分發(fā)揮農(nóng)村非政府組織在應(yīng)急管理中參與主體的作用，姜明倫(2006)［9］探討了云南省農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織發(fā)展模式——“元謀模式”。江曉華、李偉(2006)［10］認為混合模式融匯了政府主導式與市場自發(fā)式這兩種發(fā)展模式的優(yōu)勢。包景慧，根鎖(2008)［11］按照組建形式將奈曼旗農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織分為龍頭企業(yè)組織模式、政府領(lǐng)辦組織模式、農(nóng)民自發(fā)組織模式。李曉宇、張明玉(2008)［12］分析了我國農(nóng)村專業(yè)技術(shù)合作組織發(fā)展模式的四種類型:政府主導型、企業(yè)主導型、自我管理型和混合一體型。車祥平、吳毅(2009)［13］分析了吉林市農(nóng)機合作組織的未來發(fā)展模式。郝慶祿、張瑞霞(2011)［14］分析了河北省黑龍港地區(qū)特色農(nóng)業(yè)合作組織的發(fā)展模式和相應(yīng)的配套措施。唐洋軍(2011)［15］研究了國外農(nóng)村合作經(jīng)濟組織的主要模式和發(fā)展趨勢。張勤(2010)［16］等分析了中國非政府組織發(fā)展模式的自我探索和實踐。

基于上述研究，在此探討湘西農(nóng)村非政府應(yīng)急組織發(fā)展模式及選擇何種模式存在與發(fā)展，這將有助于推動湘西農(nóng)村應(yīng)急管理體系的改進與不斷完善。

2 湘西農(nóng)村自然災(zāi)害及農(nóng)村非政府應(yīng)急組織現(xiàn)狀

2.1 湘西農(nóng)村面臨的自然災(zāi)害及特征

湘西地區(qū)地形險峻，氣候復(fù)雜多變，極端性天氣頻發(fā)。自然災(zāi)害以氣象災(zāi)害為主，干旱與洪澇災(zāi)害的損失最為嚴重(見表1)。旱災(zāi)延續(xù)時間長，有時達2～3個月，旱災(zāi)影響范圍廣;水災(zāi)來勢兇猛，漲勢快，時間長，受災(zāi)范圍廣，損失巨大，恢復(fù)困難。農(nóng)村嚴重氣象災(zāi)害進一步加大了城鄉(xiāng)差距。盡管大型地質(zhì)災(zāi)害很少發(fā)生，但降雨誘發(fā)的突發(fā)性山體滑坡、泥石流等中小型地質(zhì)災(zāi)害時有發(fā)生。如2009年，保靖縣毛溝鎮(zhèn)田家坪村中型山體滑坡造成了200萬元的經(jīng)濟損失。在自然災(zāi)害面前，諸多湘西農(nóng)村居民對災(zāi)害的突發(fā)性、毀滅性往往認識不足，危機意識不強，缺乏預(yù)防、避險、自救、互救等相關(guān)知識，自救互救能力極差。政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品相對投入不足，而農(nóng)村非政府應(yīng)急組織還沒起步，形成了湘西農(nóng)村應(yīng)急管理“邊緣化”的局面，急需進行有效的宣傳、發(fā)動和組織工作。

表1 張家界、湘西州兩地區(qū)自然災(zāi)害情況Tab.1 Natural Calamities Condition in Zhangjiajie and West Hunan Area

2.2 目前湘西農(nóng)村非政府應(yīng)急組織現(xiàn)狀、需求和意義

湘西地區(qū)是少數(shù)民族集居區(qū)，以湘西土家族苗族自治州和張家界市為主構(gòu)成。湘西自治州轄165個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(含街道辦事處)，總?cè)丝?85萬人，其中土家族、苗族等少數(shù)民族人口占77.2%。現(xiàn)有農(nóng)村人口236.17萬，農(nóng)戶總數(shù)為55.44萬戶。張家界市103個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(含街道辦事處)，總?cè)丝?65.3萬，有土家族、白族、苗族、回族、蒙古族、壯族等17個少數(shù)民族，少數(shù)民族人口占全市總?cè)丝诘?2.5%?，F(xiàn)有農(nóng)村人口101.5萬，農(nóng)戶總數(shù)為37.7萬戶。截至2012年5月，兩地區(qū)的農(nóng)村合作組織的發(fā)展現(xiàn)狀如表2所示。由表2可知，湘西農(nóng)民專業(yè)合作社等農(nóng)村非政府組織為農(nóng)民提供了系列化的服務(wù)，推動了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，但在農(nóng)村應(yīng)急管理中還未發(fā)揮其參與主體的作用。隨著經(jīng)濟急遽發(fā)展、社會復(fù)雜程度不斷增加，政府主導的單一主體應(yīng)急模式已經(jīng)難以符合農(nóng)村突發(fā)事件常態(tài)化的時代需求，更主要的是力量與資源的單一化將導致事件難以有效控制，甚至災(zāi)難重復(fù)發(fā)生［8］。因此，若能依托湘西農(nóng)村現(xiàn)有的農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)與農(nóng)村能人等領(lǐng)頭創(chuàng)辦的農(nóng)村合作經(jīng)濟組織，對其進行應(yīng)急培訓演練與有效整合，將可以使其發(fā)展成為一支應(yīng)對湘西農(nóng)村突發(fā)事件的高素質(zhì)、低成本的輔助性應(yīng)急服務(wù)力量。

表2 張家界、湘西州兩地區(qū)農(nóng)村合作組織的發(fā)展現(xiàn)狀Tab.2 Current Development of Rural Cooperative Organizations in Zhangjiajie and West Hunan Area

3 湘西農(nóng)村非政府應(yīng)急組織發(fā)展模式的類型

在湘西地區(qū)特有的歷史、經(jīng)濟、文化等背景下，從湘西農(nóng)村長期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活經(jīng)驗中經(jīng)過抽象和升華提煉出來的，為應(yīng)對湘西農(nóng)村突發(fā)事件所形成的一種重要途徑、方法與應(yīng)急管理知識體系即為湘西農(nóng)村非政府應(yīng)急組織發(fā)展模式。在這種模式指導下，湘西農(nóng)村非政府應(yīng)急組織可以協(xié)助政府開展防災(zāi)救災(zāi)、宣傳教育、組織募捐、善后處理等，增強農(nóng)村應(yīng)急服務(wù)力量，提高湘西民族地區(qū)農(nóng)村突發(fā)事件的預(yù)防、應(yīng)急準備、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)與處理等能力，實現(xiàn)以人為本、安全發(fā)展的和諧社會主義湘西新農(nóng)村。目前，湘西農(nóng)村非政府應(yīng)急組織發(fā)展模式可以有以下四種類型(見表3)。

表3 湘西農(nóng)村非政府應(yīng)急組織的發(fā)展模式類型Tab.3 Developing Patterns of the Rural Non-government Emergency Organizations in West Hunan

3.1 農(nóng)合應(yīng)急發(fā)展模式

農(nóng)合應(yīng)急發(fā)展模式主要是以當?shù)剞r(nóng)民專業(yè)合作社為主要依托，本著“民辦、民管、民受益”的宗旨，自發(fā)組建并延伸其應(yīng)急功能而發(fā)展成的一種農(nóng)村非政府應(yīng)急組織形式。該組織扎根于當?shù)?，熟悉?zāi)害事故現(xiàn)場，有自己特定的聯(lián)系方式與社會關(guān)系，不但可以第一時間開展自救互救，而且可以快速獲取、上報災(zāi)害信息并下傳上級的處置辦法，提高救援效果。但同時也受到地區(qū)、農(nóng)民對專業(yè)合作應(yīng)急組織認知程度的制約。在相對落后地區(qū)，該組織發(fā)展成熟的時間較長，在發(fā)展初期規(guī)模小、應(yīng)急能力弱。如果沒有特殊的優(yōu)惠政策，或者具有較強管理組織能力的領(lǐng)導者，將會面臨較大的成本和風險。而且分散的農(nóng)戶，很難組建專業(yè)的協(xié)會或合作社，農(nóng)民更愿意參加在有經(jīng)紀人、能人大戶帶動的專業(yè)合作應(yīng)急組織。這種模式下農(nóng)戶對于具有專業(yè)技術(shù)、經(jīng)驗的牽頭人依賴較強，一旦這種能人出現(xiàn)缺位，會導致組織運行的不穩(wěn)定。

3.2 政府資助發(fā)展模式

政府資助發(fā)展模式主要是以行政力量推動，依靠政府派遣骨干組織專業(yè)大戶和農(nóng)戶自愿參加的自上而下建立的一種農(nóng)村應(yīng)急組織形式。政府一般會對此組織采取一定優(yōu)惠措施或無償提供資金、技術(shù)、信息、培訓服務(wù)，派遣骨干指導農(nóng)民進行應(yīng)急組織與管理，可以實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補，獲得“1+1＞2”的協(xié)同效應(yīng)，并能提高農(nóng)戶的應(yīng)急風險抵御能力，保證組織穩(wěn)定運行。另外，政府對該組織的積極宣傳，可使其迅速發(fā)展，應(yīng)急效率最高。在相對落后的民族地區(qū)，更受農(nóng)民的認可，農(nóng)民更愿意加入該組織。但政府的介入，降低了該組織的民主性和自主性，一旦政府退出扶持，組織將很難繼續(xù)自我生存和發(fā)展下去。

3.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級領(lǐng)導帶頭發(fā)展模式

鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級領(lǐng)導帶頭發(fā)展模式是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門相關(guān)領(lǐng)導牽頭、村書記(村主任)發(fā)起以村書記(村主任)兼任法人代表，依托當?shù)刭Y源優(yōu)勢和特色產(chǎn)業(yè)，吸收本村或鄰村的種植或養(yǎng)殖大戶，按照“延伸、共享、服務(wù)”原則，自發(fā)組建的一種農(nóng)村應(yīng)急組織形式。這種組織有利于發(fā)揮地方的特色和優(yōu)勢，積極引導農(nóng)民自發(fā)防災(zāi)救災(zāi)，以村為輻射中心，形成“專業(yè)村牽動”輻射效應(yīng)，帶動周邊區(qū)域農(nóng)村應(yīng)急組織的發(fā)展，促使農(nóng)村突發(fā)事件區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動機制的逐漸形成。但是該模式受到資源的制約，易對政府產(chǎn)生依賴，降低其自主性、獨立性。

3.4 農(nóng)村能人帶頭創(chuàng)立發(fā)展模式

農(nóng)村能人帶頭創(chuàng)立發(fā)展模式主要是由一些種植、養(yǎng)殖大戶等能人牽頭，圍繞農(nóng)村突發(fā)事件，吸納農(nóng)戶參加，自發(fā)組建創(chuàng)辦的一種農(nóng)村應(yīng)急組織形式。政府長效扶持與幫助該組織實現(xiàn)決策民主化和利益共享、風險共擔的緊密合作，同時聚集“能人”效應(yīng)，依托能人大戶的經(jīng)驗、資金、技術(shù)和服務(wù)等優(yōu)勢進行示范帶動，聯(lián)絡(luò)若干農(nóng)戶合作管理，促使應(yīng)急資金、技術(shù)、信息合理流轉(zhuǎn)和發(fā)揮更大的作用。但會因為農(nóng)民加入?yún)f(xié)會或者合作社需繳納一定的會費而增加內(nèi)部應(yīng)急成本，在經(jīng)濟相對落后的民族地區(qū)不利于調(diào)動農(nóng)民的參與積極性。

4 湘西農(nóng)村非政府應(yīng)急組織發(fā)展模式的選擇

目前，湘西農(nóng)村非政府應(yīng)急組織的運作主要依靠組織發(fā)起者的信念支持、個人獨特魅力和能力來凝聚追隨者。整體規(guī)模小、管理松散、資金短缺、目標不明、使命感不強，政府對農(nóng)村非政府應(yīng)急組織的態(tài)度長期是不支持、不反對，而村民又過度相信政府，使得農(nóng)村非政府應(yīng)急組織在采取相關(guān)行動時缺乏客觀的依據(jù)?；谙嫖鬓r(nóng)村的實際情況和農(nóng)村非政府應(yīng)急組織發(fā)展的角度，湘西農(nóng)村非政府應(yīng)急組織可以在其發(fā)展的不同階段采用相適應(yīng)的發(fā)展模式(見圖1)。

圖1 湘西農(nóng)村非政府應(yīng)急組織發(fā)展模式的選擇示意圖Fig.1 Sketch Map of Choice about Developing Patterns of the Rural Non-government Emergency Organizations in West Hunan

4.1 初級階段——政府資助發(fā)展模式

湘西農(nóng)村屬于經(jīng)濟發(fā)展相對落后的地區(qū)，農(nóng)民對于農(nóng)村非政府應(yīng)急組織發(fā)展模式的認知程度低，在其初級階段采用政府資助式的農(nóng)村應(yīng)急組織發(fā)展模式可以使其迅速發(fā)展，不斷增強其抵御應(yīng)急風險的能力。

4.2 成長階段——鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級領(lǐng)導帶頭發(fā)展模式

隨著湘西農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展和農(nóng)民對農(nóng)村非政府應(yīng)急組織的逐步了解和認知，在其成長階段采用鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級領(lǐng)導帶頭發(fā)展農(nóng)村應(yīng)急組織模式可以充分發(fā)揮地方的特色和優(yōu)勢，積極引導農(nóng)民自發(fā)防災(zāi)救災(zāi)，逐漸帶動周邊區(qū)域農(nóng)村應(yīng)急組織的發(fā)展，以此促進農(nóng)村突發(fā)事件區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動機制的形成。

4.3 成熟階段——農(nóng)村能人帶頭創(chuàng)立發(fā)展模式

湘西農(nóng)村非政府應(yīng)急組織通過政府的長效扶持，逐步走向正規(guī)，逐步轉(zhuǎn)為自主經(jīng)營、自負盈虧、民主管理的成熟組織時，采用農(nóng)村能人帶頭創(chuàng)立的應(yīng)急組織發(fā)展模式可以實現(xiàn)決策民主化和利益共享、風險共擔的緊密合作，大大提高農(nóng)民參加龍頭企業(yè)、自發(fā)組建農(nóng)合應(yīng)急組織的積極性。

4.4 完善階段——農(nóng)合應(yīng)急發(fā)展模式

經(jīng)過前三個階段的不斷發(fā)展，湘西農(nóng)村非政府應(yīng)急組織開始走向完善。這時采用農(nóng)合應(yīng)急組織發(fā)展模式，則有利于維護農(nóng)戶高度一致的利益和目標，加強協(xié)會與農(nóng)戶、農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的聯(lián)系與溝通，可以迅速地將災(zāi)情和預(yù)防方法傳播給各自的成員，還能夠給予受害者比較實際、直接的救助，如金錢、農(nóng)副產(chǎn)品或者援救物品等，體現(xiàn)其高度的社會責任感［17］，最大程度地增強農(nóng)民參與應(yīng)急管理的積極性、主動性和獨立性，進一步宣傳和提升其組織形象。

5 實施湘西農(nóng)村非政府應(yīng)急組織發(fā)展模式的建議

湘西農(nóng)民專業(yè)合作社為農(nóng)民增收、調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但因其數(shù)量少、規(guī)模小、組織不夠健全、資金有限，其參與應(yīng)急管理活動的程度不高。湘西農(nóng)民專業(yè)合作社還應(yīng)從以下幾個方面著手規(guī)范發(fā)展，不僅發(fā)揮示范帶頭經(jīng)濟建設(shè)作用，還應(yīng)不斷拓寬服務(wù)領(lǐng)域，延伸服務(wù)功能，逐漸朝著參與農(nóng)村突發(fā)事件治理的方向靠攏。

5.1 積極培育農(nóng)民的志愿精神和互助品質(zhì)

湘西農(nóng)村居民對災(zāi)害的突發(fā)性、毀滅性認識不足;危機意識淡薄，缺乏預(yù)防、避險、自救、互救等相關(guān)知識;自救互救能力極差，難以建立群測群防體系;大多數(shù)人抱有僥幸、冒險心理，預(yù)防措施缺乏，難以把握應(yīng)急最佳時機，有針對性地采取應(yīng)急措施。因此，應(yīng)積極培育農(nóng)民的志愿精神和互助品質(zhì)。只有當農(nóng)民普遍地具有了志愿精神和互助品質(zhì)，他們才能為此自愿聯(lián)合起來，共度難關(guān)。

5.2 對農(nóng)民進行應(yīng)急服務(wù)的正確引導與培訓演練

首先，湘西地區(qū)地形險峻，農(nóng)村居民分布范圍廣泛，安全隱患多，可以村、組為中心，定期集中農(nóng)民認真學習、貫徹落實《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》和《湖南省落實〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法〉辦法》，幫助制定村、組級的自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急轉(zhuǎn)移預(yù)案、安全生產(chǎn)事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案，并以文件形式下發(fā)到各村、組，積極推動村、組級應(yīng)急管理組織體系的建設(shè)。其次，長效扶持各村(組)組建其防汛搶險隊伍，并加強對防汛隊伍的培訓，形成以村(組)為龍頭，農(nóng)民為主體的農(nóng)村防汛服務(wù)與網(wǎng)絡(luò)體系。再次，建立全面的村(組)級災(zāi)情信息隊伍，及時收集、檢查、處理水庫、山塘、堤防、山洪地質(zhì)災(zāi)害隱患點。最后，定期進行村(組)級應(yīng)急救援物資、裝備、隊伍普查，建立村(組)級應(yīng)急救援資源管理臺賬，抓好搶險隊伍、救災(zāi)物資、裝備及運輸工具的落實工作，提高農(nóng)村防災(zāi)抗災(zāi)整體水平。另外，防汛抗旱期間，各村(組)應(yīng)堅持24小時輪流值班，密切注視天氣和雨水變化情況，并將相關(guān)情況通過手機短信迅速發(fā)送到上級行政、技術(shù)和看守人員及各村(組)的農(nóng)戶，高度警惕，超前準備。

5.3 以公共利益最大化為原則，尋找各方利益博弈的最佳平衡點

在以公共利益最大化為原則的前提下，湘西農(nóng)民專業(yè)合作社可以通過致力于擴大農(nóng)村公共物品有效供給的實際行動，尋找各方利益博弈的最佳平衡點，實現(xiàn)多元利益主體的互動。努力提高自我認知和成員素質(zhì)，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、激勵機制、自律機制、財務(wù)管理機制和績效評估機制，提高自身的凝聚力和社會公信力［18］。

5.4 應(yīng)有自己準確的定位，逐步建立自身演化發(fā)展機制

湘西農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)自始至終地堅持自身的行為理念，千萬不能因為“公益”，就什么事都做，而是要做那些政府無暇顧及或者政府直接去做難度很大、成本很高的事。同時還應(yīng)逐步建立自身演化發(fā)展機制及合理運用其他組織的力量，促使自我提高、自我強化，不斷向更高層次演化［20］。

5.5 建構(gòu)三元互動應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)

湘西農(nóng)民專業(yè)合作社的生存與發(fā)展困境、農(nóng)村突發(fā)事件紛繁蕪雜并且應(yīng)急基礎(chǔ)建設(shè)薄弱、農(nóng)村應(yīng)急合作機制缺乏等因素會直接影響到湘西農(nóng)村非政府組織參與應(yīng)急服務(wù)的效果。若能建構(gòu)一個由農(nóng)村非政府組織與政府及其他組織間廣泛、積極協(xié)同和合作的多元化、多樣化、常態(tài)化、制度化的三元互動應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)［21］，則可以不斷完善各類應(yīng)急機制，及時優(yōu)化應(yīng)急參與流程，促成新的湘西農(nóng)村非政府應(yīng)急組織發(fā)展模式的出現(xiàn)，真正充分發(fā)揮湘西農(nóng)村非政府組織參與應(yīng)急管理的功能和作用。

6 結(jié)語

湘西農(nóng)村非政府應(yīng)急組織發(fā)展模式的形成與實施不僅有利于解決“小農(nóng)戶”與“大市場”之間的矛盾，降低交易成本，幫助農(nóng)民增收，還有利于彌補政府現(xiàn)階段危機管理的能力不足和缺陷，維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定，進一步提升湘西農(nóng)村農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展空間，促進湘西農(nóng)村非政府應(yīng)急組織的健康、穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。

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