吳楠

[提要] 改革開(kāi)放以來(lái)，社區(qū)管理工作的不斷向前發(fā)展，原有的社區(qū)管理方式和工作方式與居民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化和精神生活需求已越來(lái)越不相適應(yīng)。社區(qū)管理主體角色定位混亂、社區(qū)管理主體發(fā)展不平衡、居民參與社區(qū)活動(dòng)的積極性不高，這是當(dāng)今城市社區(qū)管理存在的主要問(wèn)題。要解決以上問(wèn)題，就必須理清管理主體角色的定位、規(guī)范管理者的行為、明確社區(qū)管理三主體的權(quán)責(zé)利關(guān)系，同時(shí)還要加強(qiáng)社區(qū)的共同意識(shí)建設(shè)，增強(qiáng)社區(qū)居民的歸屬感、向心力和凝聚力。

關(guān)鍵詞：社區(qū)管理；主體；角色

中圖分類(lèi)號(hào)：C931.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

原標(biāo)題：我國(guó)城市社區(qū)管理存在的主要問(wèn)題及其解決對(duì)策

收錄日期：2013年10月8日

一、社區(qū)及社區(qū)管理

一般認(rèn)為，社區(qū)指的是在一定地域內(nèi)的根據(jù)一套規(guī)范和制度而形成的相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)生活共同體，生活在該地域的人群具有特定的生活方式和心理上的歸屬感。這一概念指出社區(qū)首先是一個(gè)共同體，有共同需要遵守的章程或約定俗成的慣例；其次，生活在社區(qū)的人們具有心理上的認(rèn)同感。社區(qū)管理是指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社會(huì)力量，利用社區(qū)資源，強(qiáng)化社區(qū)功能，解決社區(qū)問(wèn)題，促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過(guò)程。社區(qū)管理是一項(xiàng)新的工作，大力推進(jìn)社區(qū)管理，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然要求，是面向新世紀(jì)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要途徑。

二、當(dāng)前社區(qū)管理中存在的主要問(wèn)題

（一）社區(qū)管理三主體角色定位混亂。我國(guó)現(xiàn)行社區(qū)管理體制主要包括三大主體：居委會(huì)、物業(yè)公司和業(yè)主委員會(huì)?；诂F(xiàn)代公共管理學(xué)中的多元共治理論構(gòu)建起來(lái)的社區(qū)管理主體多元化在理論上是可行的，有利于社區(qū)居民的自我組織和自我管理，可最大限度地維護(hù)社區(qū)居民自身的利益。但在實(shí)際中，三主體間卻存在著角色混亂、分工不明、權(quán)責(zé)利相互交叉的問(wèn)題，給社區(qū)管理帶來(lái)了不應(yīng)有的麻煩。

首先是居委會(huì)的角色定位存在問(wèn)題。居民委員會(huì)是一個(gè)基層群眾性自治組織。不過(guò)，有關(guān)居委會(huì)的工作任務(wù)、委員產(chǎn)生、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、委員生活補(bǔ)貼、辦公用房及辦公設(shè)施等問(wèn)題，居委會(huì)事實(shí)上承接了來(lái)自行政部門(mén)的工作權(quán)力和工作職責(zé)，導(dǎo)致居委會(huì)負(fù)擔(dān)過(guò)重，上級(jí)行政部門(mén)幾乎都可以交任務(wù)、下指標(biāo)給社區(qū)居委會(huì)，對(duì)社區(qū)提出要求，居委會(huì)的情況就是責(zé)任大、權(quán)利小、事情多，造成社區(qū)居委會(huì)超負(fù)荷勞動(dòng)。

其次是物業(yè)的角色定位存在問(wèn)題。隨著住房制度改革的不斷深入，我國(guó)大部分居民成為了住宅的業(yè)主，社區(qū)的管理亦逐漸地由單位管理轉(zhuǎn)變?yōu)闋I(yíng)利性的社會(huì)化的物業(yè)管理。在此背景下，物業(yè)公司只是公共服務(wù)的提供者，其與業(yè)主之間的關(guān)系是平等主體間的交易關(guān)系。但是，在現(xiàn)實(shí)中，作為服務(wù)提供方的物業(yè)公司卻因權(quán)力的非對(duì)稱(chēng)性而有機(jī)會(huì)且有能力凌駕于業(yè)主之上，致侵犯業(yè)主合法權(quán)益的事件時(shí)有發(fā)生，使業(yè)主與物業(yè)公司之間經(jīng)常處于一種敵對(duì)的局面之中。

再次是業(yè)主委員會(huì)的角色定位存在問(wèn)題。在社區(qū)管理的三大主體中，業(yè)主委員會(huì)最弱勢(shì)的。相關(guān)民調(diào)數(shù)據(jù)顯示，人們對(duì)業(yè)主委員會(huì)表現(xiàn)的滿(mǎn)意度每況愈下。目前，業(yè)主委員會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)面臨著“五難”，即業(yè)主大會(huì)召開(kāi)難、業(yè)主委員會(huì)籌建難、業(yè)主委員會(huì)正常運(yùn)作難、業(yè)主委員會(huì)司法維權(quán)難、對(duì)業(yè)主委員會(huì)及其成員監(jiān)督難。業(yè)主委員會(huì)之所以陷入如此尷尬的境地，究其原因，是其徒有自治組織的性質(zhì)與外表、卻無(wú)自治組織之實(shí)際構(gòu)成所造成的。

一個(gè)社區(qū)，三個(gè)管理主體，看似每個(gè)主體的存在都有必要，卻管理不好社區(qū)，究其原因是，三主體沒(méi)有理清各自的權(quán)責(zé)利關(guān)系，致使角色定位混亂，并且三主體之間沒(méi)有權(quán)力的監(jiān)督和制衡機(jī)制，導(dǎo)致三主體間矛盾重重、互不信任，進(jìn)而導(dǎo)致了社區(qū)管理的亂象頻生。

（二）社區(qū)管理三主體發(fā)展的不平衡

首先，從權(quán)力分配上看，三主體中最代表居民權(quán)益的業(yè)主委員會(huì)的權(quán)力處于最弱小的位置上；作為物業(yè)服務(wù)買(mǎi)賣(mài)雙方的賣(mài)方——物業(yè)公司的權(quán)力在三主體之中卻是最大的；居委會(huì)有來(lái)自行政部門(mén)的權(quán)力，但是其卻并不直接代表業(yè)主的權(quán)益。這種權(quán)力分配的格局使社區(qū)管理最終只能傾向于物業(yè)，而不是傾向于業(yè)主。一旦居中的居委會(huì)不作為或工作不到位，業(yè)主的權(quán)益就得不到有效的保障。可以說(shuō)，三主體間權(quán)力分配的不合理及其缺乏相互間的監(jiān)督與制衡，是導(dǎo)致社區(qū)管理始終難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的原因所在。

其次，從組織保障上看，在三主體各自的組織機(jī)構(gòu)中，最健全的無(wú)疑是物業(yè)公司，業(yè)主委員會(huì)和居委會(huì)都無(wú)法與之抗衡。物業(yè)公司人、財(cái)、物結(jié)構(gòu)完整，各方面力量雄厚；業(yè)主委員會(huì)為業(yè)主自發(fā)的自治組織，既無(wú)行政權(quán)力，亦無(wú)資金來(lái)源；居委會(huì)雖為群眾性的自治組織，但其日益行政化的趨勢(shì)，且其經(jīng)費(fèi)的由政府劃撥，決定了其可不受業(yè)主的影響。從三主體的組織保障上看，業(yè)主委員會(huì)處于最弱勢(shì)。

再次，從資金保障上看，社區(qū)管理的資金來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面：一是業(yè)主；二是政府部門(mén)。其中，物業(yè)公司的管理經(jīng)費(fèi)來(lái)自業(yè)主交納的物業(yè)服務(wù)費(fèi)；業(yè)主委員會(huì)無(wú)任何運(yùn)作經(jīng)費(fèi)來(lái)源；居委會(huì)的經(jīng)費(fèi)來(lái)自政府的劃撥。三主體的資金渠道各不相同，互不交叉，致使在社區(qū)管理中三主體始終各唱各的調(diào)，根本無(wú)法形成合力。

從以上三方面來(lái)看，代表業(yè)主利益的業(yè)主委員會(huì)的過(guò)于弱小是造成目前社區(qū)管理混亂、保障乏力的重要原因。

（三）居民社區(qū)觀念及參與公共事務(wù)的意識(shí)薄弱、社區(qū)歸屬感差。長(zhǎng)期以來(lái)所形成的由政府控制單位、單位管理社會(huì)成員的體制及觀念，影響了居民對(duì)所居住社區(qū)管理的參與。社區(qū)提供居民參與的渠道和機(jī)制并不健全，社區(qū)居民對(duì)所居住區(qū)的社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安以及其他社區(qū)公共事務(wù)的處理有參與的愿望，但沒(méi)有參與的渠道。與此同時(shí)，居民參與社區(qū)管理，缺乏利益保障和實(shí)際訴求的動(dòng)力。居民的參與是建立在對(duì)社區(qū)共同利益的追求上，社區(qū)居民利益的維護(hù)需要組織和制度上的保障。再加之社區(qū)和社區(qū)管理還是一個(gè)新生事物，社區(qū)管理的內(nèi)涵、范疇及為什么要搞社區(qū)管理等問(wèn)題，廣大群眾并不了解熟悉，所以會(huì)對(duì)社區(qū)管理工作不關(guān)心甚至是不配合。

三、解決社區(qū)管理問(wèn)題的對(duì)策

（一）明確社區(qū)管理三主體各自的權(quán)責(zé)利。居委會(huì)、物業(yè)公司和業(yè)主委員會(huì)之間缺乏權(quán)責(zé)利交叉制衡的管理主體安排，不利于社區(qū)管理工作的開(kāi)展。因此，必須打破這一既有格局，對(duì)三主體的角色進(jìn)行重新定位，理清三主體各自的權(quán)責(zé)利，理順三主體之間的關(guān)系，特別是要徹底理順業(yè)主與物業(yè)公司間的委托-代理關(guān)系。

首先，應(yīng)重新定位居委會(huì)的角色位置，使之成為業(yè)主與物業(yè)管理者之間的監(jiān)督者。居委會(huì)的作用應(yīng)該體現(xiàn)在監(jiān)督業(yè)主與物業(yè)公司執(zhí)行政府制定的物業(yè)管理和服務(wù)的相關(guān)規(guī)則上，而不應(yīng)直接介入社區(qū)管理，不能向社區(qū)提供有償服務(wù)或利用社區(qū)的資源從事?tīng)I(yíng)利活動(dòng)。

其次，應(yīng)提高業(yè)主委員會(huì)的地位。要明確業(yè)主與物業(yè)公司是一種基于市場(chǎng)原則的地位平等的買(mǎi)賣(mài)關(guān)系?；诖耍瑯I(yè)主委員會(huì)應(yīng)該實(shí)質(zhì)化、法人化，以徹底改變物業(yè)公司與業(yè)主之間的權(quán)力不對(duì)等狀態(tài)；適當(dāng)限制物業(yè)公司的資金使用權(quán)限，以此來(lái)約束物業(yè)公司的行為；業(yè)主委員會(huì)應(yīng)該按與物業(yè)公司對(duì)等的地位建構(gòu)，配備專(zhuān)門(mén)的工作場(chǎng)地和工作人員；業(yè)主委員會(huì)的權(quán)力和權(quán)威應(yīng)該得到政府強(qiáng)力部門(mén)的支持。

再次，應(yīng)適當(dāng)削弱物業(yè)公司的權(quán)力。要改變當(dāng)前物業(yè)公司權(quán)力過(guò)大的局面，最為關(guān)鍵的一點(diǎn)是剝奪其在經(jīng)費(fèi)使用上的獨(dú)斷專(zhuān)行的權(quán)力，規(guī)定物業(yè)公司使用經(jīng)費(fèi)需經(jīng)業(yè)主委員會(huì)審批，并須定期向業(yè)主委員會(huì)和全體業(yè)主公布財(cái)務(wù)支出賬目。

做好上述三個(gè)方面的工作，社區(qū)管理三主體的角色和行為既可以得到規(guī)范，又可以理清三主體各自的行為和身份邊界。

（二）加強(qiáng)法律法規(guī)和各項(xiàng)管理制度建設(shè)。當(dāng)前，社區(qū)管理中大量問(wèn)題的滋生，很重要的一個(gè)原因是制度和法律法規(guī)不健全。因此，要加快和加強(qiáng)與社區(qū)管理有關(guān)的法律法規(guī)及管理制度的建設(shè)，以明確社區(qū)管理三主體各自的身份邊界，約束社區(qū)管理三主體各自的行為，以達(dá)到既要保護(hù)好業(yè)主合法權(quán)益，又要保護(hù)好物業(yè)公司合法權(quán)益的目的。

（三）培育社區(qū)共同體意識(shí)，加強(qiáng)社區(qū)居民的向心力、歸屬感和凝聚力。近幾年，有關(guān)“人性冷漠”的社會(huì)現(xiàn)象引起了全社會(huì)的關(guān)注。在社區(qū)管理中，類(lèi)似現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。顯然，我們不能簡(jiǎn)單地將這一現(xiàn)象歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“伴生品”，應(yīng)該發(fā)揮人的積極能動(dòng)性，通過(guò)強(qiáng)有力的文化建設(shè)來(lái)遏制“集體冷漠”現(xiàn)象的蔓延。在社區(qū)管理中，營(yíng)造單位或家庭的集體氛圍應(yīng)是社區(qū)管理工作追求的目標(biāo)，因?yàn)樗切纬缮鐓^(qū)居民歸屬感、向心力和凝聚力的前提和基礎(chǔ)。也就是說(shuō)，應(yīng)把社區(qū)建成具有單位或家庭氛圍的居民生活共同體，在這里人們不僅只是居住在一起，而且情感相連、守望相助，具有共同的理想和共同的意志，這應(yīng)成為社區(qū)管理追求的終極目標(biāo)。

主要參考文獻(xiàn)：

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