林超英　孫毓川（等）

[提要] 我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)多年來(lái)一直采用以國(guó)家財(cái)政資金為主導(dǎo)的方式，但隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，單單依靠財(cái)政撥款很難滿足公眾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施不斷增加的需要。本文通過(guò)對(duì)PPP模式的分析，探討在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中如果采用PPP融資模式，應(yīng)著重解決特許經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值和風(fēng)險(xiǎn)管理等方面的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：PPP模式；公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；特許經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值

本文為河北省社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究課題（201303167）“后金融危機(jī)時(shí)代城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式創(chuàng)新研究”支持項(xiàng)目

中圖分類號(hào)：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

原標(biāo)題：城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投融資模式研究——基于PPP模式分析視角

收錄日期：2013年10月7日

一、引言

按項(xiàng)目區(qū)分理論，公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可以分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。一般認(rèn)為，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目如熱電、天然氣的生產(chǎn)和輸送、鐵路貨運(yùn)和客運(yùn)、非管道水網(wǎng)絡(luò)、公寓污水處理、廢棄物收集等因其具有收費(fèi)機(jī)制和資金流入，并有可預(yù)期的利潤(rùn)，完全可以通過(guò)吸收社會(huì)投資、通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作方式來(lái)完成項(xiàng)目建設(shè)；對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目如城市道路、管道排污和處理等由于既沒(méi)有收費(fèi)機(jī)制又沒(méi)有資金流入，屬于市場(chǎng)失效而政府有效項(xiàng)目，只能由代表公眾利益的政府來(lái)進(jìn)行投資；對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目如輸電、配電、路基和車站、城市公共汽車、城市有軌交通、供水城區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)等雖有收費(fèi)機(jī)制和資金流入，也有潛在利潤(rùn)，但由于政策和收費(fèi)價(jià)格沒(méi)有到位等原因，通過(guò)向使用者收費(fèi)只能彌補(bǔ)一部分工程建設(shè)的投入成本，而其余部分則需由財(cái)政補(bǔ)助。這類項(xiàng)目介于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目之間，其投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理可以由政府資本和民間資本合作完成，即宜采用PPP模式進(jìn)行。當(dāng)然這種項(xiàng)目區(qū)分也不是一成不變的，在技術(shù)進(jìn)步和政策驅(qū)動(dòng)下，三者之間可以相互轉(zhuǎn)化。如果政府制定特殊政策或提高價(jià)格，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可以轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目；敞開式的道路和橋梁，一旦制定了收費(fèi)機(jī)制，即由非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目；而經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目一旦取消收費(fèi)又會(huì)變成非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。

二、PPP模式的特點(diǎn)及其運(yùn)作

PPP模式最早出現(xiàn)在英國(guó)，從其產(chǎn)生便受到世界各國(guó)的青睞，尤其在美國(guó)得到了廣泛的應(yīng)用，成為各國(guó)政府建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的主要方式。

（一）PPP模式層級(jí)劃分。PPP模式是英文Public-Private Partnerships的簡(jiǎn)寫，中文直譯為“公私合伙制”，簡(jiǎn)言之是指公共部門通過(guò)與私人部門建立伙伴關(guān)系來(lái)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。國(guó)內(nèi)學(xué)者王灝（2005）通過(guò)參考世界銀行、聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院、歐盟委員會(huì)、加拿大PPP國(guó)家委員會(huì)PPP分類方法，結(jié)合國(guó)內(nèi)目前應(yīng)用現(xiàn)狀，提出了PPP三層級(jí)結(jié)構(gòu)分類方式，見(jiàn)圖1。（圖1）他認(rèn)為PPP主要包括外包類、特許經(jīng)營(yíng)類和私有化類三種方式，其中特許經(jīng)營(yíng)類包括TOT（Transfer-Operate-Transfer）、BOT（Build-Operate-Transfer）和其他類三種。但從本質(zhì)上看，特許經(jīng)營(yíng)的這三種分類都是通過(guò)非公共機(jī)構(gòu)融資或經(jīng)營(yíng)公共基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)實(shí)現(xiàn)政府的公共職能，它們的基本目標(biāo)和所遵循的基本原則是一致的。因此，聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)秘書長(zhǎng)在他的《關(guān)于“私人融資基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)項(xiàng)目法律指南的各章草案”的報(bào)告》中建議，用“私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目”（即Privatized Infrastructure projects）稱呼該領(lǐng)域的工作，而不再用目前的“建設(shè)一運(yùn)營(yíng)一移交”（即BOT）的詞匯，并試圖從國(guó)際法的高度統(tǒng)一規(guī)制包括BOT模式的私人融資基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的行為。

（二）典型的PPP模式組織形式。PPP模式的組織形式非常復(fù)雜，既可能包括私人營(yíng)利性企業(yè)、私人非營(yíng)利性組織，同時(shí)還可能包括公共非營(yíng)利性組織（如政府）。只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機(jī)制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項(xiàng)目的目標(biāo)。

PPP模式典型的結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通過(guò)政府采購(gòu)的形式與中標(biāo)單位組建的特殊目的公司SPC（Special Purpose Company）簽訂特許合同（特殊目的公司一般是由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營(yíng)公司或?qū)?xiàng)目進(jìn)行投資的第三方組成的股份有限公司），由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議，這個(gè)協(xié)議不是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保的協(xié)議，而是一個(gè)向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽訂的合同支付有關(guān)費(fèi)用的協(xié)定，這個(gè)協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。這種模式的一個(gè)最顯著的特點(diǎn)就是政府或者所屬機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目的投資者和經(jīng)營(yíng)者之間的相互協(xié)調(diào)及其在項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮的作用。PPP模式是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資概念，但并不是對(duì)項(xiàng)目融資的徹底更改，而是對(duì)項(xiàng)目生命周期過(guò)程中的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置提出了一個(gè)新的模型。它是政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式，參與各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果。（圖2）

三、我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施采用PPP模式關(guān)鍵技術(shù)問(wèn)題的處理

在PPP模式下政府通過(guò)給予私營(yíng)企業(yè)長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來(lái)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及有效運(yùn)營(yíng)，作為一種以特許經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的融資模式，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值、各種風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)問(wèn)題以及私營(yíng)企業(yè)融資問(wèn)題是該模式成功運(yùn)行的關(guān)鍵。

（一）特許經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值。PPP特許經(jīng)營(yíng)，是政府或政府部門設(shè)立的專門負(fù)責(zé)PPP的機(jī)構(gòu)與投資者簽訂的，授權(quán)項(xiàng)目公司在一定期限內(nèi)（特許期內(nèi)）建設(shè)及經(jīng)營(yíng)政府專屬的基礎(chǔ)設(shè)施并獲得合理的收益，特許期滿后將項(xiàng)目無(wú)償移交給政府的契約文件或合同。特許權(quán)方式主要應(yīng)用在道路交通和市政公用設(shè)施建設(shè)中，它與服務(wù)合同的區(qū)別是：在服務(wù)合同中直接使用者（社會(huì)公眾）不需要付費(fèi)，而是由政府直接付費(fèi)給私人企業(yè)主；而在特許權(quán)項(xiàng)目中，消費(fèi)者本身要支付有關(guān)費(fèi)用，如水費(fèi)、供熱、供氣費(fèi)、過(guò)路費(fèi)等，因此項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)期限、每一年的凈現(xiàn)金流量和投資收益率是影響特許經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值的重要因素。

在項(xiàng)目的成長(zhǎng)期，政府將其投資所形成的資產(chǎn)無(wú)償或以象征性的價(jià)格租賃給PPP項(xiàng)目公司，為PPP項(xiàng)目公司實(shí)現(xiàn)正常投資收益提供保障；在項(xiàng)目的成熟期，為回收部分政府投資，同時(shí)避免PPP項(xiàng)目公司產(chǎn)生超額利潤(rùn)，將通過(guò)調(diào)整租金的形式，政府投資公司參與收益的分配；在項(xiàng)目特許期結(jié)束后，PPP項(xiàng)目公司無(wú)償將全部資產(chǎn)移交給政府或續(xù)簽經(jīng)營(yíng)合同。項(xiàng)目公司依靠一定時(shí)間的經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)獲取收益，以補(bǔ)償項(xiàng)目建設(shè)投資、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、維護(hù)費(fèi)用，并獲取相應(yīng)的利潤(rùn)回報(bào)。經(jīng)營(yíng)權(quán)的時(shí)限區(qū)段長(zhǎng)短的界定直接關(guān)系到國(guó)家與項(xiàng)目公司的利益分配。如果特許期過(guò)長(zhǎng)，則國(guó)家利益受損；如果特許期過(guò)短，則影響項(xiàng)目公司利益，進(jìn)而導(dǎo)致PPP方式失敗。項(xiàng)目的投資成本額度與項(xiàng)目的特許期有著較為密切的關(guān)系。一般來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目投資成本越大，用于回收投資的時(shí)間也越長(zhǎng)，因此特許期也會(huì)相應(yīng)長(zhǎng)些。投資方作為投資者，其最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，因此，從投資方角度考慮，特許期應(yīng)保證以下兩點(diǎn)：首先保證在正常情況下投資者能歸還銀行貸款和利息，收回股本投資和達(dá)到最低投資收益率；其次要爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)與其所承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)的投資回報(bào)最大化。

除了項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)期限這一影響特許經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值的重要因素外，凈現(xiàn)金流量和投資收益率的作用也不可忽視，在利用凈現(xiàn)值法評(píng)估特許經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值時(shí)，投資收益率是一個(gè)非常重要的參數(shù)，投資收益率是將資產(chǎn)的未來(lái)現(xiàn)金凈流量折算成現(xiàn)值的比率。投資收益率由資金的時(shí)間價(jià)值決定的，它本質(zhì)上是一種投資報(bào)酬率。在不同的行業(yè)，投資者所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)不同，則要求的投資收益率也不同。投資收益率必須謹(jǐn)慎確定，投資收益率的微小差異，會(huì)引起項(xiàng)目?jī)衄F(xiàn)值很大的差別。

（二）風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)。PPP模式運(yùn)作項(xiàng)目涉及的投資巨大，特許期比較長(zhǎng)，通常為25～30年，因此項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)較大，不確定因素較多。從宏觀的角度看，可以將PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)分為三類，即商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、非商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)包括項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)可能產(chǎn)生的延誤、工程預(yù)算超支、施工質(zhì)量沒(méi)有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)等施工風(fēng)險(xiǎn)，人員風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)營(yíng)期間的運(yùn)營(yíng)成本超支、現(xiàn)金流不足，以及未來(lái)的收益風(fēng)險(xiǎn)等等；非商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)主要包括政治、規(guī)則和政策風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)等；不可抗力風(fēng)險(xiǎn)主要指項(xiàng)目的參與方不能遇見(jiàn)且無(wú)法克服、避免的時(shí)間給項(xiàng)目造成損害或毀滅的風(fēng)險(xiǎn)，如自然災(zāi)害等。在PPP模式運(yùn)作過(guò)程中，根據(jù)項(xiàng)目全壽命期內(nèi)不確定事件發(fā)生的原因，可以進(jìn)一步將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)細(xì)分為技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、施工風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、收益風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、人員風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)等十個(gè)方面。在明確風(fēng)險(xiǎn)之后，還要根據(jù)PPP的具體合約形式對(duì)合作各方面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別與評(píng)價(jià)，再根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的相對(duì)大小與項(xiàng)目合作各方的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力以及承擔(dān)意愿，進(jìn)行決策以及有效的風(fēng)險(xiǎn)分配。在此基礎(chǔ)上建立基于合作各方的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并用層次分析法（AHP）和模糊評(píng)價(jià)法建立了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型，客觀量化PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，為各方的決策以及風(fēng)險(xiǎn)管理提供可靠的參考。

（三）私營(yíng)企業(yè)融資問(wèn)題。政府通過(guò)引導(dǎo)私人企業(yè)參與PPP模式的根本，就是通過(guò)利用私人企業(yè)的資金優(yōu)勢(shì)投入到市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，緩解政府的財(cái)政收入緊缺，同時(shí)改變基礎(chǔ)設(shè)施的政府壟斷經(jīng)營(yíng)，替代為競(jìng)爭(zhēng)性的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，提高基礎(chǔ)設(shè)施的效率和服務(wù)。但是，對(duì)于私營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，基礎(chǔ)設(shè)施在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)中，需要注入大量的資金，且存在較長(zhǎng)的資金回收時(shí)間，私人企業(yè)無(wú)法在建設(shè)中不斷地投入現(xiàn)存資金，這就要求其進(jìn)行融資。然而，現(xiàn)有的融資市場(chǎng)尚未完善，融資體系存在缺陷，私人企業(yè)的融資問(wèn)題成為制約大量有實(shí)力的企業(yè)參與到PPP項(xiàng)目中的瓶頸。因此，政府在未來(lái)對(duì)于如何拓寬融資渠道仍需要繼續(xù)探索和研究。

四、PPP模式下政府的協(xié)調(diào)與監(jiān)管

在英國(guó)，政府商務(wù)辦公室的Private Finance Unit（其前身為Treasury Task force）為國(guó)家PPP的政策單位，負(fù)責(zé)制定整體PPP項(xiàng)目實(shí)施策及策略、研究制定PPP項(xiàng)目實(shí)施及合同管理作業(yè)程序、制定電子商務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展相關(guān)軟件以提供協(xié)助地方政府具體實(shí)施、提供地方政府PPP項(xiàng)目實(shí)施策略、技巧等協(xié)助及訓(xùn)練并定期檢查各部門的實(shí)施過(guò)程、技巧及能力并公開各界參考。我們可以借鑒西方國(guó)家先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，在政府的主導(dǎo)下成立跨部門的協(xié)調(diào)推動(dòng)小組，由省發(fā)改委、財(cái)政、交通、建設(shè)等涉及基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目審批與執(zhí)行的主管部門、聯(lián)合參與。而與之對(duì)應(yīng)的市各級(jí)部門成立相應(yīng)的推動(dòng)小組，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的政策制定、實(shí)施要點(diǎn)的研究以及協(xié)助所轄部門推動(dòng)PPP項(xiàng)目的實(shí)施。此外，由于PPP是一種新的引進(jìn)外資和民間資本的方式，有相當(dāng)一部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的決策者和專業(yè)人員不了解這個(gè)方法，因此需要適當(dāng)發(fā)展一些專業(yè)的PPP投資咨詢機(jī)構(gòu)，幫助政府管理決策人員了解PPP應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的工作程序、運(yùn)作方式、項(xiàng)目評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和控制、可行性論證、招標(biāo)文件編寫、PPP談判要點(diǎn)等知識(shí)，少走彎路。

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