編者的話 本刊2012年11月（下）“差額制度的價(jià)值”專題策劃中，焦洪昌、陳天祥、陳建先等學(xué)者，從設(shè)計(jì)理念、歷史淵源、制度運(yùn)行、實(shí)踐檢驗(yàn)和改善渠道等角度，全面深入地對(duì)差額選舉制度從理論和實(shí)踐層面進(jìn)行了梳理和論證。本期，我們又約請(qǐng)了三位本領(lǐng)域著名專家，從中國民主政治設(shè)計(jì)、干部選任制度革新等角度，對(duì)差額制度的價(jià)值作進(jìn)一步探討，敬請(qǐng)讀者垂注。

摘要 中國的政治體制改革必須注重頂層設(shè)計(jì)，把擴(kuò)大差額選舉作為民主政治發(fā)展的主戰(zhàn)略。民主政治的頂層設(shè)計(jì)需要選取成本最小而收益最高的路徑，同時(shí)把民主發(fā)展的普遍性與特殊性有機(jī)統(tǒng)一起來，使中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位與民主政治相貫通。為此，需要梳理形形色色的民主理論，權(quán)衡黨內(nèi)民主的若干思路，在此基礎(chǔ)上拿出中國民主建設(shè)的議程，逐步發(fā)展出兼具中國特色與世界意義的民主模式。

關(guān)鍵詞 黨內(nèi)民主 政治體制改革 政治發(fā)展戰(zhàn)略 頂層設(shè)計(jì)

【作者簡介】

胡偉，上海交通大學(xué)特聘教授、博導(dǎo)、國際與公共事務(wù)學(xué)院院長，國務(wù)院政府特殊津貼專家，“百千萬人才工程”國家級(jí)人選。

研究方向：比較政治學(xué)、政策分析、中國政府與政治。

主要著作：《政府過程》、《司法政治》、《論政治》、《民主與全球秩序》（譯作）等。

中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)提出堅(jiān)持推進(jìn)政治體制改革，這是大勢(shì)所趨、人心所向，需要進(jìn)行認(rèn)真的研究和部署。我國的政治體制改革，必須堅(jiān)持社會(huì)主義民主政治的發(fā)展方向，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，把黨內(nèi)民主建設(shè)提到更加重要的位置，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行中國民主政治的頂層設(shè)計(jì)，拿出中國民主建設(shè)的議程，逐步發(fā)展出兼具中國特色與世界意義的民主模式。這是在錯(cuò)綜復(fù)雜的時(shí)代背景下實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略課題，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

中國政治體制改革的價(jià)值取向

應(yīng)當(dāng)看到，在中國特色社會(huì)主義建設(shè)“五位一體”的總體布局中，只有在政治領(lǐng)域內(nèi)把“體制改革”作為主題和主線，這是十八大報(bào)告的一個(gè)特點(diǎn)。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)基oSFPHTe/iy1f4LMJIppI6Q==本確立，今后的主要任務(wù)是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式；在文化領(lǐng)域，重點(diǎn)是建設(shè)而不是改革，核心內(nèi)容是扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義文化強(qiáng)國建設(shè)；在社會(huì)領(lǐng)域，主要目標(biāo)是改善民生和創(chuàng)新社會(huì)管理，由此來進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)；至于生態(tài)文明建設(shè)，則是需要依靠經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)的各方面和全過程的一個(gè)特殊領(lǐng)域。如果說經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)體制改革、文化體制改革勢(shì)所難免，那么其關(guān)鍵和瓶頸恰恰在于政治和行政體制改革。因此，政治體制改革便成了一個(gè)帶有全局性的核心問題，必須加以推進(jìn)和深化。

堅(jiān)持推進(jìn)政治體制改革，其目標(biāo)和導(dǎo)向是發(fā)展社會(huì)主義民主政治。值得警惕的是，近年來國內(nèi)有一種日漸強(qiáng)大的反民主聲音。有人公開站出來反對(duì)民主，認(rèn)為民主化是一個(gè)禍國殃民的選擇；也有人雖然不敢高舉反民主的旗幟，但認(rèn)為中國至少目前不適合搞民主，一搞民主就會(huì)天下大亂，形成普遍的“民主恐懼癥”；還有人盡管在口頭上好像也擁護(hù)民主，但對(duì)民主抽象肯定、具體否定。自“五四”新文化運(yùn)動(dòng)高揚(yáng)起“民主”與“科學(xué)”旗幟以來，民主在中國還沒有在思想理論上遇到過如此強(qiáng)烈的排斥。未來中國是順應(yīng)民主發(fā)展的潮流，還是要逆潮流而動(dòng)，這本是不言而喻的，但如今居然變成了一個(gè)日益撲朔迷離的問題。對(duì)于這種現(xiàn)象，我們必須進(jìn)行深刻的反思。

把發(fā)展社會(huì)主義民主政治作為始終不渝的奮斗目標(biāo)，是中國共產(chǎn)黨向全國和全世界作出的莊嚴(yán)承諾，也是我國現(xiàn)代化建設(shè)的基本戰(zhàn)略目標(biāo)之一。黨的十八大鄭重宣示：在新的歷史條件下奪取中國特色社會(huì)主義新勝利，必須牢牢把握并使之成為全黨全國各族人民的共同信念的，就是必須堅(jiān)持人民主體地位。把“必須堅(jiān)持人民主體地位”放在“堅(jiān)持解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力”之前，這是一個(gè)非常重要的理論概括，應(yīng)當(dāng)引起高度重視。同時(shí)，十八大報(bào)告也明確指出：“必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。”①可見，我國堅(jiān)持政治體制改革，根本目的就是為了發(fā)展社會(huì)主義民主政治，抽掉了民主政治這個(gè)根本，政治體制改革就失去了靈魂和方向。因此，在談?wù)撜误w制改革的時(shí)候，首先必須明確民主政治的發(fā)展方向。

遺憾的是，在當(dāng)今中國，不僅對(duì)于要不要民主爭論不休，而且對(duì)于什么是民主以及中國需要什么樣的民主，也是眾說紛紜，莫衷一是。關(guān)于中國民主政治發(fā)展的理論主張和流派眾多，各執(zhí)一詞，缺乏共識(shí)。概括起來，至少有黨內(nèi)民主（重點(diǎn)是以黨內(nèi)民主為突破口帶動(dòng)國家民主）、自治民主（重點(diǎn)是推進(jìn)村民自治和基層自治）、協(xié)商民主（重點(diǎn)是發(fā)展中國的政治協(xié)商制度）、憲政民主（重點(diǎn)是加強(qiáng)人民代表大會(huì)的權(quán)力）、預(yù)算民主（重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算公開透明）、網(wǎng)絡(luò)民主（重點(diǎn)是通過互聯(lián)網(wǎng)的政治參與來推動(dòng)民主政治）、行政民主（重點(diǎn)是通過行政民主化推進(jìn)政治民主化）、社團(tuán)民主（重點(diǎn)是發(fā)展公民社會(huì)作為民主的基礎(chǔ)）、經(jīng)濟(jì)民主（重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者參與生產(chǎn)決策并分享經(jīng)濟(jì)成果）、縱向民主（重點(diǎn)是國家自上而下的領(lǐng)導(dǎo)與民眾自下而上的參與相統(tǒng)一）等不同的主張。除此之外，還有主張中國要先發(fā)展經(jīng)濟(jì)后實(shí)行民主、先建立法治后實(shí)現(xiàn)民主、先改造文化后發(fā)展民主等形形色色的觀點(diǎn)。

于是，在中國政治體制改革和民主政治建設(shè)還有待邁出實(shí)質(zhì)性步伐的時(shí)候，我們?cè)诶碚撋弦呀?jīng)陷入了前所未有的混亂，不但起不到指導(dǎo)實(shí)踐的作用，反而產(chǎn)生了諸多誤導(dǎo)，民主實(shí)踐更是無所適從，收效甚微，陷入了巨大的困境。應(yīng)當(dāng)看到，改革開放以來，中國的民主政治建設(shè)取得了可喜的進(jìn)步，但與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的巨大成就相比，則顯得比較薄弱。目前，對(duì)于中國政治體制改革和民主政治發(fā)展的評(píng)價(jià)，有“滯后論”和“適應(yīng)論”兩種觀點(diǎn)。無論是“滯后論”還是“適應(yīng)論”，其邏輯前提是一致的，即政治體制和民主政治發(fā)展應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。目前中國的狀況有適應(yīng)的部分，也有不適應(yīng)的部分。而且，就民主政治發(fā)展本身而言，目前的基本態(tài)勢(shì)是社會(huì)民主超前于黨內(nèi)民主、基層民主超前于高層民主、網(wǎng)絡(luò)民主超前于代議民主、參與民主超前于選舉民主，這種民主發(fā)展的格局存在很多隱患，值得理性分析和檢討。

因此，在政治體制改革和民主建設(shè)問題上，關(guān)鍵要有頂層設(shè)計(jì)，推出中國民主建設(shè)議程。要認(rèn)真研究和弄清民主建設(shè)與法治建設(shè)、代議民主與協(xié)商民主、高層民主與基層民主、民主選舉與民主監(jiān)督、政治體制改革與行政體制改革的邏輯關(guān)系和先后順序，拿出改革的總體布局、戰(zhàn)略目標(biāo)和推進(jìn)步驟。對(duì)于中國政治體制改革和民主政治發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)來說，關(guān)鍵是要厘清自上而下與自下而上、自內(nèi)而外與自外而內(nèi)的不同路線，選取成本最小而收益最高的路徑。從理論上說，自上而下與自下而上、自內(nèi)而外與自外而內(nèi)、高層民主和基層民主、黨內(nèi)民主和黨外民主都有各自的長處，都可以嘗試，但在戰(zhàn)略選擇上是自上而下還是自下而上、是自內(nèi)而外還是自外而內(nèi)，情況和后果將迥然不同。

黨內(nèi)民主的戰(zhàn)略構(gòu)想

在政治體制改革的問題上，基本原則是必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，首要問題是要更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家。這就需要把黨的建設(shè)與政治體制改革結(jié)合起來進(jìn)行思考。就當(dāng)代中國政治發(fā)展而言，不可能脫離黨的建設(shè)來談?wù)误w制改革，更不能把兩者割裂開來，它們實(shí)際上是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。因此，在中國特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)中，要積極發(fā)展黨內(nèi)民主，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主，這是十六大報(bào)告初次提出、十八大報(bào)告繼續(xù)重申的我國民主政治建設(shè)和政治體制改革的一個(gè)大戰(zhàn)略，必須予以高度重視，而且要通過具體的制度設(shè)計(jì)和創(chuàng)新積極推進(jìn)。十八大報(bào)告所提出的完善黨內(nèi)選舉制度和黨委票決制度、強(qiáng)化全委會(huì)決策和監(jiān)督作用、完善常委會(huì)議事規(guī)則和決策程序、實(shí)行黨代會(huì)代表提案制等，都體現(xiàn)了改革的正確方向。

問題是，面對(duì)目前國內(nèi)形形色色的民主理論和主張，建構(gòu)中國的民主模式并進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，困難不小。上述黨內(nèi)民主、自治民主、協(xié)商民主、憲政民主、預(yù)算民主、網(wǎng)絡(luò)民主、行政民主、社團(tuán)民主、經(jīng)濟(jì)民主、縱向民主等不同的主張，都涉及中國民主政治發(fā)展的邏輯起點(diǎn)、戰(zhàn)略路徑和實(shí)質(zhì)內(nèi)涵等不同層面內(nèi)容，它們之間雖然不是完全排斥的，但實(shí)質(zhì)內(nèi)容和路徑選擇顯然各不相同。有的更傾向于直接民主，有的更傾向于代議民主；有的更側(cè)重民主的主體，有的更側(cè)重民主的方式；有的涉及民主化的社會(huì)條件，有的涉及民主化的政治后果；有的關(guān)系到民主政治的基本制度，有的則是民主制度的補(bǔ)充完善。

上述主張都有一定的建設(shè)性和可取之處。例如，“憲政民主”突出強(qiáng)調(diào)對(duì)于政治權(quán)力的制約問題并賦予憲法以應(yīng)有的權(quán)威，“自治民主”夯實(shí)了整個(gè)國家民主大廈的基礎(chǔ)并有助于公民的民主意識(shí)的培育，“社團(tuán)民主”注重填補(bǔ)國家與公民之間的空白從而為穩(wěn)定的民主制度創(chuàng)造了條件，“協(xié)商民主”在一定程度上可以補(bǔ)充代議民主制度中公民參與和決策共識(shí)的不足等。但是，如果對(duì)其內(nèi)在的邏輯關(guān)系和是非曲直缺乏分析和評(píng)價(jià)，沒有系統(tǒng)的理論整合，各種觀點(diǎn)互不妥協(xié)，中國的民主模式建構(gòu)和頂層設(shè)計(jì)就成了一個(gè)大問題。因此，需要對(duì)這些民主理論和主張進(jìn)行深入的研究和分析，去粗取精，去偽存真。

概括地說，上述民主主張都存在一定的局限性：首先，自治民主只能局限在基層，不能成為現(xiàn)代國家的基本民主構(gòu)架，也不可能成為中國民主化的邏輯起點(diǎn)，現(xiàn)代國家的基本民主構(gòu)架只能是代議制；其次，協(xié)商民主、網(wǎng)絡(luò)民主、縱向民主等都只能是對(duì)代議民主的補(bǔ)充而非替代，這些民主形式是必要的，但過度發(fā)展則可能有導(dǎo)致民粹主義的危險(xiǎn)，不能作為中國民主政治發(fā)展的主流和起點(diǎn)，而把“協(xié)商民主”與中國現(xiàn)行的政治協(xié)商制度混為一談更是一種誤讀和誤解；第三，行政民主離不開政治民主，行政民主通常比政治民主更難以實(shí)現(xiàn)，目標(biāo)也更高，而在中國奉行“行政吸納政治”會(huì)使已經(jīng)存在的問題雪上加霜；第四，社團(tuán)民主是成熟的代議民主的社會(huì)基礎(chǔ)，而非國家民主制度本身，并非只能在社團(tuán)民主充分發(fā)育后才能有代議民主，兩者可以協(xié)同發(fā)展，相互支撐；第五，預(yù)算民主是代議民主的邏輯結(jié)果或副產(chǎn)品，代議制度的發(fā)展必然要求預(yù)算民主，亦即代議民主是預(yù)算民主的前提，不能倒果為因；第六，經(jīng)濟(jì)民主最難實(shí)行，目前各國尚無成功經(jīng)驗(yàn)，不能成為中國民主化的路徑，但從長遠(yuǎn)看，可能成為中國社會(huì)主義民主政治的目標(biāo)之一；最后，憲政民主有很多可取之處，但這一理論目前在國內(nèi)往往顯得比較激進(jìn)，而且在理順黨和人大的關(guān)系方面難以找出一條切實(shí)可行的途徑。

可見，盡管上述民主主張有一定的建設(shè)性，但難以勝任對(duì)中國民主政治發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)和總體建構(gòu)。相反，莫衷一是的民主主張，只能讓人們眼花繚亂，使國家失去民主發(fā)展的方向。在當(dāng)前的中國，有關(guān)什么是民主、如何搞民主的問題，已經(jīng)造成了嚴(yán)重的思想混亂，因而頂層設(shè)計(jì)顯得更為迫切、更為必要。

如何對(duì)中國的民主發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和總體建構(gòu)？原則上說，一是要遵循民主政治的一般規(guī)律，二是要符合中國的特殊國情，從而把民主發(fā)展的普遍性與特殊性有機(jī)統(tǒng)一起來，這兩點(diǎn)缺一不可。

首先，從民主政治的一般規(guī)律來看，盡管民主理論和模式形形色色，但從現(xiàn)代國家制度來看，民主政治主要表現(xiàn)為代議制民主。同時(shí)，民主這一概念雖然眾所周知并被普遍使用，但它卻經(jīng)常被誤解和濫用，這個(gè)問題在我國尤甚。對(duì)于這一問題，必須厘清現(xiàn)代民主與古典民主的區(qū)別。古典民主發(fā)源于古希臘，是建立在公民大會(huì)直接表決、全體參與的基礎(chǔ)上的直接民主。但是，全體公民的參與必然會(huì)造成決策效率低下和“多數(shù)人的暴政”等問題。更為重要的是，近代以來政治共同體龐大的公民數(shù)量必然會(huì)實(shí)際限制這種古典民主形式的發(fā)展。到了19世紀(jì)初，民主開始被視為公民以民選代表為中介手段參與決定集體意志的權(quán)利。密爾父子贊揚(yáng)這一代議制政府的模式從根本上改變了民主在人數(shù)上的限制條件，將大眾參與和精英統(tǒng)治有機(jī)結(jié)合起來，使精英統(tǒng)治獲得一種合法的大眾化基礎(chǔ)，可望在巨大的領(lǐng)土和時(shí)間范圍上實(shí)現(xiàn)長治久安，因而是“現(xiàn)代性的偉大發(fā)現(xiàn)”。

由此，近代以后，民主理論就分化為兩大基本流派：其一是共和主義取向的，直接民主、參與民主等理論均屬此類，主張公共事務(wù)由公民直接介入進(jìn)行決策，國內(nèi)學(xué)者所主張的自治民主、協(xié)商民主、網(wǎng)絡(luò)民主等基本屬于這種取向；其二是自由主義取向的，即代議民主，倡導(dǎo)由經(jīng)選舉產(chǎn)生的官員在嚴(yán)格界定的地域內(nèi)行使權(quán)力以代表公民的利益或主張。代議民主在當(dāng)今世界逐步成為了民主的主流理論和主導(dǎo)模式，我國的人民代表大會(huì)制度就是代議民主的一種具體形式。民主發(fā)展，也不能脫離這一世界主流模式和中國的根本制度。

其次，就中國的特殊性而言，我國的民主政治發(fā)展的基本原則是把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者有機(jī)統(tǒng)一起來，亦即把保持黨的執(zhí)政地位與實(shí)行民主政治相貫通。從理論上說，中國共產(chǎn)黨以“人民當(dāng)家作主”作為民主的理想和目標(biāo)，大大超越了自由主義民主的限度；同時(shí)，中國共產(chǎn)黨提出“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的“四民主”內(nèi)涵以及群眾的“知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)”的“四權(quán)利”概念，綜合了直接民主與代議民主的內(nèi)涵，其中“民主選舉”和“選舉權(quán)”正是代議民主的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。問題在于，代議民主制度框架下的民主選舉，在當(dāng)今世界基本表現(xiàn)為不同政黨之間的選舉競(jìng)爭。我國要發(fā)展社會(huì)主義民主政治并保持共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，就不能以黨際競(jìng)爭為主，而只能走黨內(nèi)民主優(yōu)先發(fā)展的道路，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主的發(fā)展。

可見，作為一種國家制度的民主，在現(xiàn)代社會(huì)基本表現(xiàn)為代議民主，而代議民主的關(guān)鍵又在于選舉競(jìng)爭，這反映了民主政治發(fā)展的一般邏輯或規(guī)律；對(duì)于中國來講，關(guān)鍵的問題是如何把選舉競(jìng)爭與保持共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位有機(jī)統(tǒng)一起來。從民主政治發(fā)展的普遍性與特殊性有機(jī)結(jié)合的觀點(diǎn)看，前面提到的形形色色的民主主張基本都不可能同時(shí)滿足這兩方面的要素，有的甚至連一個(gè)要素都滿足不了，只有黨內(nèi)民主模式可以同時(shí)滿足上述兩方面的要素。當(dāng)然，黨內(nèi)民主并不排斥憲政民主、自治民主、社團(tuán)民主、協(xié)商民主等民主形式，相反，這些不同的民主形式是可以相互補(bǔ)充的。問題在于，中國的民主發(fā)展需要總體建構(gòu)和頂層設(shè)計(jì)，必須抓住核心和關(guān)鍵，即哪一種民主形式能夠決定未來中國整個(gè)民主發(fā)展的基本路徑和戰(zhàn)略，從而構(gòu)成主導(dǎo)的民主模式。目前國內(nèi)對(duì)于民主以及民主建設(shè)存在某些似是而非的認(rèn)識(shí)，例如把民主簡單理解為公眾參與甚至是人民的統(tǒng)治，認(rèn)為越廣泛、越直接的參與就越好，民主就是放手讓人民來統(tǒng)治和決策，無原則地順從和迎合大眾，沒有劃清現(xiàn)代代議民主制度與傳統(tǒng)直接民主、民粹主義乃至無政府主義的界限。因此，對(duì)于中國民主模式的理論建構(gòu)和選擇，必須注重大眾與精英、多數(shù)與少數(shù)、民意與效率的平衡，而黨內(nèi)民主模式正是一個(gè)符合現(xiàn)代民主原理和中國國情的理性選擇。

發(fā)展黨內(nèi)民主若干思路的權(quán)衡

近年來，發(fā)展黨內(nèi)民主逐漸成為我國民主政治建設(shè)的一種主流觀念，引起比較多的探討，也達(dá)成了一定的共識(shí)。然而，仍有一些人在黨內(nèi)民主的問題上認(rèn)識(shí)不清，顧慮重重；理論界對(duì)于黨內(nèi)民主研究不夠深入，認(rèn)識(shí)也不一致。即使有的人在原則上贊同發(fā)展黨內(nèi)民主，但一遇到具體問題，如黨內(nèi)民主的意義是什么、內(nèi)涵是什么、應(yīng)當(dāng)如何入手和操作，等等，分歧便油然而生，其中不乏一些模糊認(rèn)識(shí)和似是而非的觀點(diǎn)。

對(duì)于黨內(nèi)民主的內(nèi)涵是什么、應(yīng)當(dāng)從何入手等問題，目前國內(nèi)已形成了若干不同的思路。歸納起來，主要有以下四種（它們之間不一定是相互排斥的，但各自重點(diǎn)不同，角度不一）：

推進(jìn)差額選舉或選舉競(jìng)爭。如前所述，國際社會(huì)普遍把有競(jìng)爭的選舉視為民主政治最基本的衡量標(biāo)準(zhǔn)，這也是現(xiàn)代政治學(xué)對(duì)民主理論的一個(gè)重要發(fā)展。而我國政治體制的主要弊端之一，就在于非民主的干部決定方式，造成任人唯親、用人腐敗和獨(dú)裁專制等問題。因此，一些學(xué)者把我國的干部制度概括為自上而下的“選拔”，而非自下而上的“選舉”。就此而論，我國現(xiàn)階段民主政治發(fā)展的基本方向應(yīng)當(dāng)是擴(kuò)大差額選舉，使黨政官員的選舉更富有競(jìng)爭性，也聚合更多的民意。這就是現(xiàn)代民主政治的要義，也是執(zhí)政黨民主政治建設(shè)的關(guān)鍵。對(duì)于中國共產(chǎn)黨來說，要深化干部人事制度改革，堅(jiān)持民主、公開、競(jìng)爭、擇優(yōu)，提高選人用人公信度，關(guān)鍵就是要更加重視“選舉”的制度設(shè)計(jì)和制度安排，使選舉具有實(shí)質(zhì)意義，改變單一的“選拔”制度，從而把“選拔”與“選舉”有機(jī)結(jié)合起來，使權(quán)力運(yùn)行的自上而下過程與自下而上過程形成互動(dòng)與互補(bǔ)。黨內(nèi)差額選舉還可以擴(kuò)大為對(duì)黨提名的國家機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)行有競(jìng)爭的選舉。

推行黨代表大會(huì)常任制。有些學(xué)者認(rèn)為，目前黨內(nèi)民主存在的主要問題是黨的各級(jí)代表大會(huì)未能有效履行職責(zé)。《黨章》規(guī)定，黨的全國、地方、基層代表大會(huì)（或基層黨員大會(huì)）是黨的各級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)，雖然各級(jí)代表大會(huì)的地位、作用大小有異，但它們都是黨員行使黨內(nèi)民主權(quán)利的最重要場(chǎng)所和最基本載體，是保障黨內(nèi)民主發(fā)揚(yáng)和集中實(shí)現(xiàn)的最根本的體制形式。然而，目前全國和地方的黨代會(huì)每5年召開一次，基層每2～3年召開一次，閉會(huì)之后的長時(shí)間內(nèi)，黨代會(huì)根本無法履行決策和監(jiān)督等職責(zé)。有鑒于此，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)實(shí)行黨代表常任制，各級(jí)黨代會(huì)經(jīng)常開會(huì)和工作，使黨代會(huì)真正成為黨的權(quán)力機(jī)構(gòu)，落實(shí)《黨章》所規(guī)定的“黨的各級(jí)委員會(huì)向同級(jí)的代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”等重要規(guī)定。②考慮到推行黨代表大會(huì)常任制的成本過高，也有人進(jìn)一步主張實(shí)行黨代表任期制作為一種替代方案。

實(shí)行黨內(nèi)分權(quán)。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制遵循列寧主義的“議行合一”原則，以保證權(quán)力的集中和政治效率。在黨的十六大召開之前，一些專家提出了改革黨委議行合一領(lǐng)導(dǎo)體制，主張?jiān)诘胤近h委會(huì)、執(zhí)委會(huì)和紀(jì)委會(huì)之間實(shí)行權(quán)力制衡，成員互不兼職，三個(gè)委員會(huì)均對(duì)地方黨代會(huì)負(fù)責(zé)，在黨代會(huì)閉會(huì)期間，由黨委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)委會(huì)和紀(jì)委會(huì)。黨委會(huì)負(fù)責(zé)決策，以集體領(lǐng)導(dǎo)為原則；執(zhí)委會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)行，以首長負(fù)責(zé)制為原則；紀(jì)委會(huì)成員可以參加執(zhí)委會(huì)會(huì)議，發(fā)表意見，閱讀執(zhí)委會(huì)發(fā)布的文件，監(jiān)督其在政策執(zhí)行方面的情況，紀(jì)委會(huì)成員實(shí)行垂直任命，以免受到同級(jí)常委會(huì)和執(zhí)委會(huì)的控制。③黨的十七大報(bào)告則明確提出建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。黨內(nèi)分權(quán)的關(guān)鍵，是理順黨代表大會(huì)與黨的各種委員會(huì)之間的權(quán)力授受關(guān)系，對(duì)“決策權(quán)”、“執(zhí)行權(quán)”和“監(jiān)督權(quán)”進(jìn)行合理劃分，使其相互獨(dú)立，各司其職，既相互配合，又相互制約，以形成強(qiáng)有力的監(jiān)督制約機(jī)制。

黨內(nèi)不同意見群體的制度化存在。民主化意味著一定程度的多元化，黨內(nèi)民主同樣也會(huì)面臨多元化的問題，于是不少人擔(dān)心黨內(nèi)民主化會(huì)加劇增加黨內(nèi)的派別。同時(shí)也有一些人用毛澤東所說的“黨內(nèi)無派，千奇百怪”來證明其合法性。問題在于這種“派”與宗派集團(tuán)是否性質(zhì)相同。一般來說，共產(chǎn)黨內(nèi)的“派”如果主要是基于個(gè)人利益，那就屬于宗派集團(tuán)，對(duì)黨的事業(yè)危害較大，也不為組織紀(jì)律所容。但有些“派”則是由不同的思想傾向和政策取向而產(chǎn)生的，這種思想和政策性的群體則應(yīng)與宗派活動(dòng)加以區(qū)別分析，它們可能對(duì)于決策過程有一定的積極作用，可以對(duì)政策制定產(chǎn)生某種制約和平衡，這在黨內(nèi)民主生活比較正常時(shí)尤其如此。因此，有學(xué)者提出，在黨內(nèi)民主化的問題上，應(yīng)當(dāng)注意區(qū)別“宗派”與“意見團(tuán)體”的不同性質(zhì)，不要對(duì)持不同意見者進(jìn)行殘酷斗爭、無情打擊，而是要把黨內(nèi)不同意見群體制度化和規(guī)范化，化消極因素為積極因素。④如果用博弈論的概念來解釋，就是變“零和博弈”和“負(fù)和博弈”為“正和博弈”（即“雙贏”和“共贏”）。

如何看待上述四種不同的思路？對(duì)于第四種思路，從民主化的長遠(yuǎn)方向看，可能是一種難以避免的趨勢(shì)。中國民主化最大的難點(diǎn)，就在于如何處理一黨領(lǐng)導(dǎo)與多元社會(huì)和多元利益的矛盾。黨內(nèi)不同意見群體的制度化或許可以為此提供一個(gè)有效的解決方案，最后以一黨多元的政黨體制構(gòu)成多黨制的替代物。但現(xiàn)行觀念和體制下，黨內(nèi)不同意見群體的存在很難得到認(rèn)同，甚至?xí)划?dāng)作宗派主義。因此，這一思路只能當(dāng)作一種長遠(yuǎn)的對(duì)策，目前不宜操作。而第三種思路在改革方向上具有必要性，但是黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)“三權(quán)分立”必然要打破現(xiàn)有的黨的基本領(lǐng)導(dǎo)體制，而且如果沒有結(jié)構(gòu)分化的依托，黨內(nèi)分權(quán)很難落實(shí)，機(jī)構(gòu)的分立，則會(huì)造成黨內(nèi)機(jī)構(gòu)過于龐大，并加劇黨和國家機(jī)構(gòu)的雙軌化狀態(tài)，因此在可行性上存在諸多問題。至于前兩種思路，都是基于完善黨內(nèi)代表制這一基本前提的。從根本上說，黨內(nèi)民主化的制度基礎(chǔ)是按照民主集中制的原則和黨章的規(guī)定，完善以黨內(nèi)多重代表機(jī)制為根本的黨的代表大會(huì)制度，正確處理各級(jí)黨代會(huì)、全委會(huì)（在中央一級(jí)是中央委員會(huì)）和常委會(huì)（在中央一級(jí)是政治局及其常委會(huì)）的關(guān)系，使各級(jí)黨代會(huì)和全委會(huì)發(fā)揮更大的基礎(chǔ)性作用。問題在于，如何讓黨代會(huì)真正發(fā)揮作用？是不是讓黨代表經(jīng)常工作、多開一些會(huì)就能解決問題呢？

按照現(xiàn)行體制，黨的各級(jí)代表大會(huì)作為黨的權(quán)力機(jī)關(guān)，其主要作用是選舉各級(jí)黨的委員會(huì)（全委會(huì)）以及對(duì)黨的重大政策進(jìn)行合法化。囿于決策人數(shù)越多效率越低這一普遍的政治規(guī)律，黨代表大會(huì)不可能發(fā)揮日常性決策的功能，而只能限于對(duì)黨的委員會(huì)的重大決定進(jìn)行“政策合法化”，雖然其政策合法化的功能還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)和完善，但經(jīng)常的決策者只能是全委會(huì)甚至常委會(huì)。從經(jīng)驗(yàn)上看，即使全委會(huì)事實(shí)上也很少承擔(dān)日常決策的功能，通常只是常委會(huì)乃至?xí)洺蔀閷?shí)際的主要決策者（在中央一級(jí)是政治局尤其是其常委會(huì)）。因此，在完善民主決策方面，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)的是“全委會(huì)常任制”而不是“黨代會(huì)常任制”。如果過于強(qiáng)調(diào)發(fā)揮黨代表大會(huì)的會(huì)議功能或決策功能，各級(jí)黨代會(huì)經(jīng)常開會(huì)和工作，一方面會(huì)降低效率，削弱黨集中統(tǒng)一的優(yōu)勢(shì)，另一方面必然加大會(huì)議成本和日常開支，甚至造成更加嚴(yán)重的文山會(huì)海和官僚主義。而且，經(jīng)驗(yàn)表明，黨代會(huì)開會(huì)本身對(duì)于黨內(nèi)民主的作用是很有限的。目前各級(jí)人大、政協(xié)的會(huì)議年年開，已經(jīng)是形式大于內(nèi)容；在既有的權(quán)力運(yùn)作模式未變的情況下，盲目實(shí)行黨代表常任制，很可能會(huì)成為一種新的形式主義，引起群眾的反感，不僅不能成為我國民主化的突破口，反而可能誘發(fā)一些新的政治問題。⑤

有鑒于此，要有效地加強(qiáng)黨代表大會(huì)的作用，基本的途徑應(yīng)該是設(shè)法完善其選舉功能。當(dāng)前黨內(nèi)民主發(fā)展的科學(xué)之道，應(yīng)當(dāng)是在具有一定規(guī)模的一級(jí)黨組織內(nèi)部（如縣委、市委或更高層次），沿著兩個(gè)路線穩(wěn)步推進(jìn)：其一是在頂端完善常委會(huì)和全委會(huì)的民主決策，尤其是要加強(qiáng)全委會(huì)的決策職能，推行“票決制”；其二是在底端保障黨代會(huì)以及黨員的民主選舉權(quán)利，尤其是要加強(qiáng)黨代會(huì)的選舉職能，推行“差額選舉”。當(dāng)今世界絕大多數(shù)政黨的代表大會(huì)的主要功能，是選舉黨的領(lǐng)導(dǎo)人而不是進(jìn)行日常決策。中國共產(chǎn)黨各級(jí)代表大會(huì)也有選舉領(lǐng)導(dǎo)人的功能，但這一功能還有待完善，特別是要擴(kuò)大帶有競(jìng)爭性的差額選舉，體現(xiàn)更多的民主。如果從強(qiáng)調(diào)各級(jí)黨代會(huì)對(duì)各級(jí)黨委會(huì)的監(jiān)督的意義上說，民主選舉的監(jiān)督也是最有力的監(jiān)督。所以，上述黨內(nèi)民主化的第一種思路應(yīng)當(dāng)是比較可取的。當(dāng)然，黨內(nèi)民主選舉的范圍不僅局限于黨代會(huì)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的選舉，也應(yīng)包括廣大黨員對(duì)于黨代表的選舉，甚至在條件成熟時(shí)還可以讓廣大黨員直接選舉黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。而在當(dāng)前，改革的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是真正發(fā)揮各級(jí)黨代會(huì)特別是黨的全國代表大會(huì)的選舉功能，以此作為我國黨內(nèi)民主的切入點(diǎn)。

民主、選舉與黨內(nèi)民主

目前，對(duì)于我國的民主政治建設(shè)，有一種反對(duì)民主選舉的聲音，認(rèn)為我國只能發(fā)展一種“非選舉的民主”，甚至認(rèn)為資本主義民主是選舉民主，而社會(huì)主義民主就是協(xié)商民主等等。這類觀點(diǎn)是站不住的。世界上的第一個(gè)社會(huì)主義政治體——巴黎公社就是把選舉作為一個(gè)基本的原則，當(dāng)時(shí)出版的《公社報(bào)》第3號(hào)宣稱：“選舉制應(yīng)該適用于一切社會(huì)職務(wù)。這個(gè)原則是民主的靈魂?！瘪R克思在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)時(shí)對(duì)于選舉制也予以了充分的肯定。⑥《中華人民共和國憲法》確定我國的根本政治制度為人民代表大會(huì)制度，作為代議民主的一種制度安排，選舉是其題中之義。同時(shí)，中國共產(chǎn)黨章程也規(guī)定“黨的各級(jí)代表大會(huì)的代表和委員會(huì)的產(chǎn)生，要體現(xiàn)選舉人的意志”。

因此，對(duì)于執(zhí)政黨的民主建設(shè)而言，無論是發(fā)展黨內(nèi)民主還是人民民主，都需要從民主選舉入手，否則就會(huì)陷入避重就輕、隔靴搔癢的境地。有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)民主選舉，是我國發(fā)展社會(huì)主義民主政治唯一的科學(xué)之道。國家體制層面的民主發(fā)展如此，黨內(nèi)的民主發(fā)展亦如此。問題在于，目前我們對(duì)于這一問題的認(rèn)識(shí)還很不充分。以往，我們集中精力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，后來發(fā)現(xiàn)單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能解決所有的社會(huì)問題，于是提出了和諧社會(huì)建設(shè)的命題，把民生放在重要地位，近年來又提出了社會(huì)主義核心價(jià)值體系建設(shè)和文化大發(fā)展大繁榮。但對(duì)于政治建設(shè)和政治體制改革則避而不談，總試圖繞過去；而不得不談?wù)撜谓ㄔO(shè)和政治體制改革的時(shí)候，又回避民主問題，再試圖繞過去；在不得不談?wù)撁裰髡伟l(fā)展的時(shí)候，則回避選舉，還是試圖繞過去。實(shí)際上，中國特色社會(huì)主義建設(shè)不能忽視政治建設(shè)和政治體制改革，政治建設(shè)和政治體制改革則不能脫離民主政治的發(fā)展方向，而民主政治發(fā)展則不能沒有選舉的制度安排，這是不應(yīng)該繞過去、也繞不過去的“坎兒”。

另一種值得澄清的觀點(diǎn)是，認(rèn)為“黨內(nèi)民主”是不現(xiàn)實(shí)的，即使在西方民主社會(huì)，政黨內(nèi)部還都不民主，而是所謂的“寡頭政治”；而且在激烈的多黨競(jìng)爭中，一個(gè)政黨內(nèi)部搞民主就等于自殺。誠然，在西方比較經(jīng)典的政治理論中，米歇爾斯提出的“寡頭統(tǒng)治鐵律”一直很有影響。問題是，二戰(zhàn)以后特別是上世紀(jì)80年代以后，隨著形勢(shì)的發(fā)展，西方政黨內(nèi)部的結(jié)構(gòu)也有所轉(zhuǎn)變，例如加拿大的一些政黨以及英國的工黨、保守黨兩大政黨都紛紛采取了“黨員一人一票”（OMOV）的民主選舉改革，普通黨員可以投票選舉黨的領(lǐng)導(dǎo)人。而美國民主黨和共和黨兩大政黨對(duì)于總統(tǒng)候選人的提名，早就是通過召開黨代表大會(huì)民主選舉產(chǎn)生的。所謂政黨的“寡頭統(tǒng)治鐵律”時(shí)代基本上一去不復(fù)返了。至于日本自民黨的黨內(nèi)民主模式，則更值得研究和借鑒。在理論建構(gòu)方面，法國著名政治學(xué)家迪維爾熱的“一黨多元主義”（one-party pluralism）在西方的政黨學(xué)說中則別具一格，根據(jù)這一理論，一黨內(nèi)部進(jìn)行派系之間的競(jìng)爭，同樣可以實(shí)現(xiàn)政治民主，而不一定需要多黨之間的競(jìng)爭。⑦總的來說，西方民主一般更多注重政黨間的競(jìng)爭，而不是黨內(nèi)民主，這是因?yàn)槲鞣絿业狞h內(nèi)民主只是國家政治生活民主化和多黨制的一個(gè)結(jié)果，而不是原因；而對(duì)于我國的社會(huì)主義民主政治而言，因果關(guān)系應(yīng)該是倒過來的，亦即要通過中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)民主化來推動(dòng)國家政治生活的民主化。這也許可以構(gòu)成中國特色政治發(fā)展道路區(qū)別于西方民主政治道路的一個(gè)特質(zhì)。

在充分肯定民主選舉對(duì)于現(xiàn)代民主政治的重要意義的同時(shí)，也需要看到，雖然現(xiàn)代主流民主理論或者代議民主制度把選舉作為“底線”，沒有選舉就沒有民主，但是現(xiàn)代民主政治從來都不是讓所有的官員通過選舉產(chǎn)生，選舉僅限于最重要的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，大量中低層次的官員既不需要選舉產(chǎn)生，也不需要競(jìng)爭上崗。我國普遍在各級(jí)黨政部門的中低層次的官員（如處長、科長等）推行民主推薦、競(jìng)爭、票決等方法，無謂地增加了干部管理的成本，而主要黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)卻缺乏選舉競(jìng)爭，造成民主選舉的本末倒置現(xiàn)象。而且值得注意的是，一些地方把民主選舉與差額票決混為一談，雖然民主選舉需要差額投票，但與“票決”有著本質(zhì)的不同，因?yàn)椤捌睕Q”一般屬于黨的常委會(huì)或全委會(huì)決策的一種形式。由于“票決”（包括單位內(nèi)部的“民意投票”）的范圍較小，投票人和被票決對(duì)象之間通常存在直接的利害關(guān)系，因此常常會(huì)出現(xiàn)“票決”或“民意”失真、拉票賄選等現(xiàn)象的發(fā)生，產(chǎn)生所謂要“尊重民意”又“不以票取人”的悖論。這些問題都是由以“票決”代替“選舉”所導(dǎo)致的。真正意義上的選舉一般范圍很大（一個(gè)國家、州、省、市、縣或者選區(qū)），涉及數(shù)以萬計(jì)的選民，使賄選難以覆蓋；同時(shí)選舉人和被選舉人一般不存在直接的利害關(guān)系，通常不會(huì)以個(gè)人恩怨來決定投票意向，因此選舉就相對(duì)比較客觀，能夠比較準(zhǔn)確地反映民意。我國一些地方之所以會(huì)出現(xiàn)“民意失真”的問題，都與民主制度設(shè)計(jì)不科學(xué)有很大的關(guān)系，關(guān)鍵是必須區(qū)分黨委的差額票決、單位的民意投票與民主選舉的不同。這對(duì)于發(fā)展黨內(nèi)民主來說至關(guān)重要。

以擴(kuò)大差額選舉為取向的黨內(nèi)民主模式不僅是發(fā)展中國特色社會(huì)主義民主政治的理論構(gòu)想，而且已經(jīng)深入到我國政治體制改革的實(shí)踐，其中以黨內(nèi)差額選舉的改革尤為引人注目。1987年，黨的十三大對(duì)中央委員會(huì)的預(yù)選實(shí)行了候選人多于應(yīng)選名額5％的差額選舉，這是新中國成立后黨內(nèi)民主的一大突破。2007年，黨的十七大上，中央委員的差額選舉比例又進(jìn)一步擴(kuò)大到8.3％，中央候補(bǔ)委員的差額比例擴(kuò)大到9.6％，而且在政治局委員候選人的提名上也首次實(shí)行了民主推薦的方法，黨內(nèi)民主改革在高層得到實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。⑧十八大在黨內(nèi)差額選舉方面再次取得了新突破，大會(huì)期間，各代表團(tuán)以差額選舉方式對(duì)中央委員會(huì)人選進(jìn)行預(yù)選，差額比例提高到10%左右。其中，提名十八屆中央委員候選人224名，差額數(shù)19名，應(yīng)選205名，差額比例為9.3％；提名候補(bǔ)中央委員候選人190名，差額數(shù)19名，應(yīng)選171名，差額比例為11.1％。而在四川平昌等地，進(jìn)行了公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子的改革，受到社會(huì)廣泛關(guān)注?？梢姡ㄟ^發(fā)展黨內(nèi)民主積極推動(dòng)人民民主，不僅成為我國民主化的大戰(zhàn)略，而且構(gòu)成了民主化的新實(shí)踐。

黨內(nèi)選舉的制度改革與功能發(fā)揮，還有助于建立動(dòng)態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的機(jī)制，改變長期以來主要以年齡作為領(lǐng)導(dǎo)干部去職原因的不正常狀況。建國以來，如何保持領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍的新陳代謝，始終是一個(gè)棘手的問題。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，領(lǐng)導(dǎo)干部基本是終身制，高級(jí)干部的淘汰主要只能依靠政治運(yùn)動(dòng)的清洗，雖然在一定程度上也能夠達(dá)到毛澤東所期望的“吐故納新”的目的，但弊端很大。改革開放后，政治清洗不再是領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)退的基本方式，為了解決領(lǐng)導(dǎo)層的正常流動(dòng)問題，采取了廢除終身制的辦法。這本來是具有重大意義的改革，但是由于沒有對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行分類管理，所有的黨政官員都采取類似于西方文官制度中以年齡為標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制退休的辦法，并且提拔干部時(shí)往往也在年齡上“一刀切”，造成普遍的“天花板效應(yīng)”，使干部制度顯得很不合理。縱觀各國的官員去職方式，主要有年齡去職、選舉（任期）去職和問題去職等。其中問題去職有一定的特殊性（如違法、腐敗、丑聞以及健康原因等），運(yùn)用更多的是年齡去職和選舉去職。一般來說，對(duì)于事務(wù)官（文官）采用的是年齡去職，而對(duì)于政務(wù)官則采用選舉或任期去職，不受年齡的限制。中國長期以來缺乏選舉淘汰的手段，于是只能主要依靠年齡淘汰的單一方式，其弊端是顯而易見的。而推行差額選舉，就可以有效解決這一問題，讓一部分黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部通過選舉競(jìng)爭產(chǎn)生，只規(guī)定任期，不受年齡的局限。這就可以建立一種民主的、開放的干部進(jìn)退機(jī)制，并為公務(wù)員的分類管理制度奠定基礎(chǔ)。

黨內(nèi)民主的頂層設(shè)計(jì)

黨內(nèi)民主模式的戰(zhàn)略愿景，是以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主，逐步發(fā)展出兼具中國特色與世界意義的民主模式，由此回應(yīng)國內(nèi)外有關(guān)“中國模式”的民主關(guān)切。黨的十六大首次提出“黨內(nèi)民主是黨的生命”，黨的十七大進(jìn)一步指出“人民民主是社會(huì)主義的生命”，黨的十八大報(bào)告則同時(shí)重申了這兩個(gè)“生命”。這兩個(gè)“生命”，揭示了社會(huì)主義民主政治的重要內(nèi)涵和精神實(shí)質(zhì)，而“堅(jiān)持以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主”的戰(zhàn)略思想，則揭示了這兩個(gè)“生命”的內(nèi)在邏輯關(guān)系。⑨從理論上說，黨內(nèi)民主與人民民主都是社會(huì)主義民主的基本內(nèi)容，但兩者的發(fā)展應(yīng)當(dāng)有一個(gè)邏輯順序。在我國社會(huì)主義初級(jí)階段，黨內(nèi)民主是人民民主賴以發(fā)展的前提，也是民主政治發(fā)展的邏輯起點(diǎn)和關(guān)鍵。黨內(nèi)民主的不斷推進(jìn)，必將帶動(dòng)整個(gè)國家政治生活的民主化，這是中國共產(chǎn)黨在我國政治生活中的核心地位所決定的。有關(guān)完善黨代表大會(huì)制度和黨內(nèi)選舉制度，完善黨內(nèi)民主決策機(jī)制，堅(jiān)持民主、公開、競(jìng)爭、擇優(yōu)來提高選人用人公信度等改革思路，都涉及到了執(zhí)政黨民主建設(shè)的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。從這個(gè)意義上說，正確辨明和處理黨的建設(shè)和民主建設(shè)、黨內(nèi)民主和人民民主的關(guān)系，是發(fā)展社會(huì)主義民主的一個(gè)重要主題。

從更為寬廣的視野來看，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)民主戰(zhàn)略是區(qū)別于西方多黨民主模式的一種構(gòu)想，其基本宗旨在于既能保證共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，又能順應(yīng)民主政治的發(fā)展和趨勢(shì)。我國的政治體制改革不是照搬西方的民主模式，而是在保持共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的前提下，通過黨內(nèi)民主的制度化來逐步實(shí)現(xiàn)國家政治生活的民主化，形成一種非政黨競(jìng)爭的民主體制。這是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)主義民主政治發(fā)展的基本邏輯。按照西方學(xué)者的話語，中國的黨內(nèi)民主化的思路是可以“在一黨威權(quán)體制和多黨民主體制之間尋求適合中國發(fā)展的第三條道路”，⑩或者按照國際主流的民主理論，是形成一種“一黨多元主義”體制。一些人總是把民主制與多黨制劃等號(hào)，實(shí)際上，民主并不取決于某一種政黨制度，從國際經(jīng)驗(yàn)來看，民主制度與政黨制度之間的匹配可以是多樣的。政黨的輪流執(zhí)政只是民主制度安排的一種形式，盡管這是一種采用比較多的形式，但并不意味著可以窮盡人類對(duì)于民主的探索。古希臘沒有政黨政治，但有民主實(shí)踐；甚至在西方近代，不少主張民主的政治家和思想家（包括美國的一些“建國之父”）也反對(duì)多黨政治。民主在主體內(nèi)容上是有特定含義的，但在具體形式上可以是豐富多彩的。根據(jù)我國的國情，中國可以嘗試一種非西方式黨際競(jìng)爭的民主模式，以共產(chǎn)黨的黨內(nèi)民主化來引領(lǐng)整個(gè)國家民主制度的發(fā)展。同時(shí)，黨內(nèi)民主化只是我國社會(huì)主義民主政治發(fā)展的起點(diǎn)而非終點(diǎn)，黨內(nèi)民主發(fā)展的根本目的，是形成既具有中國特色又具有普遍意義的中國自己的民主模式。

面向未來，中國共產(chǎn)黨應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確把黨內(nèi)民主建設(shè)作為中國社會(huì)主義民主政治發(fā)展的主戰(zhàn)略，提上議事日程，形成一套有關(guān)中國民主政治發(fā)展的科學(xué)理論、路線、方針和政策，制定并實(shí)施民主建設(shè)議程。在民主理論和路線上，中國共產(chǎn)黨堅(jiān)決否定西方的民主模式，否定了多黨競(jìng)爭、三權(quán)分立和議會(huì)民主，這是毋庸置疑的。不破不立，但“破”本身并不等于“立”。中國的民主理論建構(gòu)，關(guān)鍵是要拿出中國自己所肯定的東西，而且這些東西是能夠自立于世界民主之林的。沒有“立”，也就無法徹底去“破”。中國的民主政治發(fā)展，不能只停留在抽象的原則和理論層面，而是要進(jìn)行具體的戰(zhàn)略規(guī)劃、制度設(shè)計(jì)、路徑選擇和步驟安排，即要拿出中國的民主建設(shè)議程。

中國的民主建設(shè)議程，就是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，集全黨和全國之智慧，對(duì)中國民主政治發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，厘清中國民主政治的目標(biāo)、模式、戰(zhàn)略和路徑，制定出未來中國民主政治發(fā)展的路線圖和時(shí)間表，并有計(jì)劃、有步驟、有節(jié)奏地加以實(shí)施和推進(jìn)，漸次實(shí)現(xiàn)中國的民主化。通過民主建設(shè)議程的制定和實(shí)施，規(guī)避民主化過程的陷阱和誤區(qū)，以免出現(xiàn)由于條件不成熟、民主化過程激進(jìn)而導(dǎo)致民主質(zhì)量低下甚至民主失敗的結(jié)果，這在不少國家都有過深刻的教訓(xùn)。從國際視野看，這實(shí)際構(gòu)成了中國民主的政治工程學(xué)或憲政工程學(xué)。中國的民主化不能“摸著石頭過河”，而應(yīng)當(dāng)制定自己的時(shí)間表和路線圖，指引民主進(jìn)程，滿足社會(huì)期待，抑制激進(jìn)訴求，解決中國需要什么樣的民主和怎樣實(shí)現(xiàn)這一民主的問題。

建構(gòu)中國的民主建設(shè)議程，首先要明確理論對(duì)于實(shí)踐的指導(dǎo)作用，以理論上的高屋建瓴來指引中國的民主建設(shè)。目前關(guān)于中國民主政治發(fā)展的理論模式和流派眾多，各執(zhí)一詞，缺乏共識(shí)，誤導(dǎo)諸多。諸如黨內(nèi)民主、自治民主、協(xié)商民主、憲政民主、預(yù)算民主、網(wǎng)絡(luò)民主、行政民主、社團(tuán)民主、經(jīng)濟(jì)民主、縱向民主等不同的主張，尚未得到很好的研究和梳理。對(duì)于其中的內(nèi)在邏輯關(guān)系和是非曲直，需要進(jìn)行嚴(yán)肅的分析和評(píng)價(jià)。最為重要的是，要把政治體制改革、民主政治發(fā)展和執(zhí)政黨建設(shè)這三個(gè)方面在理論上整合起來，形成以黨內(nèi)民主為取向的戰(zhàn)略和理論。以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主，這是十六大報(bào)告已經(jīng)提出、十八大報(bào)告繼續(xù)重申的我國民主政治發(fā)展的大思路，但迄今在理論上還沒有得到足夠的論證。

建構(gòu)中國的民主建設(shè)議程，根本是要處理好民主政治發(fā)展的普遍性與特殊性的關(guān)系。中國的社會(huì)主義民主具有區(qū)別于資本主義民主以及其他國家民主模式的特殊性，這是不言而喻的。但強(qiáng)調(diào)我國民主政治的特殊性，注重中國特色、中國國情和中國模式，并不等于也不應(yīng)該去抹殺民主的普遍性。任何類型的民主政治都是普遍性與特殊性的統(tǒng)一。民主是人類政治文明的結(jié)晶，堅(jiān)持中國特色的社會(huì)主義政治發(fā)展道路，要敢于吸收人類一切政治文明的優(yōu)秀成果。社會(huì)主義政治文明只有在對(duì)人類千百年來政治文明繼承和揚(yáng)棄的基礎(chǔ)上才能得以發(fā)展。我們既無法跳出中國的具體情況發(fā)展民主政治和建設(shè)政治文明，也不能以不適合國情為借口把人類政治文明的優(yōu)秀成果拒之門外。黨內(nèi)民主模式正是把民主政治普遍性與特殊性有機(jī)統(tǒng)一起來的一個(gè)戰(zhàn)略選擇。

建構(gòu)中國的民主建設(shè)議程，要義是把主觀能動(dòng)性與客觀條件統(tǒng)一起來，形成中國民主制度設(shè)計(jì)的政治工程學(xué)。根據(jù)國際上的權(quán)威研究，民主發(fā)展可區(qū)分為現(xiàn)代化途徑、結(jié)構(gòu)途徑和轉(zhuǎn)型途徑三種，分別強(qiáng)調(diào)民主化變遷的社會(huì)—經(jīng)濟(jì)條件、不同階級(jí)的權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化因素以及在政治沖突中領(lǐng)導(dǎo)精英的能動(dòng)作用。這三種途徑，可概括為結(jié)構(gòu)主義學(xué)派和精英戰(zhàn)略選擇學(xué)派，前者更加關(guān)注民主化變遷的客觀條件和因素，后者則更加看重政治領(lǐng)導(dǎo)在民主化過程中的政治藝術(shù)、戰(zhàn)略和策略。中國有著自己獨(dú)特的國情，同時(shí)中國共產(chǎn)黨也具有強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)力和動(dòng)員力，因此中國的民主發(fā)展應(yīng)當(dāng)采用“結(jié)構(gòu)論”與“轉(zhuǎn)型論”有機(jī)統(tǒng)一的觀點(diǎn)，建構(gòu)中國的民主工程學(xué)，重點(diǎn)對(duì)以黨內(nèi)民主為核心的中國民主模式的戰(zhàn)略目標(biāo)、路徑選擇和制度設(shè)計(jì)進(jìn)行系統(tǒng)的、科學(xué)的、具有可行性和操作性的研究和規(guī)劃。

建構(gòu)中國的民主建設(shè)議程，重點(diǎn)是厘清自上而下與自下而上、自內(nèi)而外與自外而內(nèi)的不同民主化戰(zhàn)略，規(guī)劃我國的民主路線圖，選取成本最小而收益最大的民主化路徑，走體制內(nèi)民主化的道路。從目前的實(shí)際情況看，我國各地的民主試驗(yàn)異彩紛呈，但也明顯帶有零敲碎打的問題，在“民粹主義”與“權(quán)威主義”之間畸輕畸重而走向非此即彼的兩極化，對(duì)公民參與的不適當(dāng)?shù)膭?dòng)員大大超出目前制度化水平的吸納能力，理論上過高的“民主”定位與實(shí)際具體制度設(shè)計(jì)和制度安排嚴(yán)重滯后的矛盾，等等，都可能會(huì)產(chǎn)生不良的后果，而這些問題還沒有被充分認(rèn)識(shí)。為此，要把握好黨內(nèi)民主與人民民主、代議民主與參與民主、選舉民主與協(xié)商民主的邏輯關(guān)系和各自功能，注重民主與效率、多數(shù)與少數(shù)、精英與大眾的平衡，劃清民主政治與民粹主義的界限。

總之，在當(dāng)今國際和國內(nèi)錯(cuò)綜復(fù)雜的形勢(shì)下，在民主化浪潮席卷全球的背景下，拿出中國的民主建設(shè)議程，是滿足人民期待、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)政權(quán)合法性的基本途徑，也是在民主化進(jìn)程中規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、少走彎路、保持平穩(wěn)過渡的前提條件。只有在民主建設(shè)議程的指引下，審時(shí)度勢(shì)、不失時(shí)機(jī)、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)我國的民主政治發(fā)展，以黨內(nèi)民主為主戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)中國政治體制改革的突破，中國才能順?biāo)兄?，屹立于全球化潮頭而不倒。

注釋

①胡錦濤：“堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗”，《人民日?qǐng)?bào)》，2012年11月18日。

②高放：《政治學(xué)與政治體制改革》，北京：中國書籍出版社，2002年，第86頁。

③李永忠：“關(guān)于改革黨委‘議行合一’領(lǐng)導(dǎo)體制的思考”，《體制改革》，2002年第4期。

④胡偉：《政府過程》，杭州：浙江人民出版社，1998年，第153～155頁。

⑤胡偉：“關(guān)于‘黨內(nèi)民主’若干問題的思考”，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2002年第4期。

⑥馬克思：“法蘭西內(nèi)戰(zhàn)”，《馬克思恩格斯選集》（第3卷），北京：人民出版社，1995年，第1～122頁。

⑦M(jìn)aurice Duverger， Political Parties： Their Organization and Activity in the Modern State： London： Methuen， 1954， 278.

⑧胡偉等：《現(xiàn)代化的模式選擇》，上海人民出版社，2008年，第173頁。

⑨胡偉：“以改革創(chuàng)新精神推進(jìn)黨的建設(shè)科學(xué)化、制度化、規(guī)范化”，《毛澤東鄧小平理論研究》，2009年第11期。

⑩Jeremy Page， "China Open Up Political Debate to Strengthen Party，" Reuters News， July 20， 2002.

責(zé) 編／凌肖漢

Political System Reform and Inner-Party Competitive Election

--Political Engineering in Institutional Design for Chinese Democracy

Hu Wei

Abstract： In China's political system reform， attention must be paid to the top-level design and expanding competitive election be made the main strategy for the development of democratic politics. The top-level design of democracy needs to adopt a low-cost but hiLw3A9zRsu5YyBQVvvkRsXA==gh-yielding path， take into consideration both the common and individual characteristics of democratic development， and link CPC's ruling party position with democratic politics. Therefore， there is a need to sort out diverse democracy theories， weigh opinions on inner-Party democracy， and then work out the agenda for establishment of China's democracy and gradually develop a model of democracy with Chinese characteristics and of world significance.

Keywords： Inner-Party democracy， political system reform， political development strategy， top-level design