摘要 改革行政審批制度，規(guī)范行政審批權(quán)是構(gòu)建服務(wù)型政府的重要內(nèi)容，在行政審批制度改革過程中，行政審批權(quán)容易被“異化”，權(quán)錢交易、權(quán)力尋租等權(quán)力腐敗現(xiàn)象屢有發(fā)生，最終阻礙了法治政府、服務(wù)型政府的建設(shè)。為深入推進(jìn)行政審批制度改革，預(yù)防、遏制行政審批權(quán)的腐敗，必須要使行政審批權(quán)重新“歸位”到法治的軌道上，發(fā)揮其監(jiān)督作用。

關(guān)鍵詞 行政審批 行政審批權(quán)異化 行政審批權(quán)歸位

【作者簡介】

傅思明，中共中央黨校政法教研部教授、博導(dǎo)。

研究方向：憲法、行政法、問責(zé)法、突發(fā)事件應(yīng)對法等。

主要著作：《中國司法審查制度》、《中國依法行政的理論與實踐》、《行政問責(zé)制的理論與實踐》等。

行政審批是政府進(jìn)行資源配置，對經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)行有效管理的一種必要方式和手段，它幾乎涉及社會生活的所有行業(yè)。在一定程度上，行政審批權(quán)曾經(jīng)是我國官員以權(quán)謀私的主要資本，近年來，通過自上而下強力推進(jìn)行政審批制度改革，壓縮了各級政府手中的行政審批項目，從而顯著減少了官員的腐敗資本?！笆陙?，國務(wù)院分五批共取消和調(diào)整行政審批事項2183項，占原有總數(shù)的60.6%，各地區(qū)取消和調(diào)整的行政審批事項占原有總數(shù)的一半以上，改革取得明顯成效，”①但是，行政審批權(quán)的運行還沒有得到切實有效的規(guī)范，權(quán)力尋租現(xiàn)象依然普遍存在。這是行政審批權(quán)在其運行中發(fā)生了“異化”，甚至出現(xiàn)哪里有行政審批，哪里就有權(quán)力腐敗。為何行政審批權(quán)在運行中“變質(zhì)異化”，如何使得行政審批權(quán)在運行中“歸位”到法治的軌道上來，如何推進(jìn)行政審批制度改革，是需要深入研究的重要課題。

行政審批權(quán)在運行中“異化”

行政審批本是政府解決市場失靈、彌補市場缺陷的重要管理手段，但在經(jīng)濟(jì)體制改革和社會轉(zhuǎn)型過程中，行政審批制度改革所呈現(xiàn)的問題日益復(fù)雜。行政審批權(quán)的運行不僅脫離了法治的軌道，而且由于涉及面的寬泛性導(dǎo)致了權(quán)力的不斷膨脹，最終導(dǎo)致權(quán)錢交易等腐敗問題日益嚴(yán)重，其中審批權(quán)“異化”最典型表現(xiàn)就是“權(quán)力尋租”。

行政審批是政府對社會進(jìn)行管制的必要手段，但各國的政府管理經(jīng)驗表明，哪里存有政府管制行為，哪里就存有權(quán)力腐敗現(xiàn)象，而且政府管制的越多，權(quán)力腐敗問題就越嚴(yán)重。行政審批是一種彌補市場缺陷、事先對市場準(zhǔn)入的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行監(jiān)督管理的資源配置權(quán)力，一些通過正常的法律渠道無法獲得市場準(zhǔn)入權(quán)的相對人或者為搶占市場先機的相對人，在利益的驅(qū)使下，必然會去“尋租”，用金錢去“孝敬”享有行政審批權(quán)的官員，而行政審批機關(guān)亦在利益的驅(qū)動下，為這些“尋租人”提供“租金”。一方面，相對人通過向官員施惠，獲得他們所期盼的“租金”，另一方面，腐敗的官員通過相對人的利益輸送，使得所掌握的審批權(quán)變現(xiàn)。不僅如此，相對人的反復(fù)“尋租”會導(dǎo)致審批管制的膨脹，諾貝爾獎獲得者、經(jīng)濟(jì)學(xué)家施蒂格勒通過“管制俘虜理論”，表明許多管制者與被管制者最后均變成了管制的既得利益者，其會從供給一方推動管制權(quán)的膨脹，以獲得更多的“租金”，至此，雙方在利益上又到達(dá)了共贏。行政審批的“異化”不僅僅在于相對人一方的積極“尋租”，由于市場經(jīng)濟(jì)需要政府的間接管理，通過法律、法規(guī)來規(guī)制被管理者的行為，但法律、法規(guī)不可能對社會經(jīng)濟(jì)活動作事無巨細(xì)的規(guī)定。為確保對經(jīng)濟(jì)活動的有效管理，法律賦予行政審批機關(guān)一定的自由裁量權(quán)，但審批當(dāng)局在維護(hù)社會秩序的名義下，濫用審批自由裁量權(quán)，肆意“設(shè)租”（設(shè)定行政許可項目），就難免會出現(xiàn)權(quán)力腐敗現(xiàn)象。近些年來，行政審批權(quán)腐敗現(xiàn)象所涉及的領(lǐng)域越來越寬泛，特別是在建筑、金融、航運、交通、醫(yī)療等領(lǐng)域。除此以外，審批腐敗還出現(xiàn)了“集體”、“團(tuán)體”甚至多部門的聯(lián)合作案，且腐敗案件所涉及的金額越來越大，單個權(quán)錢交易案件金額達(dá)至千萬甚至上億，“集體腐敗”和金融交通領(lǐng)域腐敗所涉及的金額更是令人匪夷所思。在表現(xiàn)形式上，審批“尋租”也有了新的表現(xiàn)，如政府“‘紅頭文件’設(shè)置行政審批項目呈明顯增加和回流趨勢”，“行政審批權(quán)集中導(dǎo)致集中腐敗”，“收買專家論證意見”，行政審批“透明度、規(guī)范化、針對性有待進(jìn)一步的提高”，與“涉及面寬、與百姓生活息息相關(guān)的項目依然不肯放松管理”②。

行政審批權(quán)“異化”成因

政府一方面在積極推進(jìn)行政審批制度的改革，加強對權(quán)力運行的監(jiān)督制約，推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，而另一方面行政審批領(lǐng)域的權(quán)錢交易、“設(shè)租尋租”等腐敗案件屢發(fā)不止，近年被查處的官員違法違紀(jì)案件大都與行政審批有關(guān)。既然這些問題在審批領(lǐng)域反復(fù)出現(xiàn)，我們應(yīng)該從審批領(lǐng)域本身來尋找其原因，也許可以從以下幾個方面來闡釋審批權(quán)“異化”的原因。

目前的行政審批制度存在問題。行政審批權(quán)的腐敗很大程度上是由于行政審批制度本身所具有的弊端引起的，行政審批制度存在的主要問題有：

第一，審批主體與審批事項數(shù)目過多，缺乏統(tǒng)一規(guī)范。設(shè)定行政審批的主體有中央和地方國家機關(guān)，雖然法律明確規(guī)定全國人大及其常委會，國務(wù)院，省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，可依法享有行政審批權(quán)（許可權(quán)），但是不同地方機關(guān)可能會由于上級機關(guān)對同一事項缺乏統(tǒng)一規(guī)定而作出是否許可或設(shè)定不同的許可。實施行政審批的機關(guān)數(shù)目更是繁多，上至國務(wù)院，下至鄉(xiāng)政府，同一事項可能有多個機關(guān)都有管轄權(quán)。加上目前審批事項過多，幾乎涉及所有的經(jīng)濟(jì)活動，且審批事項又缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，最終一些實施審批權(quán)的機關(guān)借行政管理之需要而逾越法定權(quán)限，肆意設(shè)定行政審批，越權(quán)實施審批，這就為“尋租”提供了很大的空間，極易產(chǎn)生腐敗。

第二，自由裁量權(quán)過大。雖然《行政許可法》在很大程度上規(guī)范和完善了行政審批權(quán)，但是由于行政審批涉及經(jīng)濟(jì)生活非常廣泛，立法空白還很多，僅靠現(xiàn)有的法律、法規(guī)還不能將所有的審批活動加以規(guī)范，而且法律、法規(guī)本身也不可能對所有的審批活動加以規(guī)定。但行政審批是國家對社會經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行有效管理、合理分配和利用社會資源的重要手段，有必要使審批人員依據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，在職權(quán)范圍內(nèi)根據(jù)具體情況和自己的意志來行使自由裁量權(quán)。又因為市場經(jīng)濟(jì)活動不斷的變化而導(dǎo)致立法滯后于行政，促使了行政權(quán)的不斷膨脹，審批權(quán)作為一項重要的行政權(quán)當(dāng)然也在擴張，加上行使自由裁量權(quán)時帶有很強的主觀意志性，使得審批人員在執(zhí)法過程中自由裁量的余地很大，如果沒有有效的法律監(jiān)督，審批人員法律意識欠缺，那么自由裁量權(quán)可能會被濫用，腐敗必然隨之而來。

第三，行政審批程序不完備，存在多方面的弊端。一是審批環(huán)節(jié)繁多，導(dǎo)致許多審批項目經(jīng)過一些非必要的程序關(guān)卡，審批工作效率低下，“馬拉松”式的審批浪費了更多的社會資源。同時，許多事項又沒有明確的審批時限規(guī)定，審批人員往往會拖延辦理審批，一個項目的審批往往要經(jīng)歷一個漫長的時間、過程，這就為一些以權(quán)謀私的審批人員借審批程序繁瑣復(fù)雜為由，對相對人進(jìn)行非難。

二是審批程序缺乏透明性。在審批實踐中，存在不少行政審批機關(guān)沒有按照公平、公開、公正的原則，向相對人明確行政審批的條件、程序，并建立便于相對人監(jiān)督的制度，部分審批事項在沒有公開審批的內(nèi)容、對象、條件、時限、程序等情況下依然獲得審批通過，甚至一些審批事項在缺乏審批標(biāo)準(zhǔn)和程序的情況下，在酒桌上就能通過。審批程序未公開化直接影響了審批決策的民主化與科學(xué)化，亦關(guān)系到相對人合法權(quán)利的實現(xiàn)，還為不法分子提供了進(jìn)行暗箱操作、幕后交易的可乘之機，進(jìn)而滋生了以權(quán)謀私、索賄受賄等腐敗行為，影響到政府的廉潔。

三是行政審批存有“陰陽”兩套程序。在行政審批程序中，領(lǐng)導(dǎo)干部違法運用職權(quán)直接干預(yù)審批工作，項目的審批事先要通過領(lǐng)導(dǎo)干部的批條子、打招呼，然后才進(jìn)行正常的審批程序。毋庸置疑，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的非法介入必然孕育腐敗的惡果。

四是執(zhí)法人員自身存有問題。如果一部好法律被一個不稱職的執(zhí)法人員執(zhí)行，那么便剝奪了這部法律所具有的價值，行政審批腐敗案的發(fā)生大都與執(zhí)法人員自身素質(zhì)較低有關(guān)。在審批的過程中，由于審批人員教育程度低、法律意識欠缺、權(quán)力本位觀念強、放松了對廉政建設(shè)的學(xué)習(xí)，加上政府機構(gòu)體制改革的不斷推進(jìn)，財政包干在各級政府的實施，一些審批執(zhí)法部門所需的辦公經(jīng)費、審批人員的工資和物資保障未能“有效滿足”，“法外執(zhí)法”便成了審批人員“創(chuàng)收”的重要手段。這就導(dǎo)致他們的價值觀、信念觀變得很“務(wù)實”，執(zhí)法工作一切向錢看齊，在違法成本低、監(jiān)督制約機制缺乏的情況下，一旦有執(zhí)法利益可圖時，這些審批人員往往會鋌而走險，踐踏法律、法規(guī)，甚至是冒著犯罪的危險將手中的權(quán)力變現(xiàn)。

權(quán)力監(jiān)督機制的“失靈”。 權(quán)力的運行如果缺乏有效的監(jiān)督制約，那么權(quán)力存在的地方就會滋生腐敗，而且“權(quán)力有腐敗的趨勢，絕對的權(quán)力絕對地導(dǎo)致腐敗”③，行政審批權(quán)亦如此，且審批中存有廣泛的自由裁量權(quán)，所換取的利益也很可觀。如果不對其進(jìn)行監(jiān)督制約，權(quán)力很可能不正當(dāng)?shù)男惺?，因為“一切有?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”④。近些年來的行政審批腐敗案主要原因還是權(quán)力監(jiān)督機制出了問題。行政審批權(quán)力的監(jiān)督機制“失靈”主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，權(quán)力機關(guān)監(jiān)督的缺位與不到位。作為國家權(quán)力機關(guān)的各級人大及其常委會對行政審批機關(guān)的監(jiān)督主要是立法監(jiān)督和憲法、法律、法規(guī)實施的監(jiān)督，通過對行政機關(guān)依法呈送的規(guī)范性法律文件和非規(guī)范性法律文件進(jìn)行審查，聽取和審議工作報告，并作出相應(yīng)的決議以此來規(guī)范審批職權(quán)的運行。這樣的監(jiān)督形式單一且不具有力度，而且規(guī)范行政審批領(lǐng)域的法律非常稀少，大部分是行政機關(guān)自己制定的法規(guī)，加上立法的滯后性，這樣權(quán)力機關(guān)對審批領(lǐng)域規(guī)范監(jiān)督的事項就更少了，對還沒有納入法律法規(guī)中的審批事項，其監(jiān)督就出現(xiàn)了缺位。除此以外，人大代表對行政審批的監(jiān)督也不完備。一些人大代表僅把人大代表身份當(dāng)成一種榮譽來對待，缺乏責(zé)任意識，根本不去行使其監(jiān)督職責(zé)；又有一部分人大代表是各級行政機關(guān)的主要負(fù)責(zé)人，他們很難對審批權(quán)的運行進(jìn)行有效監(jiān)督，即使有監(jiān)督也很難公正。

其次，行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的不力與失衡。在行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部，能對審批機關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的機關(guān)有上級行政機關(guān)、同級人民政府以及行政監(jiān)察機關(guān)，在這套內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)，亦存在監(jiān)督不力與監(jiān)督失衡。上級行政機關(guān)對下級審批機關(guān)的監(jiān)督雖然有效，但下級審批機關(guān)行使的審批權(quán)往往都是上級機關(guān)賦予的，執(zhí)行的審批事項通常也是上級機關(guān)所下達(dá)的命令，在某些情況下，為有效率地完成審批事項，上級行政機關(guān)的監(jiān)督會有所松懈，甚至聽任下級審批機關(guān)違法行使職權(quán)。同樣，同級人民政府的監(jiān)督情況也是如此，且同級人民政府對審批機關(guān)的監(jiān)督是依靠與審批機關(guān)權(quán)力相當(dāng)?shù)钠渌麢C關(guān)來進(jìn)行，即使發(fā)現(xiàn)審批機關(guān)工作人員確有權(quán)錢交易的違法行為，也由于權(quán)力相當(dāng)而不能及時予以處罰，有時違法者甚至對其監(jiān)督不予理睬。同理，行政監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督，亦缺乏監(jiān)督力度。行政監(jiān)察機關(guān)是專門管理行政監(jiān)察事務(wù)的行政機關(guān)，受上級監(jiān)察機關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，但其也隸屬于同級人民政府，行政監(jiān)察機關(guān)在地位上與其監(jiān)察對象可能是平級的，這就限制了監(jiān)察機關(guān)行使監(jiān)察權(quán)。由于受同級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察機關(guān)的人事任免、經(jīng)費來源以及其他物質(zhì)條件的保障都依靠同級人民政府，在地方保護(hù)主義與地方腐敗網(wǎng)擴張的影響下，監(jiān)察機關(guān)更難行使監(jiān)察權(quán)，甚至在利益的驅(qū)使下，部分監(jiān)察者與被監(jiān)察者一起走向腐敗的深淵。還有，在現(xiàn)行的審批體制中，領(lǐng)導(dǎo)往往掌握著最終的審批權(quán)，而且通常運用權(quán)力干預(yù)審批工作，監(jiān)察機關(guān)也不敢予以監(jiān)督，這就導(dǎo)致了嚴(yán)重的監(jiān)督失衡現(xiàn)象，監(jiān)督者往往對下級監(jiān)督的較多，對上級監(jiān)督的較少，對一般干部監(jiān)督的較多，對領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的較少，勢必影響監(jiān)督的效果。

再次，社會監(jiān)督體制的不足。無論是權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督還是行政機關(guān)的監(jiān)督，均是國家機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。法治社會強調(diào)他律，權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)督無法形成對權(quán)力的真正制約。從權(quán)力的外部，即從社會角度來對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，形成社會對國家機關(guān)的制約，更符合法治的要求，也有利于對腐敗的遏制。但由于目前我國的法治還不健全，社會對審批權(quán)的監(jiān)督存有明顯的不足。

《行政許可法》在實踐中存有問題。規(guī)范制度是從源頭上預(yù)防腐敗的重要保障，《行政許可法》自2004年實施以來，嚴(yán)格規(guī)范了行政許可的設(shè)定與實施，在很大程度上解決了行政審批領(lǐng)域的制度弊端，從法律上有效遏制了行政審批領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象。然而，行政審批領(lǐng)域?qū)ぷ猬F(xiàn)象依然存在。原因就在于這部無論是從思想觀念還是制度設(shè)計上都與現(xiàn)代法治理念相一致的“反腐法”在實踐中存有問題，《行政許可法》的反腐之路可能受到了以下因素的制約：

第一，《行政許可法》未能充分實施。法律的生命在于實施，如果一部制定良好的法律沒有得到有效實施，那么它也只是一疊寫著文字的紙張而已?！缎姓S可法》能否充分實施，在很大程度上取決于行政審批機關(guān)與審批相對人，如果審批機關(guān)、審批人員和相對人能嚴(yán)格依法來進(jìn)行審批工作，那么法律的實施當(dāng)然沒問題，但在現(xiàn)實的執(zhí)法過程中，許多審批人員的法律意識低下，法制觀念淡薄，審批相對人亦缺乏用法維權(quán)的意識，對權(quán)力腐敗的行為予以容忍，最終導(dǎo)致《行政許可法》被閑置一旁，失去其反腐的價值。另一方面，《行政許可法》在實施過程中受到潛在腐敗分子的“抵制”。行政許可涉及到對資源的分配與再分配，一些既得利益者會通過各種途徑來規(guī)避《行政許可法》的管制，如行政部門只消除那些基本上不收費或不常用的審批項目，想方設(shè)法保留那些關(guān)乎自己利益的審批項目；通過“紅頭文件”創(chuàng)設(shè)那些表面不受《行政許可法》規(guī)制、但實際上應(yīng)受管制的審批概念，以此來規(guī)避《行政許可法》的管制。

第二，《行政許可法》的配套制度不完善，表現(xiàn)為：部分出臺的配套制度仍過于原則性，在行政審批工作中缺乏可操作性；部分配套制度多流于形式，在辦理行政許可事項過程中起不到多大作用；一些配套措施實際操作中沒有得到遵守執(zhí)行，甚至有違法之嫌，如許可文書未加蓋行政機關(guān)（專用）印章；許可文書送達(dá)后卻沒有送達(dá)回證；以許可證件代替行政許可決定書等等。一些重要的配套制度還沒有建立，如行政許可的集中辦理、公示制度、聽證制度、責(zé)任追究制度等在一些地方還沒有完全建立起來；還有一些配套機制仍然欠缺，部分機關(guān)在其行政許可職能發(fā)生變動后，其配套的保障機制沒有跟進(jìn)，導(dǎo)致許可工作中出現(xiàn)了一些不規(guī)范的相互委托許可事項的問題，甚至有的機關(guān)行政審批權(quán)集中后，賦閑人員的安置都沒有跟上；有關(guān)電子政務(wù)的建設(shè)還相對滯后，許多行政部門的電子網(wǎng)站缺乏適用性、可操作性，甚至一些部門還沒有建立電子網(wǎng)站。這些配套制度的不完善在很大程度上導(dǎo)致權(quán)力的扭曲運行，阻礙《行政許可法》的有效實施。

行政審批權(quán)的“歸位”

行政審批權(quán)脫離法治軌道，權(quán)力濫用、權(quán)錢交易、官商勾結(jié)等腐敗現(xiàn)象屢有發(fā)生，審批尋租侵蝕著審批領(lǐng)域的每個角落，制約著行政審批制度的推進(jìn)與完善。法治社會不容許任何行政行為存在于法網(wǎng)之外，任何超越法網(wǎng)之外的行政行為必須予以糾正，重新“歸位”到法網(wǎng)的調(diào)整與控制下。故此，我們必須采取措施，讓“異化”的行政審批權(quán)得以“歸位”。

繼續(xù)推進(jìn)行政審批制度的改革創(chuàng)新。在社會轉(zhuǎn)型期，現(xiàn)行的行政審批制度不能完全適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，行政審批制度改革亦滯后于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，加上行政審批制度改革所帶來的制度缺陷，為審批“尋租”創(chuàng)造了空間。在宏觀層面上，審批制度的缺陷是行政審批權(quán)產(chǎn)生腐敗的根源?！爸贫群每梢允箟娜藷o法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗雹荩粋€再大的審批權(quán)如果有完善的審批制度去規(guī)范，它的危害也不會太大，但一個再小的審批權(quán)如果沒有完善的審批制度來規(guī)范，它的危害也不會太小。因此，要想從根本上遏制權(quán)力腐敗的現(xiàn)象，擠壓審批“尋租”的空間，必須繼續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革工作，通過行政審批制度的改革創(chuàng)新來預(yù)防和治理腐敗。

繼續(xù)深入推進(jìn)行政審批制度改革要明確國務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)行政審批制度改革工作的意見》規(guī)定的行政審批制度改革的總體目標(biāo)，即“行政審批事項進(jìn)一步減少，審批行為實現(xiàn)公開透明、規(guī)范運作，行政審批相關(guān)制度和制約監(jiān)督機制較為健全，利用審批權(quán)謀取私利、亂收費等現(xiàn)象得到有效遏制，人民群眾的滿意度有新的提高”。深入推進(jìn)行政審批改革，在微觀上要著重做好以下的工作：“進(jìn)一步清理、減少和調(diào)整行政審批事項，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變” ；“嚴(yán)格依法設(shè)定和實施審批事項，推進(jìn)法治政府建設(shè)”；“創(chuàng)新行政審批服務(wù)方式，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)”；“加強對行政審批權(quán)力運行的監(jiān)督制約，推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)”。通過“加強組織領(lǐng)導(dǎo)”、“突出改革重點”、“強化監(jiān)督考評”及“加強調(diào)查研究”⑥，切實把深化行政審批制度改革落到實處。

加強對行政審批權(quán)運行的監(jiān)督。要防止審批權(quán)的腐敗，必須對其進(jìn)行監(jiān)督；要對審批權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，必先保障權(quán)力運行的透明化。行政審批運行的透明化要求行政審批機關(guān)公開審批事項、條件、程序、時限、結(jié)果、收費標(biāo)準(zhǔn)以及審批機關(guān)的審批權(quán)限與責(zé)任等，確保任何監(jiān)督主體都能充分發(fā)揮其對審批活動的監(jiān)督作用。

在審批權(quán)運行透明化的前提下，加強對審批權(quán)運行的監(jiān)督，一方面要強化傳統(tǒng)的監(jiān)督方式，另一方面要開辟新型的監(jiān)督途徑。對行政審批權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，傳統(tǒng)的監(jiān)督方式主要體現(xiàn)在四個方面：一是權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，即立法監(jiān)督，在體制和制度層面來對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督；二是行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，主要有上級對下級的監(jiān)督，審計、監(jiān)察部門的監(jiān)督；三是司法機關(guān)的監(jiān)督，即人民檢察院和人民法院對審批機關(guān)及其工作人員的違法行為進(jìn)行偵查、審判而實施的監(jiān)督；四是社會力量的監(jiān)督，主要體現(xiàn)在群眾的監(jiān)督、新聞媒體的監(jiān)督以及政黨等社會團(tuán)體的監(jiān)督。這些傳統(tǒng)的監(jiān)督方式對行政審批權(quán)構(gòu)成了全方位、立體式的監(jiān)督體制，能有效地遏制行政審批權(quán)違法運行，必須繼續(xù)予以強化。隨著行政審批制度改革的不斷深入，傳統(tǒng)的監(jiān)督方式逐漸滯后于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，已不能完全滿足對審批權(quán)監(jiān)督的需要，新型的監(jiān)督途徑也漸漸被開辟，如建立健全網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督機制，通過微博、博客等網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督；利用電子政務(wù)平臺，對行政審批工作人員建立網(wǎng)絡(luò)電子檔案，行政審批相對人可匿名對其審批工作情況進(jìn)行評價、監(jiān)督。

深入推進(jìn)《行政許可法》的有效實施。無論是從價值層面還是制度設(shè)計方面，《行政許可法》都算得上是一部限制行政權(quán)力、保障公民權(quán)利的“良法”，亦是預(yù)防行政審批領(lǐng)域權(quán)力腐敗的一部“反腐法”，它的頒布實施，更是從法律制度上遏制了腐敗的產(chǎn)生。故此，在行政審批工作中，必須確?！缎姓S可法》繼續(xù)有效實施。目前來看，要從以下幾個方面來提高這部法律的實施效果。

第一，進(jìn)一步清理有違《行政許可法》的行政許可事項，統(tǒng)一與《行政許可法》不一致的行政許可事項的名稱。盡管《行政許可法》實施已有多年，但仍有違背該法的行政許可事項存在，特別是一些地方行政部門在利益的驅(qū)使下，不僅沒有對其進(jìn)行清理，而且還繼續(xù)保留實施。還有一些行政部門為了規(guī)避《行政許可法》的管制，通過創(chuàng)設(shè)那些表面不受《行政許可法》規(guī)制的、但實質(zhì)有違該法的行政許可概念，對原有的行政審批事項不予清理。這些行政許可事項的保留，嚴(yán)重阻礙了《行政許可法》的實施，相關(guān)行政部門必須予以清理。另外，部分行政許可事項的名稱，法律對其表述不一致，有的是按照法律的規(guī)定來表述、有的是按照行政法規(guī)的規(guī)定來表述、有的是按照地方性法規(guī)的規(guī)定來表述的，這就出現(xiàn)了部分行政許可事項不一致的現(xiàn)象，這也極大地影響了法律的實施。為此，應(yīng)按照下位法服從上位法的原則，統(tǒng)一行政許可的表述。

第二，提高行政許可工作人員與行政相對人的法律素質(zhì)。《行政許可法》能否有效實施在很大程度上取決于執(zhí)法人員的法律意識與道德素養(yǎng)。在執(zhí)法過程中，如果執(zhí)法人員的法律意識強，時刻樹立依法辦事觀念，那么其會嚴(yán)格按照法律的規(guī)定來進(jìn)行行政許可工作。反之，如果執(zhí)法人員的法律意識低下，那么有沒有法律根本不影響其進(jìn)行許可工作，很可能產(chǎn)生有法不依的情況。但一個執(zhí)法人員僅有較強的法律意識還不夠，還應(yīng)具備良好的道德素養(yǎng)，才能保證法律的價值得以實現(xiàn)。如果執(zhí)法人員對法律非常熟悉，但其缺乏較高的道德素養(yǎng)，就很有可能鉆法律的漏洞，規(guī)避法律的管制，進(jìn)行權(quán)錢交易，而且還不易被發(fā)現(xiàn)。所以，具有高法律意識及道德素養(yǎng)的行政執(zhí)法人員，才能保障法律的有效實施。另一方面，行政相對人法律意識的高低對《行政許可法》的實施也有一定的影響。如果行政相對人法律意識強，就會按照法律規(guī)定的要求和程序來申請某一事項的許可權(quán)，并能監(jiān)督執(zhí)法人員是否按照法律的規(guī)定來辦理行政許可事項。同時，在自己權(quán)利受到執(zhí)法人員的不法侵害時，他會根據(jù)法律來行使行政救濟(jì)權(quán)，保護(hù)自己的合法權(quán)益。因此，當(dāng)相對人依法辦理許可事項，并依法維權(quán)的時候，就是在推動著《行政許可法》的實施。

第三，加快建設(shè)、完善《行政許可法》的配套制度。《行政許可法》的有效實施還必須加強相關(guān)配套制度的建設(shè)。一方面，各級行政許可的實施機關(guān)要進(jìn)一步建立健全各項行政許可實施制度，對本系統(tǒng)內(nèi)的行政許可制度要作統(tǒng)一規(guī)范，統(tǒng)一規(guī)范行政許可事項在本系統(tǒng)內(nèi)實施的程序、條件，特別是要明確行政許可的實施程序、條件，避免就同一行政許可事項規(guī)定不同的辦理條件、程序。另一方面，要確保實施行政許可的信息公開制度、電子政務(wù)制度、監(jiān)督制度以及行政補償?shù)戎贫鹊募皶r跟進(jìn)，讓行政許可聽證制度、問責(zé)制度以及信賴保護(hù)原則得以有效落實。這些配套制度的及時跟進(jìn)、落實，更有利于《行政許可法》有效實施。

（中共中央黨校研究生錢剛對本文有貢獻(xiàn)）

注釋

①⑥“溫家寶在全國深入推進(jìn)行政審批制度改革工作電視電話會議上的講話”，《人民日報》，2011年11月16日，第2版。

②章劍生：“審批‘尋租’回流：權(quán)力的傲慢”，《人民論壇》，2011年第25期，第40頁。

③［英］阿克頓：《自由與權(quán)力》，侯健、范亞峰譯，北京：商務(wù)印書館，2001年，第286頁。

④［法］孟德斯鳩：《論法的精神》（上），張雁深譯，北京：商務(wù)印書館，1961年，第154頁。

⑤《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年，第333頁。

責(zé) 編／凌肖漢

How to Heal the Malfunction in Oversight of Power

--On the Alienation and Restoration of Administrative Approval Authority

Fu Siming

Abstract： Reforming administrative approval system and standardizing administrative approval authority are an important part of building a service-oriented government. In the process of reform of administrative approval system， the power of administrative approval may be easily "alienated"， and power-money deals and power rent-seeking as well as other corruptive phenomenon have happened frequently， which hinders the building of a law-based and service-oriented government. In order to further promote reform of administrative approval system， and prevent and contain corruption relating to administrative approval， this paper holds that the operation of administrative approval authority must "return" to rule of law and play its due role.

Keywords： Administrative approval， alienation of administrative approval authority， restoration of administrative approval authority