作為巡視最重要的成果，巡視報(bào)告如果不公開(kāi)，很多問(wèn)題可能會(huì)被內(nèi)部消化，不了了之，巡視的效果就大打折扣。但涉及貪腐的問(wèn)題如果過(guò)早公開(kāi)，則有可能打草驚蛇，不利于后續(xù)的辦案

盡管中儲(chǔ)糧官方一再否認(rèn)黑龍江林甸直屬庫(kù)5月31日的大火，與中央第一巡視組四天前的進(jìn)駐并無(wú)關(guān)聯(lián)，但這次“火燒連營(yíng)”還是燒旺了人們對(duì)于2013年進(jìn)駐有關(guān)地區(qū)和單位開(kāi)展巡視工作的10個(gè)中央巡視組的厚望與期待。

自2003年中央正式建立巡視制度以來(lái)，包括陳良宇、侯伍杰、黃瑤、宋勇等一批省部級(jí)高官的名字都與此扯上了關(guān)系，并紛紛落馬。這種以監(jiān)督省部級(jí)干部為主要目標(biāo)的專(zhuān)打“老虎”的工作方式，贏取了公眾的信任。

按照慣例，中央巡視組實(shí)行組長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，巡視組組長(zhǎng)從已離開(kāi)一線(xiàn)崗位、但尚未年滿(mǎn)70歲的省部級(jí)（正職）官員中選任，工作至年滿(mǎn)70歲正式辦理退休，再另行調(diào)整。與以往不同的是，此次巡視組組長(zhǎng)由“職務(wù)”變?yōu)椤叭蝿?wù)”，組長(zhǎng)不再是“鐵帽子”，而改為“一次一授權(quán)”。這意味著中央確定巡視任務(wù)后，再來(lái)選定巡視組組長(zhǎng)，巡視結(jié)束，巡視組組長(zhǎng)的任務(wù)隨之結(jié)束。

除此之外，中央巡視組巡視工作被賦予新的工作手段：抽查領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告的個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)。而10個(gè)巡視組的駐地、負(fù)責(zé)人、聯(lián)系方式等信息全面通過(guò)媒體向社會(huì)公開(kāi)，也是“史無(wú)前例”。

那么，中央巡視組是如何巡視的？為何“只報(bào)告，不辦案”？巡視成果如何運(yùn)用和體現(xiàn)？巡視組是監(jiān)督別人的，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督巡視組？巡視效力如何保持？這些待解的問(wèn)題為中央巡視組披上了一層神秘的面紗。

巡視組為什么“只報(bào)告，不辦案”

在關(guān)于2013年中央巡視組的消息中，最常提到的一個(gè)說(shuō)法是“只報(bào)告，不辦案”。

從成立之初，中央巡視的核心職責(zé)就定位于發(fā)現(xiàn)違規(guī)違法線(xiàn)索，為中央了解掌握地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子及其廉政狀況提供信息來(lái)源。既然巡視組代表中央，發(fā)現(xiàn)貪腐問(wèn)題直接處理豈不是更高效？為什么“只報(bào)告，不辦案” ？

事實(shí)上，按照規(guī)定，中央巡視組的巡視對(duì)象主要是省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，即對(duì)省、自治區(qū)、直轄市黨委和同級(jí)人大常委會(huì)、政府、政協(xié)委員會(huì)黨組領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的巡視。中央巡視組在駐地一般停留2至3個(gè)月，通過(guò)聽(tīng)取匯報(bào)、列席有關(guān)會(huì)議、個(gè)別談話(huà)、召開(kāi)座談會(huì)、民主測(cè)評(píng)、查閱有關(guān)文件資料、受理群眾信訪和專(zhuān)題調(diào)研等方式進(jìn)行巡視。而巡視組不干預(yù)被巡視地區(qū)、單位的正常工作，發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)問(wèn)題后向巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告，不查辦案件。

對(duì)此，北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水認(rèn)為，“只報(bào)告，不辦案”不是一個(gè)簡(jiǎn)單的工作紀(jì)律要求，而是一個(gè)政治技術(shù)設(shè)計(jì)。

“作為上級(jí)監(jiān)督權(quán)力的延伸，巡視權(quán)力事實(shí)上與下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力之間存在一定的沖突，處理不當(dāng)，可能會(huì)發(fā)生越權(quán)現(xiàn)象。因此，‘只報(bào)告，不辦案’的原則要求巡視組明確工作重點(diǎn)，重視發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，而不是去處理具體問(wèn)題，這樣，既可以讓巡視組充分發(fā)揮其工作職能，不致陷入信息過(guò)載的境地，又可以讓巡視組理順工作關(guān)系，不致發(fā)生職能越位。”莊德水告訴《方圓》記者。

中國(guó)人民大學(xué)反腐敗與廉政政策研究中心主任毛昭暉也有類(lèi)似觀點(diǎn)：“從制度設(shè)計(jì)來(lái)看，巡視組一直都不是案件查辦機(jī)構(gòu)，中央巡視組巡視的對(duì)象是省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，對(duì)這一級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)干部的貪腐問(wèn)題，一般應(yīng)由中紀(jì)委查辦后涉嫌違法的再移送司法機(jī)關(guān)處理。巡視和辦案分開(kāi)，有利于保證各自環(huán)節(jié)的獨(dú)立性和公正性，是理性監(jiān)督的體現(xiàn)?！?/p>

“此外，發(fā)現(xiàn)貪腐問(wèn)題雖然是巡視的主要內(nèi)容，并不是全部?jī)?nèi)容?！泵褧熝a(bǔ)充說(shuō)，“比如，巡視發(fā)現(xiàn)的有些問(wèn)題只是輕微的違規(guī)問(wèn)題，不構(gòu)成違紀(jì)違法，只需以誡勉談話(huà)等形式進(jìn)行提醒即可，并不涉及辦案。另外，巡視還有可能涉及腐敗以外的問(wèn)題。例如，中央的政策是否落實(shí)到位，地方新的領(lǐng)導(dǎo)班子履職情況等。有時(shí)候通過(guò)地方解決不了的問(wèn)題，通過(guò)巡視組向上反映后，可以幫助其解決。”

巡視成果如何更好地運(yùn)用

根據(jù)《條例》規(guī)定，巡視工作結(jié)束后，巡視組應(yīng)當(dāng)寫(xiě)出巡視報(bào)告，并經(jīng)巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組同意后，在15個(gè)工作日內(nèi)向被巡視地區(qū)、單位提出改進(jìn)意見(jiàn)。被巡視地區(qū)、單位應(yīng)當(dāng)在60個(gè)工作日內(nèi)將整改方案報(bào)送巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并且自整改方案報(bào)送之日起12個(gè)月內(nèi)報(bào)送整改情況報(bào)告。

巡視報(bào)告歷來(lái)被視為是中央巡視工作最重要的成果。如何才能讓巡視成果得到更好的利用和體現(xiàn)？毛昭暉認(rèn)為，應(yīng)建立巡視報(bào)告公開(kāi)制度。

“作為巡視最重要的成果，巡視報(bào)告如果不公開(kāi)，很多問(wèn)題可能會(huì)被內(nèi)部消化，不了了之，巡視的效果就大打折扣。但如果不分階段地全公開(kāi)，也會(huì)造成一些工作上的被動(dòng)。比如，涉及貪腐的問(wèn)題如果過(guò)早公開(kāi)，有可能打草驚蛇，不利于后續(xù)的辦案。”

“對(duì)于巡視報(bào)告，我認(rèn)為應(yīng)該以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外。但是怎么公開(kāi)、公開(kāi)的范圍、公開(kāi)的時(shí)間如何把握等，還要有細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定?！泵褧熣f(shuō)。

莊德水也贊同對(duì)巡視報(bào)告的適度公開(kāi)，在他看來(lái)，對(duì)于巡視中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題的處理情況，也應(yīng)及時(shí)公開(kāi)。“巡視成果不能僅僅停留在報(bào)告層面，而應(yīng)有一個(gè)規(guī)范的成果使用機(jī)制。當(dāng)前，要建立健全巡視報(bào)告制度。巡視組在完成具體巡視任務(wù)后，應(yīng)向社會(huì)公眾公布相關(guān)巡視結(jié)果和處理情況，不能一巡了之。為了提高巡視工作的權(quán)威性，應(yīng)要求被巡視單位限時(shí)向社會(huì)公眾匯報(bào)改進(jìn)措施和整改情況，即把最終評(píng)判權(quán)交由社會(huì)公眾?！?/p>

事實(shí)上，《條例》對(duì)此已有所涉及：“除特殊情況外，被巡視地區(qū)、單位應(yīng)當(dāng)將整改情況在一定范圍內(nèi)公布?！钡耙欢ǚ秶钡囊?guī)定較為寬泛，專(zhuān)家呼吁應(yīng)進(jìn)一步明確巡視整改情況的公開(kāi)范圍。

誰(shuí)來(lái)監(jiān)督巡視組

巡視組是監(jiān)督別人的，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督巡視組？

在莊德水看來(lái)，“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的確是一個(gè)現(xiàn)實(shí)難題。對(duì)此，他的建議是：“從兩個(gè)方面入手，一是巡視組工作人員要自覺(jué)保持廉潔性，切斷與被巡視單位之間不正當(dāng)?shù)睦骊P(guān)系，這是“打鐵還須自身硬”的應(yīng)有之義；二要引入社會(huì)公眾第三方監(jiān)督機(jī)制，讓社會(huì)公眾知曉巡視的過(guò)程和情況，參與評(píng)價(jià)巡視組的工作績(jī)效?！?/p>

與此同時(shí)，莊德水還主張通過(guò)建立健全巡視問(wèn)責(zé)體系來(lái)加強(qiáng)巡視工作的監(jiān)督。“建立健全巡視問(wèn)責(zé)體系是推進(jìn)巡視改革的必要內(nèi)容。巡視權(quán)力說(shuō)到底是一種公共委托權(quán)力，它必須對(duì)社會(huì)公共意志負(fù)責(zé)，承擔(dān)起相應(yīng)的公共責(zé)任。巡視權(quán)力的授予、行使、制約和終止等每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)符合公共利益要求。巡視問(wèn)責(zé)的核心應(yīng)該是績(jī)效問(wèn)責(zé)，讓巡視組工作人員樹(shù)立績(jī)效觀念，明確責(zé)權(quán)利效之間的關(guān)系，避免產(chǎn)生‘只巡不視、只視不查、只查不報(bào)’等問(wèn)題?！?/p>

毛昭暉則認(rèn)為，巡視組到地方巡視的過(guò)程，其自身也是一個(gè)接受監(jiān)督的過(guò)程?！耙环矫妫沙龅难惨暯M要接受上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)——中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組的監(jiān)督；另一方面，也要接受被巡視駐地干部和群眾的監(jiān)督。此外，本次中央巡視采取組長(zhǎng)一次一授權(quán)的方式，也可以有效防止權(quán)力濫用，有利于保證巡視結(jié)果的客觀合理性。”

毛昭暉認(rèn)為，不宜建立過(guò)于苛刻的巡視問(wèn)責(zé)體系?！把惨暯M并不是‘欽差大臣’，沒(méi)有辦案權(quán)，不易出現(xiàn)一般意義上的假公濟(jì)私、濫用職權(quán)等問(wèn)題，如果建立過(guò)于苛刻的巡視問(wèn)責(zé)體系，容易束縛巡視工作人員的手腳?！?/p>

“當(dāng)然，巡視組有信息選擇、信息篩選的自主權(quán)，有權(quán)力就有責(zé)任，對(duì)此，《條例》已通過(guò)專(zhuān)章對(duì)巡視組和巡視工作人員的職責(zé)進(jìn)行明確，并對(duì)巡視組和巡視工作人員違規(guī)違紀(jì)違法行為的處罰作出了相關(guān)規(guī)定。”毛昭暉介紹說(shuō)。

記者查閱《條例》后發(fā)現(xiàn)，該《條例》已對(duì)巡視組失職行為的責(zé)任追究作出規(guī)定：“巡視組對(duì)被巡視地區(qū)、單位干部群眾反映強(qiáng)烈、屬于巡視工作職責(zé)范圍內(nèi)的重要問(wèn)題，疏于職守，應(yīng)當(dāng)了解而沒(méi)有了解，應(yīng)當(dāng)報(bào)告而沒(méi)有報(bào)告的，按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任人的紀(jì)律責(zé)任?！?/p>

此外，對(duì)于巡視工作人員“利用巡視工作的便利謀取私利或者為請(qǐng)托人謀取不正當(dāng)利益”、“隱瞞或者歪曲、捏造事實(shí)”等四種違紀(jì)違法情形，《條例》規(guī)定，給予責(zé)令書(shū)面檢查、通報(bào)批評(píng)或者調(diào)整、免職、降職等組織處理；構(gòu)成違紀(jì)的，按照有關(guān)規(guī)定給予紀(jì)律處分；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法處理。

巡視效力如何持續(xù)

接受采訪的專(zhuān)家普遍認(rèn)為，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，中央巡視工作在發(fā)現(xiàn)重大腐敗案件線(xiàn)索方面發(fā)揮了重要作用，如陳良宇、侯伍杰、徐國(guó)健、李寶金、杜世成、何閩旭等高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)重違紀(jì)違法案件，部分線(xiàn)索就是中央巡視組在巡視工作中發(fā)現(xiàn)的。同時(shí)，中央巡視工作能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的一些苗頭性問(wèn)題，使之及時(shí)解決，在預(yù)防腐敗、糾正干部不正之風(fēng)以及反映社情民意等方面取得了明顯成效。

但受訪專(zhuān)家們也指出，現(xiàn)行中央巡視工作也還有不少亟待解決的問(wèn)題。比如，如何對(duì)巡視信息進(jìn)行符合性驗(yàn)證、如何有效保護(hù)巡視中的舉報(bào)人和情況反映人、如何建立專(zhuān)業(yè)的巡視隊(duì)伍等。而這些問(wèn)題歸結(jié)起來(lái)就是一個(gè)事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)的問(wèn)題：如何保持巡視效力的持續(xù)性？

對(duì)此，毛昭暉認(rèn)為，“一是要靠中央的決心，二是靠社會(huì)的民主監(jiān)督?！?/p>

在莊德水看來(lái)，巡視制度的權(quán)威性主要來(lái)自于上級(jí)機(jī)關(guān)，其工作的重要性也主要取決于上級(jí)機(jī)關(guān)的態(tài)度。在這種情況下，巡視工作的重點(diǎn)和成效很可能會(huì)因?yàn)閭€(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人注意力的改變而改變?！搬槍?duì)于此，必須實(shí)現(xiàn)巡視工作的法治化，把法治精神融入巡視工作，用法治力量保障巡視工作的科學(xué)運(yùn)行。”莊德水說(shuō)。