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2013-12-29 00:00:00董華平
方圓 2013年12期
2003年，瑞安市政府的一紙“撤離”通告打破了插茜人寧靜的生活。他們不愿離開賴以生存的海涂，據(jù)理力爭，幾經(jīng)交涉未果。從2008年起，他們開始了漫長的“官司之累”，至今已持續(xù)整整5年
“插茜人”，這個在各種辭典工具書中查閱不到、在茫茫網(wǎng)絡(luò)文庫里檢索不到的生僻名詞，指的是一群生活在中國東部沿海浙江溫州瑞安市的特殊漁民。他們依隨潮漲潮落，在海涂上“插茜”，即插上竹簾和竹簍，用以捕魚捉蟹，然后拿來賣錢換糧。
早在清朝康熙年間，就有史料明確記載了插茜人的生活，迄今已至少延續(xù)了300多年。
歲月更替。2003年，瑞安市政府一紙“服從海涂圍墾必須撤出”的通告，將這些世代以在近海插茜謀生的漁民“逼”到了岸上，被迫另謀職業(yè)，而他們祖輩棲息了數(shù)百年的海域正在或即將：成為瑞安市以圍墾方式造出的新陸地。
5月28日，《方圓》記者來到插茜人所在的海邊，腳下正是近年建起的綿延數(shù)公里的圍墾大堤。遠(yuǎn)望之下，灰蒙蒙的天空和無盡的大海相接，泛黃的海水一如既往地拍來打去。身邊有插茜人問記者：“十年征用、五年官司，我們從古代走來的300年歷史，如今該何去何從？”
三代石碑見證插茜人
瑞安市的一條小河，靜靜流過莘塍鎮(zhèn)董三村，蜿蜒向東海而去。河邊的一幢老屋，如今成了一家簡陋的建筑膠水小作坊。曾經(jīng)是建國后插茜人聚集和生活了數(shù)十年的莘塍漁業(yè)隊隊部所在地，插茜人之一、莘塍鎮(zhèn)人林光明，指著老屋樓梯下一條狹小到只能鉆進一個人的夾道，告訴《方圓》記者：“百年前插茜人的碑就在那里。”
林光明所說的碑，被層層疊疊的雜物所壓，碑文記載的是清末民初莘塍鎮(zhèn)一帶的一起事關(guān)插茜人的案件。當(dāng)時有陳姓漁民等數(shù)十人向瑞安縣知事告發(fā)，稱有人以清朝已被推翻、清律已經(jīng)廢弛為由，闖入插簾插簍戶（即現(xiàn)稱的插茜戶）世代捕魚之地，強奪魚蟹資源，民國政府立下此碑，告誡不法之徒不得再“越界垂涎”，否則“定即拘案嚴(yán)懲”。
這塊立于99年前的石碑，肩扛著民國政府的禁令，護佑插茜人直到中華人民共和國建國。
而再上溯，清康熙二十一年（公元1682年），當(dāng)時的溫州府奉布政司之令，“圈起”了插簾插簍戶捕捉小海鮮籍以謀生的“領(lǐng)?！焙汀邦I(lǐng)地”。
在上個世紀(jì)八十年代，新中國也承認(rèn)了插茜人的生活方式并加以保護。1984年10月29日，瑞安縣政府發(fā)布瑞政（84）12號文《批轉(zhuǎn)（莘塍區(qū)）區(qū)公所<關(guān)于董田鄉(xiāng)插茜作業(yè)與有關(guān)海涂養(yǎng)殖問題規(guī)定的報告>的通知》，明確了插茜人的歷史淵源：“董田鄉(xiāng)插茜作業(yè)是已有二百（實為三百——記者注）年歷史的傳統(tǒng)漁業(yè)作業(yè)。”該文件稱，“本著尊重現(xiàn)狀、參照歷史，有利于生產(chǎn)、有利于團結(jié)、有利于管理的原則，承認(rèn)董田鄉(xiāng)插茜漁業(yè)隊插茜作業(yè)的經(jīng)營現(xiàn)狀……總面積不變”，“各鄉(xiāng)現(xiàn)有淺海灘涂養(yǎng)殖和其他作業(yè)及董田鄉(xiāng)插茜作業(yè)都要互相尊重其經(jīng)營現(xiàn)狀，不得借故破壞生產(chǎn)”。當(dāng)?shù)夭遘缛嗽俅梧嵵仄涫碌貙⑦@份政府文件刻成碑文，立在的漁業(yè)隊辦公地。
300多年來，雖經(jīng)朝代更迭，但插茜人在中國的東海岸，一直以其特有的生產(chǎn)和生活方式生存著，這種特殊現(xiàn)象，還一度引起從事物質(zhì)文化遺產(chǎn)研究的人的濃厚興趣。然而，到了2003年，瑞安市政府的一紙“撤離”通告打破了插茜人寧靜的生活。他們不愿離開賴以生存的海涂，據(jù)理力爭，幾經(jīng)交涉未果。從2008年起，他們開始了漫長的“官司之累”，至今已持續(xù)整整5年。
圍涂工程引發(fā)的爭執(zhí)
2003年春夏之交，瑞安的插茜人陸續(xù)收到瑞安市東海灘涂綜合開發(fā)工程指揮部（以下簡稱灘涂工程指揮部）的通知，稱由于該市丁山二期圍涂工程需要，插茜戶們作業(yè)的海涂將進行圍墾，他們必須離開灘涂，轉(zhuǎn)行謀生?！胺矅抗こ躺婕胺秶鷥?nèi)從事各類生產(chǎn)活動的單位和個人，必須服從工程建設(shè)需要，全面做好撤離工作?！?/p>
這個“丁山二期圍涂工程”，源于1999年該市水利部門的一次項目建議。1999年3月，瑞安市水利部門制訂《瑞安市丁山第二期灘涂圍墾工程建設(shè)項目建議書》，得到了浙江省圍墾局同意。2003年11月，浙江省環(huán)境保護局批復(fù)了國家海洋局第二海洋研究所對該項工程的環(huán)境影響報告，原則同意在擬選址地圍涂，面積10680畝。
2003年7月，瑞安市委、市政府決定成立市東海灘涂綜合開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)指揮部，負(fù)責(zé)具體組織實施工作。數(shù)天后，指揮部決定成立瑞安市圍墾造地投資有限公司（下稱造地公司）。同年11月14日，灘涂工程指揮部和造地公司向浙江省圍墾局出具報告，浙江省圍墾局當(dāng)天頒發(fā)了《圍墾許可證》，載明圍墾單位為該灘涂工程指揮部，圍墾區(qū)域為瑞安市東海岸，許可圍墾面積712公頃，圍墾開發(fā)利用方向為水產(chǎn)養(yǎng)殖。
日后梳理發(fā)現(xiàn)，這項工程雖經(jīng)一連串行政許可審批，卻唯獨沒有經(jīng)海域使用管理部門審批同意。
從這一年起，當(dāng)?shù)夭遘鐟舻摹稘O業(yè)捕撈許可證》陸續(xù)被注銷年檢，插茜人開始丟掉生計。瑞安市政府的補償方案卻姍姍來遲：直到3年后的2006年5月，瑞安市政府才出臺《瑞安市圍墾工程插茜作業(yè)政策處理辦法》，對因圍墾工程而被注銷捕撈許可證的每戶插茜戶實行一次性轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)補償，補償標(biāo)準(zhǔn)為每年4.4萬元，共補償3年。
插茜戶們認(rèn)為具體補償標(biāo)準(zhǔn)過低，雙方遲遲沒有達成協(xié)議。2007年8月，瑞安市政府將轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)費調(diào)整為每年7.076萬元。補償時間仍為三年。
這個標(biāo)準(zhǔn)仍未達到插茜人的預(yù)期。世代從事插茜作業(yè)的插茜人普遍認(rèn)為，他們未來將完全以他們不適應(yīng)的方式謀生，僅僅為期3年、每年7萬余元的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)費明顯過短、過低。雙方進入僵持狀態(tài)。
五年訴訟一敗“涂地”
在尚未就補償事宜談妥落實的情況下，瑞安市的圍墾工程卻如期展開。插茜人被阻攔在世代為生的海域之外，生活無著的他們，開始一邊外出打零工，一邊向懂法律的人討教維權(quán)方法。在法律界人士的指點下，他們發(fā)現(xiàn)：瑞安市政府在審批和實施此項圍墾工程中，存在著違反行政許可的行為。
2008年初，這些“連普通話都說不大好”的插茜戶，聘請浙江思源昆侖律師事務(wù)所主任、高級律師呂思源和其小女兒呂健律師為他們的代理人，開始了艱難的訴訟之路。
2008年3月17日，林光明等25名插茜戶代表向溫州市平陽縣法院（經(jīng)上級法院指定異地管轄）起訴瑞安市政府，認(rèn)為該市政府于2007年5月11日作出的《關(guān)于丁山二期圍涂工程進場施工的通告》中，有關(guān)施工區(qū)域內(nèi)從事各類生產(chǎn)活動的單位和個人必須騰退撤離的指令違反相關(guān)規(guī)定，應(yīng)予撤銷，主要依據(jù)為國家海洋局《關(guān)于貫徹實施<中華人民共和國物權(quán)法>全面落實海域物權(quán)制度的通知》。后者規(guī)定：補償安置不落實的，不得收回海域使用權(quán)，更不得批準(zhǔn)其他用海者使用該海域。
平陽縣法院審理后，于2008年6月10日作出判決，維持瑞安市政府《施工通告》中的具體行政行為內(nèi)容。插茜戶首次敗訴。
插茜戶不服判決，上訴至溫州市中級法院。同年8月28日，溫州市中院判決維持原判。插茜戶第二次敗訴。
二審判決的前一天，插茜戶向溫州市中院另行起訴了浙江省圍墾局，認(rèn)為該局向瑞安市灘涂工程指揮部頒發(fā)的《圍墾許可證》明顯違法，請求法院判令撤銷。因為依照《中華人民共和國海域使用管理法》第十八條規(guī)定，填海50公頃以上、圍海100公頃以上、不改變海域自然屬性的用海700公頃以上的項目用海，應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院審批。而僅經(jīng)浙江省圍墾局許可的這項瑞安市灘涂工程，圍墾的面積高達712公頃。
對于這起行政訴訟，溫州市中院于2009年1月19日作出判決：駁回林光明等插茜戶訴訟請求。插茜戶第三次敗訴。
插茜戶依然不服，上訴至浙江省高級法院。除了強調(diào)灘涂工程指揮部用海面積712公頃應(yīng)由國務(wù)院審批以外，上訴狀還特別指出浙江省圍墾局對此作出審批所依據(jù)的《浙江省灘涂圍墾管理條例》相關(guān)條款與《中華人民共和國海域使用管理法》相關(guān)條款抵觸，根據(jù)下位法不得違反上位法的原則，該部浙江省地方法規(guī)的相關(guān)規(guī)定因違法而無效，浙江省圍墾局的相應(yīng)審批應(yīng)予撤銷。
2009年5月14日，浙江省高級法院作出判決：駁回上訴，維持原判。插茜戶第四次敗訴。
接著，插茜戶以瑞安市政府《施工通告》明顯違法、海域使用權(quán)及補償安置問題直接關(guān)系到《施工通告》合法性、原終審判決認(rèn)定事實和適用法律均屬錯誤等為由，向浙江省高級法院申請前案再審。
浙江省高院于2011年4月27日發(fā)出（2010）浙行申字第56號《通知書》，告知插茜戶“你們申訴提出的理由和依據(jù)尚不能否定原終審判決”。插茜戶第五次“失利”。
強調(diào)的和被回避的“海”
插茜人“不屈不撓”地打了近3年官司，其狀告瑞安市政府和浙江省圍墾局的一連串訴訟中，始終強調(diào)著一個字：海。他們的主張是：政府動用了海，他們世代賴以為生的海，他們認(rèn)為這種用海行為不合法。而被告的相關(guān)部門則始終認(rèn)為，他們的行政行為不涉及“?！?。
第一輪行政訴訟中，平陽縣法院和溫州市中級法院就以“不屬于本案的審查范圍”為由，回避了插茜戶著重提出的圍墾工程違法使用海域這一主張。
第二輪行政訴訟中，插茜戶的起訴對象指向了浙江省圍墾局，溫州市中院依法追加瑞安市政府為第三人參加訴訟。同樣，溫州市中院稱“至于灘涂是否屬于海域范圍，不是本案審理范圍，本院不做認(rèn)定”。
本案上訴到浙江省高院，插茜戶表示，浙江省圍墾局沒有批準(zhǔn)圍墾灘涂的職權(quán)，因為跟上位法抵觸，《浙江省灘涂圍墾管理條例》的相關(guān)規(guī)定應(yīng)屬無效，依此作出的行政許可依法應(yīng)予撤銷。
浙江省圍墾局辯稱，灘涂圍墾工程的行政許可受《浙江省灘涂圍墾管理條例》的調(diào)整，灘涂圍墾不是“圍海”、“填?！?，不受《海域使用管理法》調(diào)整，兩者調(diào)整對象不同，故不存在抵觸。瑞安市政府在法定期限內(nèi)沒有提交答辯狀，庭審中表示同意浙江省圍墾局意見。
浙江省高院審理認(rèn)為，《浙江省灘涂圍墾管理條例》和《中華人民共和國海域使用管理法》調(diào)整對象和范圍“并不完全重合或包容”，《海域使用管理法》并未直接涉及灘涂圍墾行政管理的內(nèi)容，故上訴人主張的地方法規(guī)因違反國家法律而無效的理由依據(jù)不足。同時，“至于被上訴人瑞安市政府在進行灘涂圍墾時是否需要取得海域使用權(quán)證，則是另一行政法律關(guān)系，本院不對此予以審查認(rèn)定”。
一群世代以海為生的人，在應(yīng)政府部門要求被迫離開大海另處謀生而訴至法院時，行政部門和法院始終避開了“?！边@個“敏感詞”。五年官司，插茜戶一敗“涂地”。
有人否認(rèn)“違法用?！?，有人查處“違法用?！?/p>
那么，瑞安丁山二期圍涂工程，究竟是否涉及“用?！?？
《方圓》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，就在瑞安市政府丁山二期圍墾工程實施過程中，海洋監(jiān)管部門經(jīng)巡查發(fā)現(xiàn)，工程中存在違法用海行為，兩度作出相應(yīng)處罰。
浙江省海洋與漁業(yè)局海監(jiān)總隊海監(jiān)科科長王堅告訴《方圓》記者，2008年7月9日至10日，中國海監(jiān)浙江省總隊（亦即浙江省海洋與漁業(yè)局海監(jiān)總隊）“對丁山二期圍墾工程中瑞安市圍墾造地投資有限公司（亦即瑞安市東海灘涂綜合開發(fā)工程指揮部，兩者為兩塊牌子一套班子——此為當(dāng)時海監(jiān)總隊的《調(diào)查終結(jié)報告》中原文注明）涉嫌非法占用海域一案進行調(diào)查取證”，執(zhí)法人員對現(xiàn)場實施了檢查，隨后對業(yè)主單位瑞安造地公司等進行了調(diào)查，制作了詢問筆錄。在該案調(diào)查取證中，當(dāng)事人對違法事實無異議，只表示要求從輕處理。
浙江省海監(jiān)總隊認(rèn)定，瑞安市丁山二期圍涂項目工程主要是通過拋石填筑形成海堤，符合“非透水構(gòu)筑物用?！鳖愋停?jù)此作出了行政處罰決定書。
《方圓》記者獲得的《浙江省海洋與漁業(yè)局行政處罰決定書》載明，瑞安市造地公司于2007年6月1日至2008年7月10日期間，在未依法取得海域使用權(quán)的情況下，實施丁山二期圍涂項目海堤工程的“填?！被顒?，實際違法填海面積達3.9568 公頃，該行為違反了《中華人民共和國海域使用管理法》第三條的規(guī)定，依據(jù)第四十二條的規(guī)定，決定對瑞安市造地公司作出“退還非法占用的海域，恢復(fù)海域原狀，并處罰款人民幣641001元”的行政處罰。
處罰作出后，當(dāng)事單位瑞安市造地公司沒有提出異議，接受了罰款。
2008年10月24日，中國海監(jiān)東?？傟爼憬『１O(jiān)部門進行聯(lián)合執(zhí)法行動，再度發(fā)現(xiàn)瑞安造地公司涉嫌非法用海，同年11月12日，國家海洋局以督辦形式將該案移送浙江省海洋與漁業(yè)局。2009年2月17日-18日，中國海監(jiān)浙江省總隊對本案作出了“退還非法占用的海域，恢復(fù)海域原狀，并處罰款人民幣10.773萬元”的行政處罰。
《方圓》記者從不同部門獲悉，關(guān)于海涂，長時間存在著“海涂究竟是什么”的爭執(zhí)。國土部門認(rèn)為是未用土地，海洋部門認(rèn)為是海洋的一部分，而水利部門則認(rèn)為“既非陸地也非海洋，就是陸地和海洋之間的緩沖地帶”。長期以來，就導(dǎo)致不同部門在管理上“有利則管、不利則推”的尷尬局面。
駐扎在浙江省寧波市的中國海監(jiān)第四支隊行政執(zhí)法科科長徐紅良告訴《方圓》記者，有關(guān)海涂圍墾工程是否涉及海域使用的問題，在2002年1月1日《中華人民共和國海域使用管理法》施行之前，一度爭議較大，但該法施行以后，爭議不復(fù)存在，“海涂圍墾工程涉及用?！痹缫殉蔀楣沧R，“海涂圍墾必須取得海域使用權(quán)證”已成為法定規(guī)則。
“至于當(dāng)前仍存在一些不同說辭，主要是有的業(yè)主單位為規(guī)避交納海域使用費而找理由?！毙旒t良說。正因如此，中國海監(jiān)會同省市縣共四級海監(jiān)部門，才不時進行聯(lián)合執(zhí)法巡查，對發(fā)現(xiàn)的違法用海行為進行處罰。
因“通知書”而陷入的尷尬
在“五次失利”后，不滿的插茜戶向最高法院提起申訴，請求最高法院對本案進行再審。
2012年10月16日，最高法院出具（2011）行監(jiān)字第610號《通知書》，認(rèn)為，“灘涂在法律概念上不屬于海域，故其管理不適用《中華人民共和國海域使用管理法》。浙江省圍墾局在瑞安市東海灘涂綜合開發(fā)工程指揮部提供了《浙江省灘涂圍墾管理條例》所規(guī)定的申請文件和資料后，經(jīng)審核向該指揮部頒發(fā)《圍墾許可證》，并沒有超越法定職權(quán)?！币虼?，“決定不對該案提起再審”。
插茜戶并未因此氣餒近日，他們委托浙江思源昆侖律師事務(wù)所向浙江省檢察院申請?zhí)嵴堊罡邫z察院進行抗訴審查。然而，這一計劃卻遭遇了法律程序的阻礙。
律師呂思源告訴《方圓》記者，本案在向檢察機關(guān)申請抗訴時，辦案檢察官要求申請人提供法院不予再審的裁定文書，現(xiàn)有的《通知書》不具有可抗訴審查的法律效力。插茜戶們在將此要求告知法院后，辦案法官回復(fù)：法律并未規(guī)定必須作出“裁定文書”而不可以作出《通知書》。
呂思源認(rèn)為，法院的這一答復(fù)并不能站住腳。最高人民法院自2002年11月1日起施行的《關(guān)于規(guī)范人民法院再審立案的若干意見（試行）》第五條第二款中，確有規(guī)定“再審申請人或申訴人向人民法院申請再審或申訴，應(yīng)當(dāng)提交……原一、二審判決書、裁定書等法律文書，經(jīng)過人民法院復(fù)查或再審的，應(yīng)當(dāng)附有駁回通知書、再審判決書或裁定書”等材料，其中確實包括了《通知》這一法律文書形式。但按照最高人民法院、最高人民檢察院于2011年印發(fā)的《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》（高檢會〔2011〕1號）中的規(guī)定，人民檢察院應(yīng)當(dāng)向法院提出抗訴的情形，已經(jīng)不再包括法院發(fā)出的《通知書》，法院就不應(yīng)再發(fā)《通知書》而應(yīng)作出裁定。呂思源認(rèn)為，“兩高”聯(lián)合發(fā)出的規(guī)定在2011年3月10日，是相對于最高人民法院自2002年11月1日起施行的規(guī)定在時隔9年之后的新規(guī)定，是對舊規(guī)定的否定，針對可能導(dǎo)致抗訴的案件，法院應(yīng)當(dāng)執(zhí)行新規(guī)定而不是我行我素沿襲舊規(guī)定。因此，最高法院應(yīng)當(dāng)按照“高檢會（2011）1號”的《意見》，對林光明等插茜戶們的再審申請作出裁定，否則，“是對申請人抗訴申請權(quán)的變相剝奪”。
“打官司難，難于上青天。”插茜人感嘆。面對法院的《通知書》和檢察院要求的規(guī)范性法律文件兩相矛盾這一尷尬境地，瑞安插茜人的維權(quán)之路，是否還能繼續(xù)地走下去？
2003年，瑞安市政府的一紙“撤離”通告打破了插茜人寧靜的生活。他們不愿離開賴以生存的海涂，據(jù)理力爭，幾經(jīng)交涉未果。從2008年起，他們開始了漫長的“官司之累”，至今已持續(xù)整整5年
“插茜人”，這個在各種辭典工具書中查閱不到、在茫茫網(wǎng)絡(luò)文庫里檢索不到的生僻名詞，指的是一群生活在中國東部沿海浙江溫州瑞安市的特殊漁民。他們依隨潮漲潮落，在海涂上“插茜”，即插上竹簾和竹簍，用以捕魚捉蟹，然后拿來賣錢換糧。
早在清朝康熙年間，就有史料明確記載了插茜人的生活，迄今已至少延續(xù)了300多年。
歲月更替。2003年，瑞安市政府一紙“服從海涂圍墾必須撤出”的通告，將這些世代以在近海插茜謀生的漁民“逼”到了岸上，被迫另謀職業(yè)，而他們祖輩棲息了數(shù)百年的海域正在或即將：成為瑞安市以圍墾方式造出的新陸地。
5月28日，《方圓》記者來到插茜人所在的海邊，腳下正是近年建起的綿延數(shù)公里的圍墾大堤。遠(yuǎn)望之下，灰蒙蒙的天空和無盡的大海相接，泛黃的海水一如既往地拍來打去。身邊有插茜人問記者：“十年征用、五年官司，我們從古代走來的300年歷史，如今該何去何從？”
三代石碑見證插茜人
瑞安市的一條小河，靜靜流過莘塍鎮(zhèn)董三村，蜿蜒向東海而去。河邊的一幢老屋，如今成了一家簡陋的建筑膠水小作坊。曾經(jīng)是建國后插茜人聚集和生活了數(shù)十年的莘塍漁業(yè)隊隊部所在地，插茜人之一、莘塍鎮(zhèn)人林光明，指著老屋樓梯下一條狹小到只能鉆進一個人的夾道，告訴《方圓》記者：“百年前插茜人的碑就在那里。”
林光明所說的碑，被層層疊疊的雜物所壓，碑文記載的是清末民初莘塍鎮(zhèn)一帶的一起事關(guān)插茜人的案件。當(dāng)時有陳姓漁民等數(shù)十人向瑞安縣知事告發(fā)，稱有人以清朝已被推翻、清律已經(jīng)廢弛為由，闖入插簾插簍戶（即現(xiàn)稱的插茜戶）世代捕魚之地，強奪魚蟹資源，民國政府立下此碑，告誡不法之徒不得再“越界垂涎”，否則“定即拘案嚴(yán)懲”。
這塊立于99年前的石碑，肩扛著民國政府的禁令，護佑插茜人直到中華人民共和國建國。
而再上溯，清康熙二十一年（公元1682年），當(dāng)時的溫州府奉布政司之令，“圈起”了插簾插簍戶捕捉小海鮮籍以謀生的“領(lǐng)?！焙汀邦I(lǐng)地”。
在上個世紀(jì)八十年代，新中國也承認(rèn)了插茜人的生活方式并加以保護。1984年10月29日，瑞安縣政府發(fā)布瑞政（84）12號文《批轉(zhuǎn)（莘塍區(qū)）區(qū)公所<關(guān)于董田鄉(xiāng)插茜作業(yè)與有關(guān)海涂養(yǎng)殖問題規(guī)定的報告>的通知》，明確了插茜人的歷史淵源：“董田鄉(xiāng)插茜作業(yè)是已有二百（實為三百——記者注）年歷史的傳統(tǒng)漁業(yè)作業(yè)。”該文件稱，“本著尊重現(xiàn)狀、參照歷史，有利于生產(chǎn)、有利于團結(jié)、有利于管理的原則，承認(rèn)董田鄉(xiāng)插茜漁業(yè)隊插茜作業(yè)的經(jīng)營現(xiàn)狀……總面積不變”，“各鄉(xiāng)現(xiàn)有淺海灘涂養(yǎng)殖和其他作業(yè)及董田鄉(xiāng)插茜作業(yè)都要互相尊重其經(jīng)營現(xiàn)狀，不得借故破壞生產(chǎn)”。當(dāng)?shù)夭遘缛嗽俅梧嵵仄涫碌貙⑦@份政府文件刻成碑文，立在的漁業(yè)隊辦公地。
300多年來，雖經(jīng)朝代更迭，但插茜人在中國的東海岸，一直以其特有的生產(chǎn)和生活方式生存著，這種特殊現(xiàn)象，還一度引起從事物質(zhì)文化遺產(chǎn)研究的人的濃厚興趣。然而，到了2003年，瑞安市政府的一紙“撤離”通告打破了插茜人寧靜的生活。他們不愿離開賴以生存的海涂，據(jù)理力爭，幾經(jīng)交涉未果。從2008年起，他們開始了漫長的“官司之累”，至今已持續(xù)整整5年。
圍涂工程引發(fā)的爭執(zhí)
2003年春夏之交，瑞安的插茜人陸續(xù)收到瑞安市東海灘涂綜合開發(fā)工程指揮部（以下簡稱灘涂工程指揮部）的通知，稱由于該市丁山二期圍涂工程需要，插茜戶們作業(yè)的海涂將進行圍墾，他們必須離開灘涂，轉(zhuǎn)行謀生?！胺矅抗こ躺婕胺秶鷥?nèi)從事各類生產(chǎn)活動的單位和個人，必須服從工程建設(shè)需要，全面做好撤離工作?！?/p>
這個“丁山二期圍涂工程”，源于1999年該市水利部門的一次項目建議。1999年3月，瑞安市水利部門制訂《瑞安市丁山第二期灘涂圍墾工程建設(shè)項目建議書》，得到了浙江省圍墾局同意。2003年11月，浙江省環(huán)境保護局批復(fù)了國家海洋局第二海洋研究所對該項工程的環(huán)境影響報告，原則同意在擬選址地圍涂，面積10680畝。
2003年7月，瑞安市委、市政府決定成立市東海灘涂綜合開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)指揮部，負(fù)責(zé)具體組織實施工作。數(shù)天后，指揮部決定成立瑞安市圍墾造地投資有限公司（下稱造地公司）。同年11月14日，灘涂工程指揮部和造地公司向浙江省圍墾局出具報告，浙江省圍墾局當(dāng)天頒發(fā)了《圍墾許可證》，載明圍墾單位為該灘涂工程指揮部，圍墾區(qū)域為瑞安市東海岸，許可圍墾面積712公頃，圍墾開發(fā)利用方向為水產(chǎn)養(yǎng)殖。
日后梳理發(fā)現(xiàn)，這項工程雖經(jīng)一連串行政許可審批，卻唯獨沒有經(jīng)海域使用管理部門審批同意。
從這一年起，當(dāng)?shù)夭遘鐟舻摹稘O業(yè)捕撈許可證》陸續(xù)被注銷年檢，插茜人開始丟掉生計。瑞安市政府的補償方案卻姍姍來遲：直到3年后的2006年5月，瑞安市政府才出臺《瑞安市圍墾工程插茜作業(yè)政策處理辦法》，對因圍墾工程而被注銷捕撈許可證的每戶插茜戶實行一次性轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)補償，補償標(biāo)準(zhǔn)為每年4.4萬元，共補償3年。
插茜戶們認(rèn)為具體補償標(biāo)準(zhǔn)過低，雙方遲遲沒有達成協(xié)議。2007年8月，瑞安市政府將轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)費調(diào)整為每年7.076萬元。補償時間仍為三年。
這個標(biāo)準(zhǔn)仍未達到插茜人的預(yù)期。世代從事插茜作業(yè)的插茜人普遍認(rèn)為，他們未來將完全以他們不適應(yīng)的方式謀生，僅僅為期3年、每年7萬余元的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)費明顯過短、過低。雙方進入僵持狀態(tài)。
五年訴訟一敗“涂地”
在尚未就補償事宜談妥落實的情況下，瑞安市的圍墾工程卻如期展開。插茜人被阻攔在世代為生的海域之外，生活無著的他們，開始一邊外出打零工，一邊向懂法律的人討教維權(quán)方法。在法律界人士的指點下，他們發(fā)現(xiàn)：瑞安市政府在審批和實施此項圍墾工程中，存在著違反行政許可的行為。
2008年初，這些“連普通話都說不大好”的插茜戶，聘請浙江思源昆侖律師事務(wù)所主任、高級律師呂思源和其小女兒呂健律師為他們的代理人，開始了艱難的訴訟之路。
2008年3月17日，林光明等25名插茜戶代表向溫州市平陽縣法院（經(jīng)上級法院指定異地管轄）起訴瑞安市政府，認(rèn)為該市政府于2007年5月11日作出的《關(guān)于丁山二期圍涂工程進場施工的通告》中，有關(guān)施工區(qū)域內(nèi)從事各類生產(chǎn)活動的單位和個人必須騰退撤離的指令違反相關(guān)規(guī)定，應(yīng)予撤銷，主要依據(jù)為國家海洋局《關(guān)于貫徹實施<中華人民共和國物權(quán)法>全面落實海域物權(quán)制度的通知》。后者規(guī)定：補償安置不落實的，不得收回海域使用權(quán)，更不得批準(zhǔn)其他用海者使用該海域。
平陽縣法院審理后，于2008年6月10日作出判決，維持瑞安市政府《施工通告》中的具體行政行為內(nèi)容。插茜戶首次敗訴。
插茜戶不服判決，上訴至溫州市中級法院。同年8月28日，溫州市中院判決維持原判。插茜戶第二次敗訴。
二審判決的前一天，插茜戶向溫州市中院另行起訴了浙江省圍墾局，認(rèn)為該局向瑞安市灘涂工程指揮部頒發(fā)的《圍墾許可證》明顯違法，請求法院判令撤銷。因為依照《中華人民共和國海域使用管理法》第十八條規(guī)定，填海50公頃以上、圍海100公頃以上、不改變海域自然屬性的用海700公頃以上的項目用海，應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院審批。而僅經(jīng)浙江省圍墾局許可的這項瑞安市灘涂工程，圍墾的面積高達712公頃。
對于這起行政訴訟，溫州市中院于2009年1月19日作出判決：駁回林光明等插茜戶訴訟請求。插茜戶第三次敗訴。
插茜戶依然不服，上訴至浙江省高級法院。除了強調(diào)灘涂工程指揮部用海面積712公頃應(yīng)由國務(wù)院審批以外，上訴狀還特別指出浙江省圍墾局對此作出審批所依據(jù)的《浙江省灘涂圍墾管理條例》相關(guān)條款與《中華人民共和國海域使用管理法》相關(guān)條款抵觸，根據(jù)下位法不得違反上位法的原則，該部浙江省地方法規(guī)的相關(guān)規(guī)定因違法而無效，浙江省圍墾局的相應(yīng)審批應(yīng)予撤銷。
2009年5月14日，浙江省高級法院作出判決：駁回上訴，維持原判。插茜戶第四次敗訴。
接著，插茜戶以瑞安市政府《施工通告》明顯違法、海域使用權(quán)及補償安置問題直接關(guān)系到《施工通告》合法性、原終審判決認(rèn)定事實和適用法律均屬錯誤等為由，向浙江省高級法院申請前案再審。
浙江省高院于2011年4月27日發(fā)出（2010）浙行申字第56號《通知書》，告知插茜戶“你們申訴提出的理由和依據(jù)尚不能否定原終審判決”。插茜戶第五次“失利”。
強調(diào)的和被回避的“海”
插茜人“不屈不撓”地打了近3年官司，其狀告瑞安市政府和浙江省圍墾局的一連串訴訟中，始終強調(diào)著一個字：海。他們的主張是：政府動用了海，他們世代賴以為生的海，他們認(rèn)為這種用海行為不合法。而被告的相關(guān)部門則始終認(rèn)為，他們的行政行為不涉及“?！?。
第一輪行政訴訟中，平陽縣法院和溫州市中級法院就以“不屬于本案的審查范圍”為由，回避了插茜戶著重提出的圍墾工程違法使用海域這一主張。
第二輪行政訴訟中，插茜戶的起訴對象指向了浙江省圍墾局，溫州市中院依法追加瑞安市政府為第三人參加訴訟。同樣，溫州市中院稱“至于灘涂是否屬于海域范圍，不是本案審理范圍，本院不做認(rèn)定”。
本案上訴到浙江省高院，插茜戶表示，浙江省圍墾局沒有批準(zhǔn)圍墾灘涂的職權(quán)，因為跟上位法抵觸，《浙江省灘涂圍墾管理條例》的相關(guān)規(guī)定應(yīng)屬無效，依此作出的行政許可依法應(yīng)予撤銷。
浙江省圍墾局辯稱，灘涂圍墾工程的行政許可受《浙江省灘涂圍墾管理條例》的調(diào)整，灘涂圍墾不是“圍海”、“填?！?，不受《海域使用管理法》調(diào)整，兩者調(diào)整對象不同，故不存在抵觸。瑞安市政府在法定期限內(nèi)沒有提交答辯狀，庭審中表示同意浙江省圍墾局意見。
浙江省高院審理認(rèn)為，《浙江省灘涂圍墾管理條例》和《中華人民共和國海域使用管理法》調(diào)整對象和范圍“并不完全重合或包容”，《海域使用管理法》并未直接涉及灘涂圍墾行政管理的內(nèi)容，故上訴人主張的地方法規(guī)因違反國家法律而無效的理由依據(jù)不足。同時，“至于被上訴人瑞安市政府在進行灘涂圍墾時是否需要取得海域使用權(quán)證，則是另一行政法律關(guān)系，本院不對此予以審查認(rèn)定”。
一群世代以海為生的人，在應(yīng)政府部門要求被迫離開大海另處謀生而訴至法院時，行政部門和法院始終避開了“?！边@個“敏感詞”。五年官司，插茜戶一敗“涂地”。
有人否認(rèn)“違法用?！?，有人查處“違法用?！?/p>
那么，瑞安丁山二期圍涂工程，究竟是否涉及“用?！?？
《方圓》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，就在瑞安市政府丁山二期圍墾工程實施過程中，海洋監(jiān)管部門經(jīng)巡查發(fā)現(xiàn)，工程中存在違法用海行為，兩度作出相應(yīng)處罰。
浙江省海洋與漁業(yè)局海監(jiān)總隊海監(jiān)科科長王堅告訴《方圓》記者，2008年7月9日至10日，中國海監(jiān)浙江省總隊（亦即浙江省海洋與漁業(yè)局海監(jiān)總隊）“對丁山二期圍墾工程中瑞安市圍墾造地投資有限公司（亦即瑞安市東海灘涂綜合開發(fā)工程指揮部，兩者為兩塊牌子一套班子——此為當(dāng)時海監(jiān)總隊的《調(diào)查終結(jié)報告》中原文注明）涉嫌非法占用海域一案進行調(diào)查取證”，執(zhí)法人員對現(xiàn)場實施了檢查，隨后對業(yè)主單位瑞安造地公司等進行了調(diào)查，制作了詢問筆錄。在該案調(diào)查取證中，當(dāng)事人對違法事實無異議，只表示要求從輕處理。
浙江省海監(jiān)總隊認(rèn)定，瑞安市丁山二期圍涂項目工程主要是通過拋石填筑形成海堤，符合“非透水構(gòu)筑物用?！鳖愋停?jù)此作出了行政處罰決定書。
《方圓》記者獲得的《浙江省海洋與漁業(yè)局行政處罰決定書》載明，瑞安市造地公司于2007年6月1日至2008年7月10日期間，在未依法取得海域使用權(quán)的情況下，實施丁山二期圍涂項目海堤工程的“填?！被顒?，實際違法填海面積達3.9568 公頃，該行為違反了《中華人民共和國海域使用管理法》第三條的規(guī)定，依據(jù)第四十二條的規(guī)定，決定對瑞安市造地公司作出“退還非法占用的海域，恢復(fù)海域原狀，并處罰款人民幣641001元”的行政處罰。
處罰作出后，當(dāng)事單位瑞安市造地公司沒有提出異議，接受了罰款。
2008年10月24日，中國海監(jiān)東?？傟爼憬『１O(jiān)部門進行聯(lián)合執(zhí)法行動，再度發(fā)現(xiàn)瑞安造地公司涉嫌非法用海，同年11月12日，國家海洋局以督辦形式將該案移送浙江省海洋與漁業(yè)局。2009年2月17日-18日，中國海監(jiān)浙江省總隊對本案作出了“退還非法占用的海域，恢復(fù)海域原狀，并處罰款人民幣10.773萬元”的行政處罰。
《方圓》記者從不同部門獲悉，關(guān)于海涂，長時間存在著“海涂究竟是什么”的爭執(zhí)。國土部門認(rèn)為是未用土地，海洋部門認(rèn)為是海洋的一部分，而水利部門則認(rèn)為“既非陸地也非海洋，就是陸地和海洋之間的緩沖地帶”。長期以來，就導(dǎo)致不同部門在管理上“有利則管、不利則推”的尷尬局面。
駐扎在浙江省寧波市的中國海監(jiān)第四支隊行政執(zhí)法科科長徐紅良告訴《方圓》記者，有關(guān)海涂圍墾工程是否涉及海域使用的問題，在2002年1月1日《中華人民共和國海域使用管理法》施行之前，一度爭議較大，但該法施行以后，爭議不復(fù)存在，“海涂圍墾工程涉及用?！痹缫殉蔀楣沧R，“海涂圍墾必須取得海域使用權(quán)證”已成為法定規(guī)則。
“至于當(dāng)前仍存在一些不同說辭，主要是有的業(yè)主單位為規(guī)避交納海域使用費而找理由?！毙旒t良說。正因如此，中國海監(jiān)會同省市縣共四級海監(jiān)部門，才不時進行聯(lián)合執(zhí)法巡查，對發(fā)現(xiàn)的違法用海行為進行處罰。
因“通知書”而陷入的尷尬
在“五次失利”后，不滿的插茜戶向最高法院提起申訴，請求最高法院對本案進行再審。
2012年10月16日，最高法院出具（2011）行監(jiān)字第610號《通知書》，認(rèn)為，“灘涂在法律概念上不屬于海域，故其管理不適用《中華人民共和國海域使用管理法》。浙江省圍墾局在瑞安市東海灘涂綜合開發(fā)工程指揮部提供了《浙江省灘涂圍墾管理條例》所規(guī)定的申請文件和資料后，經(jīng)審核向該指揮部頒發(fā)《圍墾許可證》，并沒有超越法定職權(quán)?！币虼?，“決定不對該案提起再審”。
插茜戶并未因此氣餒近日，他們委托浙江思源昆侖律師事務(wù)所向浙江省檢察院申請?zhí)嵴堊罡邫z察院進行抗訴審查。然而，這一計劃卻遭遇了法律程序的阻礙。
律師呂思源告訴《方圓》記者，本案在向檢察機關(guān)申請抗訴時，辦案檢察官要求申請人提供法院不予再審的裁定文書，現(xiàn)有的《通知書》不具有可抗訴審查的法律效力。插茜戶們在將此要求告知法院后，辦案法官回復(fù)：法律并未規(guī)定必須作出“裁定文書”而不可以作出《通知書》。
呂思源認(rèn)為，法院的這一答復(fù)并不能站住腳。最高人民法院自2002年11月1日起施行的《關(guān)于規(guī)范人民法院再審立案的若干意見（試行）》第五條第二款中，確有規(guī)定“再審申請人或申訴人向人民法院申請再審或申訴，應(yīng)當(dāng)提交……原一、二審判決書、裁定書等法律文書，經(jīng)過人民法院復(fù)查或再審的，應(yīng)當(dāng)附有駁回通知書、再審判決書或裁定書”等材料，其中確實包括了《通知》這一法律文書形式。但按照最高人民法院、最高人民檢察院于2011年印發(fā)的《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》（高檢會〔2011〕1號）中的規(guī)定，人民檢察院應(yīng)當(dāng)向法院提出抗訴的情形，已經(jīng)不再包括法院發(fā)出的《通知書》，法院就不應(yīng)再發(fā)《通知書》而應(yīng)作出裁定。呂思源認(rèn)為，“兩高”聯(lián)合發(fā)出的規(guī)定在2011年3月10日，是相對于最高人民法院自2002年11月1日起施行的規(guī)定在時隔9年之后的新規(guī)定，是對舊規(guī)定的否定，針對可能導(dǎo)致抗訴的案件，法院應(yīng)當(dāng)執(zhí)行新規(guī)定而不是我行我素沿襲舊規(guī)定。因此，最高法院應(yīng)當(dāng)按照“高檢會（2011）1號”的《意見》，對林光明等插茜戶們的再審申請作出裁定，否則，“是對申請人抗訴申請權(quán)的變相剝奪”。
“打官司難，難于上青天。”插茜人感嘆。面對法院的《通知書》和檢察院要求的規(guī)范性法律文件兩相矛盾這一尷尬境地，瑞安插茜人的維權(quán)之路，是否還能繼續(xù)地走下去？
