所謂的美國城市是指以城鎮(zhèn)為單位的實體，也就是通常講的城鎮(zhèn)政府機構。當收入少于支出項負債，當負債達到一定程度，就要宣告破產(chǎn)

美國斯托克頓市街頭。美國聯(lián)邦法院4月1日批準加利福尼亞州斯托克頓市政府進入破產(chǎn)保護狀態(tài)，開創(chuàng)了美國地方政府因債務負擔過重而陷入破產(chǎn)的新紀錄。（來源：CFP）

路燈久無人修的街道、人煙稀少的馬路，以及頻繁發(fā)生的兇殺搶劫案……這一派蕭條的景象，讓人感覺是一座廢城，而不是昔日昌盛一時的“汽車之城”底特律。今年以來，底特律何時破產(chǎn)已成為全球關注的焦點?！暗滋芈善飘a(chǎn)了”、“一美元一套房”等消息近日頻頻見諸報端。如今，這座茍延殘喘的城市，在多年財政赤字的折磨下，已經(jīng)走到破產(chǎn)的邊緣。

底特律到底發(fā)生了什么？

1899年，第一家汽車制造廠在底特律成立，到20世紀上半期，多家汽車公司蜂擁而至，美國三大汽車公司有兩家總部均位于底特律，底特律隨之成為世界的“汽車城”。這里有美國第一條水泥馬路、第一個交通指示燈、第一條高速公路、第一大百貨商店、第一個大劇院……

然而，產(chǎn)業(yè)結構失衡導致底特律政府的財政收入來源單一。底特律80%的經(jīng)濟依靠汽車產(chǎn)業(yè)，汽車產(chǎn)業(yè)興旺時，該市的財政收入就上升，而一旦汽車產(chǎn)業(yè)遇到困難，財政收入也隨之陷入困境。

從2001年開始，日本、韓國和歐洲的汽車企業(yè)在北美迅速擴張，使底特律的汽車工業(yè)開始萎縮。2007年的國際金融危機更是給了底特律致命的一擊，汽車企業(yè)紛紛虧損。在持續(xù)的企業(yè)虧損和裁員中，底特律2009年的失業(yè)率已高達16.2%，全市近三分之一的人口在貧困線下掙扎。隨之而來的各種問題開始顯現(xiàn)，人口從185萬迅速流失至71.3萬，房地產(chǎn)業(yè)跌入低谷，空房率已接近四分之一，荒廢的摩天大樓、工廠和住宅在底特律市內(nèi)隨處可見。納稅人口的減少使得底特律政府的稅基進一步萎縮，進而加劇了底特律的財政危機。

在連環(huán)因素的影響下，底特律市政府的資金瀕臨枯竭，幾乎無法負擔政府雇員的薪資及醫(yī)保和養(yǎng)老支出。近幾年來，底特律的一些市政基本服務，如警力、照明、道路維護和清潔的預算相繼被削減，大量居民的生活受到影響。但是，美國法律規(guī)定，除了面臨自然災害，禁止聯(lián)邦政府對州和地方政府實施直接救援，這就基本上掐斷了底特律獲得聯(lián)邦政府救助的機會。由于犯罪率、失業(yè)率居高不下，人口外流，財政危機及破產(chǎn)風險等諸多負面因素，底特律被《福布斯》評為2012年“美國最悲慘城市”。

2月19日，密歇根州政府任命的專家小組宣布，該州最大城市底特律陷入財政危機。兩周后密歇根州政府宣布底特律市進入財政緊急狀態(tài)，底特律成為密歇根州為避免財政破產(chǎn)而被州政府接管的第六個城市。

據(jù)目前公布的消息，底特律的預算赤字已達3.27億美元，長期債務規(guī)模更是高達140億美元，此外，該市還面臨持續(xù)的現(xiàn)金流枯竭問題。底特律如果破產(chǎn)，就將突破斯托克頓成為美國歷史上最大的破產(chǎn)城市。

然而底特律并不是第一個申請破產(chǎn)的美國城市。根據(jù)美國聯(lián)邦破產(chǎn)法院的數(shù)據(jù)，自1981年以來美國共有40余起地方政府宣布破產(chǎn)的案件，僅在2012年，加利福尼亞州就有3個城市相繼向破產(chǎn)法院申請破產(chǎn)。

今年1月在華盛頓舉行的全美市長冬季年會上，部分市長預期今年可能會有更多美國城市（多為小城市）面臨破產(chǎn)風險。底特律、奧蘭治和斯托克頓這三個城市正是美國破產(chǎn)城市的典型代表，產(chǎn)業(yè)結構單一、高風險投資、資金管理不善，是導致城市破產(chǎn)的三大最主要原因。

史上第一次最大的城市破產(chǎn)案

說起破產(chǎn)城市，美國加利福尼亞州的奧蘭治郡是美國歷史上第一次最大的城市破產(chǎn)案。

奧蘭治郡曾是美國最富庶的地區(qū)之一，平均每戶年收入4.6萬美元，著名的迪斯尼樂園就位于該郡境內(nèi)。

為增加財政收入，奧蘭治郡將通過發(fā)行市政債券籌集的巨額資金、郡公共機構和鎮(zhèn)政府的行政基金、退休金及公積金等資金整合在一起，創(chuàng)建了郡財政投資基金。到1994年，基金規(guī)模達到74億美元，參與單位有187個。

基金管理人羅伯特·西純是奧蘭治郡一位資深的財政員，他通過競選連任該郡司庫長達24年之久。羅伯特·西純管理的基金，其投資績效一直居加利福尼亞州同類基金的前列，投資年收益率高達9%，比加利福尼亞州州政府基金高出50%。僅1988年—1994年的7年間，他的投資基金就增長近8倍。

然而，羅伯特·西純卻做出了一個錯誤決策，用郡財政投資基金投資金融衍生產(chǎn)品。他選了兩種產(chǎn)品：一種是組合證券，另一種是雙重指數(shù)債券。

這兩種投資能夠獲利的前提是市場利率趨于下降，長期利率高于短期利率，并且長、短利率間的差額不變甚至能夠擴大。羅伯特·西純做出上述投資決策的基本理由是認為美國經(jīng)濟正在復蘇，聯(lián)邦儲備委員會理應放松利率以支持復蘇過程。實際上，這也是當時經(jīng)濟界頗為流行的想法。

但是，1994年美國長短期利率的發(fā)展趨勢正好與他的預料相反。從1993年第四季度起，美國經(jīng)濟出乎意料地強勁增長，大大超出美國聯(lián)邦儲備委員會劃定的經(jīng)濟增長安全區(qū)，使美國經(jīng)濟的通貨膨脹壓力增大。為抑制通貨膨脹率上升，1994年美國聯(lián)邦儲備委員會6次提高短期利率。

這種變化使奧蘭治郡財政基金短期借貸的融資成本提高，超過了其持有的投資組合的收益率；另一方面，市場利率的上升也使基金持有的固定利率債券及逆向債券的價格下跌，造成基金出現(xiàn)巨額的賬面虧損。

1994年12月1日，奧蘭治郡公布了74億美元的財政基金面臨16.9億美元賬面虧損的事實。為防止因暫時的不能支付而導致債權人沽售資產(chǎn)和抵押品，以取得緩沖時間籌集資金解決債務的償還問題，12月6日，奧蘭治郡及其財政基金向圣地安那聯(lián)邦法院申請破產(chǎn)保護。

奧蘭治郡事件，是迄今為止多起美國財政基金投資損失事件中虧損最高的一次，也是地方政府因金融衍產(chǎn)品方面的投資虧損申請破產(chǎn)保護的首例。

一個人讓一座城市破產(chǎn)

斯托克頓市在21世紀前一直是美國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)區(qū)，與硅谷毗鄰。隨著硅谷的飛速發(fā)展，斯托克頓市政府陷入了焦急之中，怎么才能讓斯托克頓市的經(jīng)濟也能快速發(fā)展起來呢？這成了斯托克頓市市政府的一個重要任務。

最后市政府在經(jīng)過一些專家和學者的調(diào)研后得到一個結論：斯托克頓市因為靠近舊金山灣和硅谷相近，而斯托克頓市又一直是以發(fā)展農(nóng)業(yè)為主，很適合城市的白領來此度假，修建一些度假村會是很好的商機。

2006年市政府把方案提交議會通過后，就做了詳細的規(guī)劃，然后開始招標進行斯托克頓市度假村的開發(fā)。經(jīng)過三輪競標，約翰的公司最后接下了這項工程。然而斯托克頓市政府告訴約翰，由于政府財政緊張，因此只能等度假村贏利后再付給他工程費用，約翰認為這是斯托克頓市政府的工程項目不會出問題，就同意了。

很快五年過去了，2012年初約翰的第一期規(guī)劃如期建設完成，也通過了專家團隊的驗收。當他把度假村交給政府，并告訴政府自己已經(jīng)為此付出了所有的資金，甚至為此負債累累，希望斯托克頓市政府能夠按合約及時支付工程款時市政府方面的消息卻讓約翰震驚：斯托克頓市的目前已經(jīng)陷入了財政危機，連市政府一些基本的活動也撥不出款來，更不用說支付約翰的工程款了。

約翰立即開始調(diào)查，結果發(fā)現(xiàn)斯托克頓市市政府市府面臨9000萬財政赤字，總負債高達7億美元，這些負債大部分是由于政府管理資產(chǎn)不善引起的。市政府定期向一個賬戶供款，以支付雇員的醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險，然后指定一些資產(chǎn)管理公司管理這些資產(chǎn)，使其保值增值。但是，在當今低息環(huán)境之下，這些資產(chǎn)的投資回報率很低，低到不足以支付政府承諾的金額，于是市政府只好持續(xù)借債，直到被約翰發(fā)現(xiàn)。

一怒之下，約翰把斯托克頓市起訴到了美國的聯(lián)邦最高法院。

一個人起訴一座城市，這條新聞很快引起了美國媒體的關注，而美國聯(lián)邦法院對此也很重視，畢竟這還是美國歷史上第一次有人把一座城市告上法庭。

經(jīng)過審理，2012年6月聯(lián)邦法院判定斯托克頓市敗訴，必須在限定日期內(nèi)賠償約翰的損失。這直接導致了斯托克頓市財政的崩潰，判決作出后一個星期，斯托克頓市向聯(lián)邦法院申請破產(chǎn)。

但包括約翰在內(nèi)的擔心投資打水漂的債權人堅決反對斯托克頓市申請破產(chǎn)。斗爭一直持續(xù)到今年4月1日，美國聯(lián)邦破產(chǎn)法院才正式通過了斯托克頓市的破產(chǎn)申請。這一決定使斯托克頓市成為美國歷史上獲準破產(chǎn)的最大城市。而在此前，斯托克頓市已連續(xù)兩年入選《福布斯》“全美最痛苦”城市，并在2013年被列為“全美文化程度最低”城市第三名，大學畢業(yè)人口不足17%。

雖然進入破產(chǎn)保護程序后，法官將決定它的債權人的償付順序，約翰并沒有排在前列，因此他的損失也無法完全彌補，但是他卻成了歷史上通過訴訟促使一座城市破產(chǎn)的第一人。

城市怎么會破產(chǎn)

其實美國城市破產(chǎn)由來已久，并不是什么新鮮事。自1937年以來，美國有約600個市、鎮(zhèn)、縣等申請破產(chǎn)。

根據(jù)美國《破產(chǎn)法》第9章《地方政府債務調(diào)整法》，規(guī)定了地方政府破產(chǎn)辦法。該章法律只適用于市政當局，州下屬的市、縣、地區(qū)、村鎮(zhèn)等地方政府，不包括州政府本身。破產(chǎn)案件由市政當局提交給破產(chǎn)法院，法案不允許州破產(chǎn)。政府破產(chǎn)內(nèi)容和方式與破產(chǎn)法典第11章規(guī)定的企業(yè)破產(chǎn)債務重組非常相似。

所謂的美國城市是指以城鎮(zhèn)的為單位的實體，也就是通常講的城鎮(zhèn)政府機構。美國城市和縣級政府主要是“自我管理”模式，決策自由度也相當大。美國的許多城市政府更像是一個個公司在運營。它的運作預算由城鎮(zhèn)的財政收入如地稅和其它財產(chǎn)性收入、上級政府撥款等支持。當收入少于支出就要負債，當負債達到一定程度，就要宣告破產(chǎn)。實際上就是合法賴賬。

地方政府破產(chǎn)本身屬于地方財政破產(chǎn)，僅僅是地方政府失去清償債務的能力，并不等于政府職能破產(chǎn)，這種“政府破產(chǎn)”與企業(yè)破產(chǎn)還是有所不同的。企業(yè)破產(chǎn)的結果可能是關門，但現(xiàn)代社會是不可能離開政府機構與部門，任何地方都不允許出現(xiàn)無政府狀態(tài)。地方政府財政破產(chǎn)了，地方政府還要生存下去，還要履行自身職能。

事實上，城市破產(chǎn)在歐亞等國同樣存在。2006年7月，日本北海道一個擁有1.4萬人的小城市夕張市宣布該市申請成為“財政再建團體”，也就是破產(chǎn)，在日本國內(nèi)引起巨大反響。當時中國駐日使館經(jīng)商參處還專門進行了調(diào)研，并提交了《一個日本小城市的破產(chǎn)》的報告。2012年7月23日，意大利10座城市發(fā)出面臨破產(chǎn)的預警信號。

表面上看，城市的破產(chǎn)與個人、企業(yè)的破產(chǎn)并無二致。美國的情況是，當城市的稅、費收入償還不了債務和賬單，城市政府與債權人談判破裂，無法平衡預算缺口，其中一條出路就是根據(jù)破產(chǎn)法第9章向聯(lián)邦法院申請破產(chǎn)保護。在日本，負債過高的市長宣布放棄自力更生再建財政的計劃，經(jīng)過一系列程序，該市就將置于國家嚴格管理之下，成為“財政再建團體”，簡單地說就是城市破產(chǎn)。

深層次來看，歐美國家的城市破產(chǎn)現(xiàn)象，源于它們獨特的城市制度設計：城市的自治制度、嚴格的財政預算制度、破產(chǎn)的法律規(guī)定。自治制度厘清了城市與州、與國家（聯(lián)邦）責任、義務邊界；嚴格的財政預算制度使得破產(chǎn)的實際發(fā)生有真實、必須的依據(jù)；而破產(chǎn)立法則使得破產(chǎn)有法可依。以上這些制度框架設計的目的不是為了鼓勵破產(chǎn)，而是使得債權人的權益得到保護、其他相關利益者得以止損。從這個意義上說，破產(chǎn)雖然會給城市發(fā)展帶來嚴重影響，但卻是一種進步的、必要的城市發(fā)展制度設計。

破產(chǎn)究竟給普通百姓帶來什么樣的影響？雖然破產(chǎn)的市政府會特意強調(diào)，破產(chǎn)并不會降低公共服務水平，因此普通市民不會在這方面受到影響，但是事實卻并非如此。

政府破產(chǎn)之后，必須采取一系列的措施使地方財政重回正軌，而采取的措施通常包括加稅、裁員、減薪等，這無一例外會影響到普通百姓的生活。其中最受影響的是藍領階層，例如地方政府雇用的清潔工人，他們可能因為政府削減支出而被辭退。如果情況過于嚴重，那些原本必須保留的職位可能也要被裁掉，甚至包括地方的警力——而一旦這些公共服務職位被削減，就會直接影響到百姓的日常生活。

一些基礎設施及公共服務設施，比如醫(yī)院、路橋維護等都會不同程度地受到影響。例如有斯托克頓市的居民抱怨說，當?shù)貓D書館開放時間縮短了，掃大街的人數(shù)減少了，郵局不但加了郵費，而且取消了周末送貨；公交車則砍掉了一半左右的線路，車費卻不斷上調(diào)；而在高校，學費增加了，很多部門鼓勵提前退休。

有金融分析機構在一份經(jīng)濟報告中指出，美國許多城市的就業(yè)前景依舊慘淡，105個都會區(qū)的就業(yè)率要到2015年才能恢復到經(jīng)濟危機前的水平，而像底特律等32個地區(qū)，就業(yè)率要到2025年才能恢復。