一、中國高速公路的發(fā)展歷程

（一）設(shè)想階段

1958年公路計(jì)劃體制下放后，經(jīng)濟(jì)干線公路建設(shè)基本處于停滯狀態(tài)。到20世紀(jì)70年代，部分干線公路交通堵塞、通行不暢的問題日益突出。在1970年交通部編制的公路科技發(fā)展規(guī)劃中就提出了要在北京、天津、塘沽之間修建高速公路，由于當(dāng)時(shí)人民小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想的落后和技術(shù)資料的不足，高速公路一直處于設(shè)想階段。1975年，交通部為借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，盡快改變我國公路的落后面貌，組成公路考察團(tuán)赴日本進(jìn)行考察。但由于全國又突然開展了“反擊右傾翻案風(fēng)”，我國高速公路建設(shè)未能列入日程，然而技術(shù)準(zhǔn)備工作卻從此開始。不久，由公路局和公路設(shè)計(jì)院組織翻譯整理的高速公路技術(shù)資料，以《國外公路》?？男问匠霭?。這為中國以后的公路建設(shè)奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。

黨的十一屆三中全會后，國內(nèi)形勢發(fā)生了重大轉(zhuǎn)折，工作重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面。1978年春，時(shí)任交通部長的葉飛率團(tuán)赴北歐訪問，他目睹了歐洲高速公路在集裝箱運(yùn)輸和港口物資集散方面的重要作用，回國后要求公路局立即進(jìn)行京津塘高速公路建設(shè)的準(zhǔn)備工作，并設(shè)想在二三年內(nèi)建成。公路局組織設(shè)計(jì)、科研單位在京、津、冀三省市的配合下，開始了京津塘高速公路的勘測設(shè)計(jì)工作。但由于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)認(rèn)識不統(tǒng)一，資金不落實(shí)，我國第一棵高速公路幼芽又半途夭折。

1982年黨的十二大以后，交通部和國內(nèi)的一些進(jìn)步人士建議修建高速公路的呼聲日益高漲，但有關(guān)部門的認(rèn)識仍不統(tǒng)一。針對此情況，交通部門立即采取了有效措施。制定了大力進(jìn)行宣傳、加緊進(jìn)行技術(shù)準(zhǔn)備、積極開辟資金渠道三項(xiàng)政策措施，并于1984年12月經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議討論批準(zhǔn)，自1985年起實(shí)施。從而為日后我國高速公路的發(fā)展創(chuàng)造了有利的政治條件。

（二）初期建設(shè)階段

1984年6月以一級公路的名義修建的沈大高速公路（沈陽——大連）正式開工，但遼寧省一直沒有放棄修建高速公路的目標(biāo)，從技術(shù)上做好了隨時(shí)改為高速公路的準(zhǔn)備。滬嘉高速公路長18.5公里，符合20公里以內(nèi)省、部級可以審批的規(guī)定，經(jīng)研究由上海市立項(xiàng)，交通部給予資金補(bǔ)助和技術(shù)指導(dǎo)，于1984年底動工興建。這期間京津塘高速公路也獲準(zhǔn)利用世界銀行貸款修建，但還要按規(guī)定程序，進(jìn)行財(cái)務(wù)分析，重報(bào)設(shè)計(jì)任務(wù)書，經(jīng)有關(guān)部門論證、評估、審批，短期內(nèi)不能開工（實(shí)際開工日期是1987年12月23日）。于是廣佛、西臨高速公路，也用滬嘉高速公路的辦法，于1986年開始建設(shè)。而北京一石家莊、合肥一南京、武漢一黃石、貴陽一黃果樹、濟(jì)南一青島、成都一重慶、?？谝蝗齺?、南昌一九江、哈爾濱一阿城等高速公路，都是先以汽車專用公路的名義開工，后來陸續(xù)改為高速公路的。

1988年10月31日滬嘉高速公路建成通車，從而結(jié)束了中國內(nèi)地沒有高速公路的歷史。同時(shí)，中途獲準(zhǔn)修建的沈大高速公路，也于同年10月建成沈陽至鞍山和大連至三十里堡兩段，共計(jì)131公里，十一月初正式通車。直到1990年沈大高速公路終于全線建成通車，后被譽(yù)為“神州第一路”。上述高速公路的通車，使許多人對高速公路有了感性認(rèn)識，社會反映良好。從此中國人民對建設(shè)高速公路的信心倍增，為我國高速公路的建設(shè)打下了群眾基礎(chǔ)。

（三）高速發(fā)展階段

上世紀(jì)90年代開始至今，我國的高速公路建設(shè)進(jìn)入了高速發(fā)展階段，建設(shè)投資數(shù)量之大，開工項(xiàng)目之多，舉世矚目。“八五”期間建成通車的高速公路年平均為324公里，“九五”前3年達(dá)到年均1372公里。我國相繼建成了沈大、京津塘、濟(jì)青、成渝、廣深、京石、滬寧、太舊、柳桂、吐烏大、滬杭、廣佛等一大批重點(diǎn)的高速公路工程，初步緩解了中心城市之間交通擁堵的“瓶頸”問題。到1998年年底，我國高速公路通車?yán)锍踢_(dá)到6258公里，躍居世界第8位，在建高速公路項(xiàng)目總里程12600公里，取得了舉世矚目的成就。1999年全國高速公路總里程突破1萬公里，接近世界第三水平。2000年，國道主干線京沈、京滬高速公路建成通車，在我國華北、東北、華東之間形成了一條快速、安全、暢通的公路運(yùn)輸大通道；到年底全國高速公路總里程達(dá)1.6萬公里，居世界第3位。2001年，近代史上就有“西南動脈”之稱的西南公路出海通道經(jīng)過10多年的艱苦建設(shè)實(shí)現(xiàn)了全線貫通，西部地區(qū)從此與大海不再遙遠(yuǎn)。到2002年底，我國高速公路通車?yán)锍桃慌e達(dá)到2.5萬公里，位居世界第2位。自2008年以來我國高速公路的發(fā)展更是突飛猛進(jìn)，到2010年底，我國的高速公路總里程已超7.4萬公里。預(yù)計(jì)今年年底我國高速公路通車歷程將突破10萬公里，僅次于美國?？梢娢覈咚俟方ㄔO(shè)發(fā)展之快。

二、中國高速公路管理體制

中國高速公路管理體制是在過去的幾十年中伴隨著高速公路建設(shè)逐漸形成的，并隨著時(shí)間的推移逐漸變得規(guī)范科學(xué)。但還存在著一些問題，并沒有形成一個(gè)法制健全、科學(xué)合理、精簡高效的高速公路管理體制。

（一）中國高速公路管理體制存在的問題

1.政企沒有完全分開

政企沒有完全分開直接導(dǎo)致了高速公路的經(jīng)營缺乏活力。現(xiàn)在大多數(shù)高速公路公司制企業(yè)受政府行政職能部門管轄，將收入上繳行政部門財(cái)政，政府行政職能部門將管理經(jīng)費(fèi)進(jìn)行分配后再按計(jì)劃下?lián)?，高速公路公司并不是真正意義上的法人實(shí)體和利益主體。

2.管理機(jī)構(gòu)重復(fù)，效率低下

我國高速公路建設(shè)的投資渠道和投資主體具有多元化特點(diǎn)，也導(dǎo)致高速公路管理機(jī)構(gòu)具有多種性質(zhì)，比如國有企業(yè)性質(zhì)、有限責(zé)任公司性質(zhì)、股份有限公司性質(zhì)、中外合資性質(zhì)，即存在“政、事、企”等多種管理主體。由此看來，完整的高速公路管理職能被分割開來，造成了我國高速公路采取多種管理模式，也不可避免地出現(xiàn)了多種部門，職責(zé)交叉，出現(xiàn)事故的時(shí)候各部門相互推卸責(zé)任，造成管理成本高、人員冗余、效率低下等現(xiàn)象。

3.法律法規(guī)體系不夠健全

我國高速公路的法制建設(shè)滯后于高速公路的設(shè)施建設(shè)，目前還沒有一套統(tǒng)一的專門適用于高速公路的法規(guī)條例，高速公路實(shí)施管理只能參考普通公路的管理法律和法規(guī)如《公路法》、《公路管理?xiàng)l例》、《道路交通管理?xiàng)l例》等。但是《公路法》關(guān)于高速公路路政執(zhí)法管理方面的規(guī)定很少，另外《公路管理?xiàng)l例》和《道路交通管理?xiàng)l例》是分別由交通、公安兩個(gè)部門起草的，兩個(gè)部分分別對兩個(gè)《條例》具有解釋權(quán)，因此經(jīng)常會造成交通部門和公安部門在高速公路交通安全管理上權(quán)責(zé)關(guān)系不清，執(zhí)法職能不明，在一定程度上削弱了執(zhí)法力度。

4.高速公路經(jīng)營缺乏目的性

我國高速公路經(jīng)營處于起步階段，對市場經(jīng)濟(jì)體制下如何經(jīng)營高速公路認(rèn)識上不清楚，還處于摸索階段，因此在運(yùn)作程序和方式上還具有很大的盲目性。目前政府對經(jīng)營主體經(jīng)營行為的監(jiān)督管理還沒有特別有效的措施，對高速公路的經(jīng)營缺乏目的性，調(diào)控手段成效也不大。

（二）中國高速公路管理體制存在的改進(jìn)措施

1.實(shí)現(xiàn)政企分離

在高速公路管理中，應(yīng)該采取管理、政企分開的措施。政企分離是指在高速公路的管理中負(fù)責(zé)高速公路管理事務(wù)的政府部門和企業(yè)各自發(fā)揮各自的作用。

政府部門的作用是對高速公路建設(shè)起宏觀調(diào)控作用，其具體的職能為制定高速公路發(fā)展規(guī)劃、政策法規(guī)、行業(yè)管理、政策引導(dǎo)等；集團(tuán)企業(yè)公司則負(fù)責(zé)高速公路的具體管理經(jīng)營，按照交通主管部門審批的經(jīng)營范圍、經(jīng)營期限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量要求，參與各企業(yè)的競爭，實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展，實(shí)現(xiàn)高速公路的商業(yè)屬性，并接受專門管理機(jī)構(gòu)的行政管理監(jiān)督。

2.對高速公路經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行股份制改造

許多發(fā)達(dá)國家都已經(jīng)對高速公路經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行股份制經(jīng)營，或者實(shí)行特許經(jīng)營，走企業(yè)化道路。我國可以借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)國家高速公路公司經(jīng)營的實(shí)際情況，對高速公路經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行股份制改造，實(shí)行特許經(jīng)營。

股份制改造有利于所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，使企業(yè)成為真正的法人實(shí)體，使其適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)，提高其參與國際市場競爭的能力；可以建立多種籌集資金的渠道，得到足夠的進(jìn)行高速公路建設(shè)的資金，并使其籌集資金的工作日趨符合市場要求；可以使高速公路的作用得以充分發(fā)揮?？芍獙Ω咚俟方?jīng)營企業(yè)進(jìn)行股份制改造，實(shí)行特許經(jīng)營，對提高高速公路建設(shè)和管理的水平具有重要作用。

3.健全法制

我國高速公路管理體制出現(xiàn)許多問題的重要原因之一就是法制建設(shè)相對滯后與高速公路的建設(shè)。中國現(xiàn)在雖然已有一些關(guān)于的公路的法律法規(guī)，不但本身存在著許多相對于發(fā)達(dá)國家公路法律的不完善之處，而且并不是專門適用于高速公路管理。

為了盡快制定出適合中國國情的高速公路法律體制，應(yīng)該充分運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)和行政手段，對現(xiàn)有的關(guān)于高速公路管理的法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，將高速公路建設(shè)中的各種關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，使其達(dá)到一致。然后通過立法的形式，確立高速公路管理的各種法律法規(guī)，推動中國高速公路管理法制的健全。

4.加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控

市場經(jīng)濟(jì)體制下政府的主要作用就是對國家經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行宏觀調(diào)控，而高速公路建設(shè)是基礎(chǔ)設(shè)施的一個(gè)重要組成部分，因此對它的調(diào)控是十分必要的。政府對高速公路建設(shè)進(jìn)行宏觀調(diào)控是指政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段，對高速公路行業(yè)的發(fā)展、運(yùn)營以及管理等方面進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。

政府應(yīng)加大對高速公路建設(shè)的宏觀調(diào)控力度，這是因?yàn)橄鄬τ谄渌男袠I(yè)，高速公路行業(yè)具有基礎(chǔ)性、公益性以及自然壟斷性等特點(diǎn)。宏觀調(diào)控的目的是起到高速公路經(jīng)營機(jī)制的市場自我調(diào)節(jié)功能與政府的宏觀調(diào)控相結(jié)合的作用，進(jìn)而可以使高速公路的商品屬性得到充分發(fā)揮。

（責(zé)任編輯：張莉莉）