摘 要：日本政策性金融曾在支持日本經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)后重建，推動(dòng)日本經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)趕超戰(zhàn)略中發(fā)揮了積極作用。但是，隨著日本民間金融市場(chǎng)的發(fā)展，原有政策性金融的職能、定位、業(yè)務(wù)范圍等均已不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。日本政府為更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，進(jìn)行了兩次大規(guī)模的政策性金融改革。日本政策性金融發(fā)展過(guò)程中遇到的問(wèn)題及改革思路和措施，對(duì)深化我國(guó)正在進(jìn)行的政策性金融機(jī)構(gòu)改革具有一定的借鑒和啟示意義。

關(guān)鍵詞：政策性金融 改革 啟示

日本政策性金融曾在支持戰(zhàn)后重建、實(shí)施“趕超戰(zhàn)略”中發(fā)揮積極作用。但是，隨著日本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、政府職能轉(zhuǎn)型以及國(guó)內(nèi)民間金融市場(chǎng)的發(fā)展，原有政策性金融體系已顯不適，弊病逐步暴露。為此，日本政府于上個(gè)世紀(jì)90年代啟動(dòng)大規(guī)模的政策性金融改革，總體思路是回歸政策性定位、堅(jiān)持“官退民進(jìn)”。但是，日本政策性金融體系存在的問(wèn)題已是積重難返，導(dǎo)致后續(xù)改革成本很高，本輪金融危機(jī)又進(jìn)一步延緩了改革進(jìn)程。本文對(duì)日本政策性金融的發(fā)展、改革進(jìn)行了全面回顧和梳理，并從中得出一些啟示。

一、日本政策性金融體系的特點(diǎn)

（一）種類繁多

“二戰(zhàn)”后，日本政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)崛起而實(shí)施“趕超戰(zhàn)略”，并制定了相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策。為配合產(chǎn)業(yè)政策，日本政府幾乎在每一個(gè)需要扶持的領(lǐng)域都設(shè)立了對(duì)口的政策性金融機(jī)構(gòu)，包括進(jìn)出口、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生及住宅、醫(yī)療、環(huán)境衛(wèi)生、農(nóng)林漁業(yè)、區(qū)域振興開(kāi)發(fā)，等等。到20世紀(jì)80年代，日本形成了覆蓋全面的“三行十庫(kù)”政策性金融體系。

（二）規(guī)模較大

政策性金融在日本金融市場(chǎng)中所占份額較大。20世紀(jì)90年代初，政策性金融體系發(fā)放的信貸量約占日本國(guó)內(nèi)信貸總量的1/3，僅次于城市銀行。1964年，日本政策性金融機(jī)構(gòu)貸款余額占GDP的比重不足10%，2004年上升到18%，高于其他發(fā)達(dá)國(guó)家（美國(guó)5.4%，德國(guó)6.8%，法國(guó)8.7%）。

二、日本政策性金融發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題

（一）不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整

日本幾乎每一個(gè)需要扶持的領(lǐng)域都對(duì)應(yīng)設(shè)立政策性金融機(jī)構(gòu)，最終導(dǎo)致機(jī)構(gòu)龐雜。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，日本的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，集中體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)升級(jí)，原有的政策性金融格局與之不適應(yīng)。此外，政策性金融機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)也出現(xiàn)交叉和競(jìng)爭(zhēng)，需要重新調(diào)整。

（二）治理結(jié)構(gòu)不完善導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)不善

日本的政策性金融機(jī)構(gòu)一直沒(méi)有建立規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，政府部門(mén)的行政干預(yù)比較明顯，內(nèi)部缺乏有效的制衡約束機(jī)制，同時(shí)也沒(méi)有建立基于市場(chǎng)化運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與控制體系，導(dǎo)致運(yùn)行效率低下，經(jīng)營(yíng)情況不斷惡化給財(cái)政造成較大負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000-2004年間，日本中央財(cái)政為農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)注資2922億日元填補(bǔ)赤字。

（三）對(duì)市場(chǎng)構(gòu)成“擠出”效應(yīng)

隨著民間金融的發(fā)展，資金供求關(guān)系由短缺轉(zhuǎn)向過(guò)剩，政策性金融機(jī)構(gòu)與民間金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)出現(xiàn)交叉和競(jìng)爭(zhēng)，政策性金融機(jī)構(gòu)的導(dǎo)向作用下降，但政策性金融機(jī)構(gòu)的信貸規(guī)模并沒(méi)有降下來(lái)。政策性金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)份額大且有財(cái)政補(bǔ)貼，很大程度上影響了民間金融的發(fā)展。國(guó)際清算銀行認(rèn)為，日本銀行業(yè)盈利水平低的一個(gè)重要因素是“來(lái)自政府金融機(jī)構(gòu)的激烈競(jìng)爭(zhēng)”。

三、日本政策性金融改革的主要內(nèi)容及評(píng)價(jià)

（一）第一輪改革：精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、“合并同類項(xiàng)”

1999年啟動(dòng)的改革主要是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少政策性金融機(jī)構(gòu)數(shù)目。如將日本開(kāi)發(fā)銀行和北海道東北開(kāi)發(fā)公庫(kù)合并為日本政策投資銀行；將日本進(jìn)出口銀行和負(fù)責(zé)政府開(kāi)發(fā)援助貸款的海外經(jīng)濟(jì)協(xié)力基金合并為日本國(guó)際協(xié)力銀行等。通過(guò)這次改革，日本政策性金融體系由之前的“三行十庫(kù)”整合為“兩行六庫(kù)”。這次改革的重點(diǎn)是整合機(jī)構(gòu)，合并了具有類似職能的機(jī)構(gòu)，并沒(méi)有解決日本政策性金融機(jī)構(gòu)存在的深層次體制、機(jī)制問(wèn)題。

（二）第二輪改革：重新定位、堅(jiān)持“官退民進(jìn)”

從2002年開(kāi)始的改革將政策性金融功能做了嚴(yán)格限定：為支援中小零星企業(yè)、弱勢(shì)群體籌集資金；獲取重要的海外資源，確保國(guó)家的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；開(kāi)展日元貸款（兼有政策性功能和援助功能）。同時(shí)，堅(jiān)持“高效率小政府”，繼續(xù)縮減政策性金融規(guī)模，不再增加新的財(cái)政負(fù)擔(dān)。根據(jù)新的功能定位繼續(xù)推進(jìn)組織機(jī)構(gòu)調(diào)整。此輪改革強(qiáng)調(diào)“官退民進(jìn)”、“民間能做的事交給民間”。對(duì)政策性金融的功能重新定位，突出強(qiáng)調(diào)填補(bǔ)市場(chǎng)空缺和提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，使政策性金融回歸本位。

（三）最新動(dòng)態(tài)：政策性職能進(jìn)一步強(qiáng)化、民營(yíng)化進(jìn)程局部暫緩

金融危機(jī)期間，日本有關(guān)政策性金融機(jī)構(gòu)積極發(fā)揮作用，政策性職能進(jìn)一步強(qiáng)化，如日本政策金融公庫(kù)承擔(dān)穩(wěn)定國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的職責(zé)，國(guó)際協(xié)力銀行通過(guò)海外金融機(jī)構(gòu)為日本海外企業(yè)緊急融資，日本貿(mào)易保險(xiǎn)公司追加160億美元責(zé)任額度為日本出口和海外投資提供保險(xiǎn)支持。期間，日本政策投資銀行（DBJ）圍繞危機(jī)開(kāi)展一系列投融資活動(dòng)，鑒于DBJ發(fā)揮的積極作用，日本政府推遲了其民營(yíng)化時(shí)間，在2014年之前，政府持有DBJ的股份不低于1/3，條件具備時(shí)再逐步減持股份。

四、對(duì)我國(guó)政策性金融改革發(fā)展的啟示

當(dāng)前，我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)正處于深化改革的關(guān)鍵期。日本政策性金融發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題我們應(yīng)該引以為戒，其改革的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和做法也值得我們借鑒。從日本政策性金融的發(fā)展改革中我們得出一些啟示：

（一）辯證看待政策性金融與商業(yè)性金融的關(guān)系

政策性金融應(yīng)定位于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，而不應(yīng)替代市場(chǎng)。但是，日本政策性金融對(duì)經(jīng)濟(jì)的介入程度過(guò)深，這在很大程度上抑制了民間金融的發(fā)展，扭曲了金融資源配置。目前，我國(guó)金融領(lǐng)域存在的部分市場(chǎng)失靈恰恰是市場(chǎng)沒(méi)有充分發(fā)展的結(jié)果，一些通過(guò)政策性金融發(fā)揮作用的領(lǐng)域事實(shí)上可以通過(guò)完善市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。如果不去積極培育和發(fā)展市場(chǎng)，而以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈為由大力發(fā)展政策性金融，則是本末倒置。因此，需要辯證地看待市場(chǎng)失靈、市場(chǎng)發(fā)育與政策性金融的關(guān)系。當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)一步深化金融體制改革，破除行業(yè)壟斷，提高金融業(yè)市場(chǎng)化程度，在此基礎(chǔ)上，再穩(wěn)妥發(fā)展政策性金融。

（二）適時(shí)調(diào)整政策性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)邊界

政策性金融是政府為實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)而采取的特殊政策安排，其職能具有“階段性”特征，政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)邊界也應(yīng)隨著職能的調(diào)整而調(diào)整。一是與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)邊界需要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整。商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)有能力和意愿承辦的業(yè)務(wù)，政策性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)適時(shí)退出，不與之競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，政策性金融機(jī)構(gòu)要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，適時(shí)拓展新的政策性業(yè)務(wù)領(lǐng)域。二是避免政策性金融機(jī)構(gòu)之間業(yè)務(wù)交叉重疊。否則，政策性金融機(jī)構(gòu)之間會(huì)產(chǎn)生不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，降低政策效果。

（三）建立政策性金融機(jī)構(gòu)治理架構(gòu)

缺乏規(guī)范的公司治理架構(gòu)是造成日本政策性金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制不力、壞賬大量增加、難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要原因。在深化我國(guó)政策性金融改革過(guò)程中，應(yīng)建立規(guī)范的政策性金融機(jī)構(gòu)治理架構(gòu)，在合理界定政府與政策性金融機(jī)構(gòu)責(zé)權(quán)利邊界基礎(chǔ)上，構(gòu)建不同層級(jí)的事權(quán)劃分與決策機(jī)制，建立具有部際協(xié)調(diào)職能的董事會(huì)制度。其中，事關(guān)國(guó)家利益的重大項(xiàng)目由國(guó)家決策；一定規(guī)模以下的項(xiàng)目由董事會(huì)決策；管理層負(fù)責(zé)日常運(yùn)營(yíng)，董事會(huì)可根據(jù)需要將部分職權(quán)授權(quán)管理層，以提高決策效率。

（四）探索建立政策性金融發(fā)展評(píng)估機(jī)制

政策性金融服務(wù)具有特定政策目標(biāo)。因此，需要對(duì)照既定的政策目標(biāo)定期對(duì)其發(fā)展情況進(jìn)行評(píng)估，檢驗(yàn)政策執(zhí)行效果。我國(guó)自1994年成立專門(mén)的政策性金融機(jī)構(gòu)以來(lái)，政策性金融業(yè)務(wù)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，但也出現(xiàn)了與商業(yè)性機(jī)構(gòu)不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、業(yè)務(wù)規(guī)模擴(kuò)張過(guò)快、風(fēng)險(xiǎn)隱患不斷累積等問(wèn)題。因此，需要從國(guó)家層面定期對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的履職情況、業(yè)務(wù)邊界、風(fēng)險(xiǎn)控制、與商業(yè)性金融的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系等，進(jìn)行全面系統(tǒng)的評(píng)估。根據(jù)評(píng)估結(jié)果ZXVfm8e1kJ14g17Hj0RJzA==對(duì)政策性金融的職能、定位、業(yè)務(wù)范圍、發(fā)展模式等進(jìn)行必要的調(diào)整，及時(shí)糾正發(fā)展中存在的問(wèn)題，使政策性金融能夠“與時(shí)俱進(jìn)”。

（五）推進(jìn)政策性金融立法

對(duì)政策性金融立法是國(guó)際普遍做法。日本通過(guò)立法對(duì)政策性金融的職能、定位、監(jiān)管等方面做出了明確規(guī)定，其改革也依法進(jìn)行。我國(guó)政策性金融的發(fā)展和改革是在立法缺失的情況下摸著石頭過(guò)河。部門(mén)規(guī)章及章程是指導(dǎo)和規(guī)范政策性金融機(jī)構(gòu)的主要依據(jù)，雖具有靈活性，但一定程度上也缺少制度的穩(wěn)定性和連續(xù)性。今后，在完善我國(guó)政策性金融體系過(guò)程中，應(yīng)盡快建立相關(guān)法律，通過(guò)立法形式對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的職能、定位、治理結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)范圍、監(jiān)管體系等做出規(guī)定，將政策性金融的發(fā)展納入法治軌道。

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（責(zé)任編輯：康偉）