■ 黃慧娟/郝守昌

（1.廣東省核工業(yè)地質(zhì)調(diào)查院，廣州 510800；2.廣東省核工業(yè)地質(zhì)局，廣州 510800）

0 引言

我國山地丘陵區(qū)約占國土面積的65%，地質(zhì)條件復(fù)雜，構(gòu)造活動頻繁，崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫、地面沉降等災(zāi)害隱患多、分布廣、防范難度大，是世界上地質(zhì)災(zāi)害最嚴重、受威脅人口最多的國家之一[1]。

自1999年地質(zhì)大調(diào)查計劃實施以來，我國地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查工作成效顯著，大大減輕了因地質(zhì)災(zāi)害導(dǎo)致的傷亡情況，群測群防體系進一步健全[2]。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，地質(zhì)災(zāi)害防治工作對地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查提出了更高精度的要求。針對以往地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查存在精度偏低、缺乏規(guī)范化以及專業(yè)性不夠等問題，廣東省先后出臺了《廣東省地質(zhì)災(zāi)害防治“十二五”規(guī)劃》和《廣東省地質(zhì)災(zāi)害防治“十三五”規(guī)劃》，目標是完成全省重點縣（市、區(qū)）的地質(zhì)災(zāi)害詳細調(diào)查工作。廣東省先后完成了數(shù)個縣（市、區(qū)）地質(zhì)災(zāi)害詳細調(diào)查工作，劃分了地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)分區(qū)、危險性分區(qū)和防治區(qū)，建立了地質(zhì)災(zāi)害數(shù)據(jù)庫及信息系統(tǒng)，為地質(zhì)災(zāi)害防治工作打下了良好的基礎(chǔ)。

然而在廣東省項目實施的檢查驗收過程中發(fā)現(xiàn)，項目實施過程中仍然存在一些問題，包括個別工作的完整性、規(guī)范性以及對規(guī)律的總結(jié)認識上尚存在一些瑕疵。本文選取早期實施的部分有代表性的項目進行分析，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，并引用博弈論對問題出現(xiàn)的深層次原因進行解析，進而提出改進對策。

1 廣東省地質(zhì)災(zāi)害詳細調(diào)查項目運行流程

廣東省丘陵山地多，地勢起伏大，地形切割強烈，地質(zhì)構(gòu)造較為復(fù)雜，地質(zhì)環(huán)境脆弱，是我國地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)省份之一[3]。廣東省根據(jù)《國務(wù)院地質(zhì)災(zāi)害防治條例》制定了《廣東省地質(zhì)災(zāi)害防治“十二五”規(guī)劃》，并于2013年啟動了重點縣（市、區(qū)）地質(zhì)災(zāi)害詳細調(diào)查工作，旨在完善地質(zhì)災(zāi)害隱患點臺賬和數(shù)據(jù)庫與地質(zhì)災(zāi)害群測群防網(wǎng)絡(luò)。由省國土資源廳和省財政廳聯(lián)合設(shè)立“廣東省地質(zhì)災(zāi)害防治專項資金”，2016年更名為“廣東省省級國土資源保護與治理專項資金（地質(zhì)災(zāi)害防治方向）”。廣東省地質(zhì)災(zāi)害詳細調(diào)查項目采用政府購買的方式，以縣（市）為單位，面向社會公開招投標，項目日常監(jiān)督檢查及驗收工作由廣東省國土資源廳所屬的廣東省地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測總站負責(zé)（圖1）。

圖1 廣東省地質(zhì)災(zāi)害詳細調(diào)查項目運行圖

1.1 項目實施

項目承擔(dān)單位中標后首先同當?shù)貒敛块T進行對接，收集相關(guān)資料，明確調(diào)查對象，依次開展野外實地調(diào)查、資料整理和信息反饋工作。野外實地調(diào)查過程中除進行核實訪問外，還對需定點調(diào)查的地質(zhì)災(zāi)害隱患點進行野外觀察及技術(shù)測量，以及向當?shù)厝罕娏私獾刭|(zhì)災(zāi)害的發(fā)展歷史和災(zāi)害發(fā)育的基本情況，并作好野外記錄，填制各種數(shù)據(jù)卡片。

野外實地調(diào)查結(jié)束后，調(diào)查組將調(diào)查情況以匯報方式反饋至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村領(lǐng)導(dǎo)，并提出防治措施及建議，完善地質(zhì)災(zāi)害“群測群防”預(yù)警體系。

1.2 野外驗收

野外實地調(diào)查完成后，協(xié)助當?shù)卣幹频刭|(zhì)災(zāi)害防治預(yù)案，對重要地質(zhì)災(zāi)害點應(yīng)建立重要地質(zhì)災(zāi)害點及不穩(wěn)定斜坡防災(zāi)預(yù)案登記表，最后向省地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測總站提交野外驗收申請。省地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測總站收到申請后，組織專家組會同當?shù)貒敛块T代表到項目所在地進行現(xiàn)場驗收。

1.3 成果驗收

成果驗收需在野外驗收通過后進行，程序和野外驗收大體一致。各項目成果報告在根據(jù)各專家意見修改完善后，提交主審專家復(fù)核，主審專家根據(jù)各專家提出的意見和建議對修改報告進行復(fù)核后出具復(fù)核意見并簽字確認，項目組再將專家意見以及復(fù)核報告附于報告后按規(guī)定進行資料匯交。

2 存在的問題

2.1 項目實施質(zhì)量問題

通過對廣東省率先實施的六個縣（市）的地質(zhì)災(zāi)害詳細調(diào)查報告專家野外驗收意見和成果驗收意見進行統(tǒng)計（表1、表2），發(fā)現(xiàn)各個項目普遍存在著在野外實施過程中地質(zhì)災(zāi)害點要素描寫欠全面、規(guī)范，災(zāi)害成因分析不足，資料收集不夠完整，與地方國土部門溝通不及時以及資料錯漏較多等問題。

對以上存在的問題按照技術(shù)人員主觀因素進行分析歸類，可分為四大類：技術(shù)欠佳、分析不足、敷衍和一般錯漏?！凹夹g(shù)欠佳”是指由于不懂不會或?qū)σ?guī)范掌握不牢造成工作質(zhì)量不符合要求；“分析不足”是指客觀條件具備的情況下對地質(zhì)隱患形成的原因或潛在危害分析總結(jié)不足；“敷衍”是指那些技術(shù)難度不高，按規(guī)范或其他要求應(yīng)當能做好，但是沒有去做，或者做得質(zhì)量很差；“一般錯漏”是指由于不夠細心導(dǎo)致的錯誤或遺漏。

將野外驗收和成果驗收專家意見按照主觀因素分類劃分，并對其出現(xiàn)頻次進行對比可發(fā)現(xiàn)，在野外驗收中出現(xiàn)次數(shù)較多的敷衍行為，在成果驗收中不再出現(xiàn)，而野外驗收中出現(xiàn)的技術(shù)欠佳問題和一般錯漏問題在成果驗收中均成倍增長，成果驗收中還新增了7次分析不足的問題（表3）。這一方面表明，由于在技術(shù)難度上成果驗收有了較高的要求，敷衍行為不再出現(xiàn)；另一方面也說明，敷衍行為與野外工作關(guān)系較為密切，室內(nèi)資料整理較難出現(xiàn)敷衍行為；同時還說明在地質(zhì)災(zāi)害詳細調(diào)查項目中，項目技術(shù)人員業(yè)務(wù)不熟的問題比較突出，很多工作停留在數(shù)據(jù)和信息采集階段，沒有進一步加工形成有用的信息，對地質(zhì)災(zāi)害詳細調(diào)查的意義把握不夠精準，對地質(zhì)災(zāi)害的成因缺乏分析總結(jié)。

表2 廣東省地質(zhì)災(zāi)害詳細調(diào)查項目成果報告驗收專家意見統(tǒng)計匯總

表3 野外驗收與成果驗收存在問題對比

2.2 項目各相關(guān)方激勵機制存在的問題

在地質(zhì)災(zāi)害詳細調(diào)查項目中，雖然項目各相關(guān)方約定了完成質(zhì)量標準，項目實施單位也建立了質(zhì)量管理體系，但均沒有建立明確的獎懲體系，對于項目完成人員來說，做得“好”“很好”或“非常好”結(jié)果是一樣的。

在項目甲乙雙方簽訂的合同中，只是要求“若提交成果不符合相關(guān)技術(shù)規(guī)范，驗收部門驗收不通過的，乙方必須重新修改，直至通過所有部門的驗收”。該條款存在一個重大漏洞就是，乙方不會因為驗收不合格而被處罰，相反只要根據(jù)驗收專家的意見進行相應(yīng)修改即可通過驗收，也就意味著項目組人員可以在很多不易監(jiān)管到的環(huán)節(jié)實施敷衍行為，只要對專家發(fā)現(xiàn)的部分修改完善即可。而且由于項目涉及野外工作較多，監(jiān)管方受監(jiān)管經(jīng)費的限制，不可能對每一處野外觀測點都進行現(xiàn)場核實，這就容易導(dǎo)致監(jiān)管人員看到的問題就會很快改正，看不到的問題則永遠存在。

3 原因探討

3.1 項目監(jiān)管與實施方信息不對稱

地質(zhì)災(zāi)害詳細調(diào)查涉及的野外工作較多，野外地質(zhì)情況比較復(fù)雜，交通不便，監(jiān)管人員抽查范圍有限，這給項目舞弊提供了一定的空間。地質(zhì)災(zāi)害詳細調(diào)查工作同時又是研究型工作，針對地質(zhì)災(zāi)害隱患點的思考和研究對災(zāi)害預(yù)防有很大影響，而且災(zāi)害發(fā)生本身是小概率事件，認真負責(zé)并不意味著就能有立竿見影的效果，這些不確定因素也影響了監(jiān)管人員對工作質(zhì)量好壞的判斷。

3.2 項目組技術(shù)人員年齡偏低

地質(zhì)工作是一個強周期性工作[4]。2003年以前，地勘單位項目少、待遇差，加上工作環(huán)境惡劣，人才流失嚴重，直到2003年以后，地勘項目逐漸增多，加之礦業(yè)市場的繁榮，地勘單位的吸引力開始上升，然而由于體制原因，之前流失到體制之外的核心技術(shù)人員多數(shù)無法再回到體制內(nèi)，導(dǎo)致地勘單位出現(xiàn)人才斷檔現(xiàn)象。筆者統(tǒng)計了參與上述6個地質(zhì)災(zāi)害詳細調(diào)查項目技術(shù)人員年齡情況（時間截至2018年1月1日），結(jié)果如表4所示。

表4 項目技術(shù)人員年齡分布

從表4中可以看出，項目組人員以29歲以下年輕人為主，這部分年輕人基本都是剛畢業(yè)沒多久的本科生或者研究生。30歲以上的技術(shù)人員由于人才斷檔原因本來就很少，加之部分技術(shù)人員進入管理層，導(dǎo)致實際從事野外工作的人員更少。隊伍年輕化的一個明顯問題就是技術(shù)人員基礎(chǔ)知識不牢，規(guī)范掌握不透，資料的完整性、規(guī)范性做得不夠好。

3.3 當前激勵機制設(shè)計及博弈分析

地質(zhì)災(zāi)害詳細調(diào)查工作是同時涉及野外工作和科研工作的特殊工作，這兩個領(lǐng)域都有舞弊容易和監(jiān)管難的特征[5]。對地質(zhì)災(zāi)害詳細調(diào)查工作中項目實施方與監(jiān)管方進行靜態(tài)博弈[6]分析如下：

研究假設(shè)：博弈雙方分別為地質(zhì)災(zāi)害詳細調(diào)查項目監(jiān)管方和實施方，沒有人對監(jiān)管者實行監(jiān)管。他們可選擇兩個純戰(zhàn)略，監(jiān)管方可以選擇“嚴格監(jiān)管”或“監(jiān)管不嚴”，項目實施方可以選擇“敷衍”或“認真”。假設(shè)當監(jiān)管方發(fā)現(xiàn)項目實施方有敷衍行為，則施加懲罰；假設(shè)懲罰對項目實施方造成的損失為C1（C1＞0）；假設(shè)項目實施者實施敷衍的收益為A（A＞0），C1＞A；假設(shè)嚴格監(jiān)管成本為C2（C2＞0），C2是監(jiān)管人員由于必須敬業(yè)而多付出的敬業(yè)成本，不包括監(jiān)管機構(gòu)的嚴格監(jiān)管成本。因為監(jiān)管不嚴的情況下，監(jiān)管人員毫無壓力，監(jiān)管成本可以忽略不計（表5）。

表5 收益矩陣1

這是我們看到的大多數(shù)情況。對于項目實施方來說，有足夠的動力來實施敷衍行為，而對于項目監(jiān)管方來說，實施嚴格監(jiān)管只會讓自己變得更辛苦。而且由于人力有限，對于所有項目都實施嚴格監(jiān)管，在技術(shù)上似乎也難以保證，嚴格監(jiān)管變得極為困難。這種情況下，要想使項目監(jiān)管方實施嚴格監(jiān)管，只能通過激勵機制設(shè)計來驅(qū)使監(jiān)管方賣力監(jiān)管。假如在監(jiān)管方的參與人員中引入相應(yīng)的監(jiān)管獎勵，便很容易根據(jù)監(jiān)管效果來評價監(jiān)管方是否采用了嚴格監(jiān)管策略，假設(shè)監(jiān)管方采用了嚴格監(jiān)管，便給予監(jiān)管獎勵B（B＞0），新的收益矩陣如表6。

表6 收益矩陣2

從博弈矩陣中分析，如果B＜C2，新的納什均衡為（0,A），即監(jiān)管方依然選擇監(jiān)管不嚴，項目實施方依然選擇敷衍。所以要想出現(xiàn)想要的結(jié)果（0,0），必須保證監(jiān)管獎勵B＞C2。C2并不是一成不變的，它與監(jiān)管嚴格的程度呈正相關(guān)的關(guān)系。這就會導(dǎo)致項目實施方會對監(jiān)管方的行為進行猜測，一旦其認為某項工作的敷衍被發(fā)現(xiàn)需要的監(jiān)管成本C2大于監(jiān)管方的獎勵B時，則可以確認這種敷衍是可以進行的；一旦項目實施方認為某項工作的敷衍可以被輕易發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管成本遠小于監(jiān)管方的獎勵B時，這種敷衍通常不會實施。

所以結(jié)論是小額或者低成本的敷衍行為和那種很復(fù)雜很難監(jiān)管到的敷衍行為容易發(fā)生，而那些高成本和容易監(jiān)管的敷衍行為通常不會發(fā)生，敷衍的發(fā)生與否也與項目實施方對監(jiān)管獎勵B與監(jiān)管成本C2大小關(guān)系的判斷有關(guān)；而對于監(jiān)管方來說，監(jiān)管的嚴格程度完全取決于監(jiān)管獎勵B與監(jiān)管成本C2的大小關(guān)系。

這也就解釋了為什么表3中敷衍行為集中于野外工作實施期間，原因是項目實施人員判斷專家不太可能對野外每個地點都進行核查，而專家進行這一部分的檢查往往是根據(jù)已經(jīng)掌握的該地區(qū)知識，重點通過對野外記錄本內(nèi)容的詳實程度和重復(fù)性進行初步判斷，然后對當事人進行質(zhì)詢，再加上少量的實地驗證確認是否存在野外記錄觀察不仔細的行為；另一種涉及資料整理以及聯(lián)系當?shù)貒敛块T過程中存在的敷衍行為，是因為雖然監(jiān)管比較容易發(fā)現(xiàn)，即監(jiān)管成本C2較低，可是懲罰導(dǎo)致的損失C1更少，因為針對這一問題的整改工作相對容易。

4 對策建議

針對以上分析，筆者提出以下對策建議。

4.1 建立并強化激勵機制

合理的激勵機制能充分調(diào)動工作人員的積極性，提高工作效率和工作質(zhì)量。財政資金項目主管單位要對項目承擔(dān)單位通過基本管理制度進行約束，尤其是項目承擔(dān)單位的激勵機制，項目實施單位要根據(jù)項目完成質(zhì)量決定人員晉升和獎勵，并制定和完善相關(guān)的獎懲制度。對第三方監(jiān)管要引入績效獎勵和考核機制，制定科學(xué)合理的激勵機制，責(zé)任擔(dān)當與獎懲相匹配。建立項目承擔(dān)單位黑名單制度，根據(jù)項目完成質(zhì)量對項目承擔(dān)單位評分進行賦值，并在下一次招投標時對項目承擔(dān)單位評分進行要求，以督促各項目承擔(dān)單位嚴格要求自己。

4.2 加強技術(shù)培訓(xùn)和規(guī)范學(xué)習(xí)的效果管控

優(yōu)化現(xiàn)有的繼續(xù)教育機制。當前繼續(xù)教育重學(xué)時學(xué)習(xí)，輕效果考核。學(xué)時學(xué)習(xí)是當前技術(shù)人員職稱評審的硬性規(guī)定，然而目前普遍存在著學(xué)時學(xué)習(xí)流于形式的情況，其學(xué)習(xí)效果自然不好。財政資金項目監(jiān)管機構(gòu)可將項目競標方技術(shù)人員的繼續(xù)教育情況作為參與項目競爭的重要參考因素，并與相關(guān)培訓(xùn)機構(gòu)探討提高培訓(xùn)效果的方式方法，對培訓(xùn)過程中的舞弊現(xiàn)象加大處罰力度，并通過建立誠信黑名單震懾潛在的培訓(xùn)舞弊行為。

規(guī)范是保障項目實施質(zhì)量的依據(jù)，項目實施技術(shù)人員必須要熟練掌握相關(guān)規(guī)范。針對當前財政地勘項目中普遍存在的規(guī)范執(zhí)行不力的問題，相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當要求項目承擔(dān)單位加強對規(guī)范的學(xué)習(xí)，把規(guī)范掌握情況作為專門的一項檢查指標，及時發(fā)現(xiàn)項目實施潛在的風(fēng)險因素，并在整改通知中明確要求項目承擔(dān)單位及時跟進整改。

4.3 加強行業(yè)監(jiān)管

地質(zhì)災(zāi)害詳細調(diào)查是一項專業(yè)性特別強的工作，項目實施野外工作內(nèi)容較多，地質(zhì)災(zāi)害詳細調(diào)查工作有迫切的監(jiān)管需要。首先，工作區(qū)域多在交通欠發(fā)達的山區(qū)，而且范圍大，地形環(huán)境惡劣，監(jiān)管難度較大；其次，地質(zhì)災(zāi)害詳細調(diào)查工作公益性較強，形成的地質(zhì)資料是防災(zāi)減災(zāi)重要的參考，一旦資料出現(xiàn)瑕疵，危害較大；第三，地質(zhì)災(zāi)害詳細調(diào)查工作資金投入較大，涉及工作量大，情況復(fù)雜，人力物力投入較多，既需要較好的組織協(xié)調(diào)，按計劃實施，又需要認真分析總結(jié)歸納，嚴格的監(jiān)管顯得尤為重要。

規(guī)范和發(fā)展行業(yè)協(xié)會，能有效減輕政府監(jiān)管壓力，減少監(jiān)管死角。很多發(fā)達的行業(yè)，其日常監(jiān)管主要是通過行業(yè)組織進行，比如體育行業(yè)和金融行業(yè)。行業(yè)自律管理在行業(yè)發(fā)展中的角色越來越重要。通過建立相應(yīng)的行業(yè)自律規(guī)章制度，能夠促進業(yè)內(nèi)各成員互相監(jiān)督，形成一個良性競爭的格局。

4.4 建立和完善現(xiàn)代監(jiān)理制度

監(jiān)理制度作為一種有效的社會化監(jiān)管方式，在工程建設(shè)領(lǐng)域被廣泛使用。地質(zhì)災(zāi)害詳細調(diào)查專業(yè)性強、工作環(huán)境惡劣、投入高、風(fēng)險大，更應(yīng)該通過實行項目監(jiān)理制來降低風(fēng)險，保障項目正常實施，促進行業(yè)健康發(fā)展。監(jiān)理制度的建立也是地勘單位適應(yīng)市場經(jīng)濟的必然要求。通過建立監(jiān)理制度，選取業(yè)內(nèi)經(jīng)驗豐富的專家，專門從事監(jiān)理工作，一是保障監(jiān)督監(jiān)管隊伍的穩(wěn)定性；二是能夠根據(jù)實際需要對項目實行持續(xù)性和專業(yè)性的監(jiān)管；三是可以減輕政府監(jiān)管壓力，提高財政項目資金使用效率，進而引領(lǐng)行業(yè)健康發(fā)展。

4.5 加強監(jiān)管平臺信息化建設(shè)

建立統(tǒng)一開放的監(jiān)管平臺，監(jiān)管機構(gòu)可以通過平臺發(fā)布信息，避免信息層層傳遞導(dǎo)致的扭曲和時間延誤，既能使基層準確領(lǐng)會任務(wù)要求，又給項目的各參與方充分的準備時間來完成項目實施相關(guān)任務(wù)，還可以讓各項目承擔(dān)單位將項目進展情況數(shù)字化后錄入平臺，并及時更新項目實施數(shù)據(jù)。監(jiān)管機構(gòu)可通過平臺實時掌握項目實施動態(tài)，從而及時識別項目實施過程中出現(xiàn)的問題，并采取相應(yīng)解決措施。