農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，是穩(wěn)民心、安天下的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。對(duì)于農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)全局中的地位和作用，2013年中央一號(hào)文件做出了準(zhǔn)確而生動(dòng)的評(píng)價(jià)：“農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢(shì)好，為我國綜合國力在國際風(fēng)云變幻中大幅提升，為現(xiàn)代化建設(shè)在重重風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)中昂首邁進(jìn)，為黨和國家事業(yè)在各種困難考驗(yàn)中興旺發(fā)達(dá)，注入了強(qiáng)勁動(dòng)力，增添了應(yīng)對(duì)底氣，贏得了戰(zhàn)略主動(dòng)?！闭腔趯?duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化重要性的深刻認(rèn)識(shí)，從1978年十一屆三中全會(huì)開始，在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中，中央始終把農(nóng)業(yè)工作擺在全局的重要位置，1982—1986年連續(xù)出臺(tái)的五個(gè)一號(hào)文件突破了體制束縛，建立了以聯(lián)產(chǎn)承包為主要內(nèi)容的生產(chǎn)責(zé)任制，從而鞏固了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，極大解放了農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，初步構(gòu)筑了適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的新體制框架，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)煥發(fā)出前所未有的新活力。進(jìn)入新世紀(jì)，特別是2004年以來，中央連續(xù)出臺(tái)十個(gè)一號(hào)文件，確立了重中之重、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、“四化同步”等“三農(nóng)”工作的戰(zhàn)略思想，制定了“多予少取放活”、“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”等重大政策，保障了糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)“九連增”，農(nóng)民增收實(shí)現(xiàn)“九連快”，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力邁上新臺(tái)階。縱觀改革開放以來中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)歷程，十五個(gè)涉農(nóng)中央一號(hào)文件勾畫出了一條推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的政策軌跡，這條連貫的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策軌跡從制度保障的層面反映了對(duì)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的探索歷程。在2013年一號(hào)文件出臺(tái)之際，回顧和梳理改革開放以來十五個(gè)一號(hào)文件的政策軌跡，可以清楚地看到，改革開放以來農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越，中央推動(dòng)農(nóng)村改革發(fā)展的大政方針完全正確，所出臺(tái)的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策卓有成效。鑒往而知來者，溫故而知新，伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，中國農(nóng)業(yè)正在進(jìn)入高投入、高成本、高風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展時(shí)期，保障國家糧食安全任務(wù)艱巨，農(nóng)村人口老齡化趨勢(shì)明顯，農(nóng)業(yè)資源要素流失加快，面對(duì)諸多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，回顧和總結(jié)以往一系列的工作，可以作為繼續(xù)探索推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的鏡鑒。

一、中央一號(hào)文件的歷史地位和作用

鄧小平同志說：“農(nóng)業(yè)的發(fā)展一靠政策、二靠科學(xué)”。①中央一號(hào)文件是黨中央解決“三農(nóng)”問題的標(biāo)志性政策工具，也是不斷總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)、解決新問題的產(chǎn)物。追溯中央一號(hào)文件出臺(tái)的歷史，可以看到中央一號(hào)文件權(quán)威性地位的形成還具有歷史的偶然性。其實(shí)，為統(tǒng)一農(nóng)村改革起步階段全黨的思想認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步解放農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，中央在1981年就決定在廣泛深入調(diào)研基礎(chǔ)上，出臺(tái)文件解決包產(chǎn)到戶的性質(zhì)問題，由于當(dāng)年的農(nóng)村工作會(huì)議時(shí)間是1981年12月，中央最后審定已到年終，原擬在1981年出臺(tái)的文件便作為1982年的一號(hào)文件發(fā)出了。這在時(shí)間上本屬巧合，但因?yàn)?982年一號(hào)文件深受農(nóng)民擁戴，群眾反響特別強(qiáng)烈，中央便決定此后每年年末開會(huì)，年初發(fā)布一號(hào)文件，以顯示農(nóng)業(yè)政策的重要性和權(quán)威性，連續(xù)五年遂成慣例。改革開放以來的實(shí)踐證明，連續(xù)出臺(tái)中央一號(hào)文件的1982—1986年和2004—2013年分別成為中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的兩個(gè)黃金時(shí)期，一號(hào)文件在農(nóng)村改革進(jìn)程中發(fā)揮了巨大的推動(dòng)作用。

（一）關(guān)于1982—1986年中央一號(hào)文件

1982年1月1日，中共中央批轉(zhuǎn)《全國農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》（即1982年中央一號(hào)文件）?！都o(jì)要》指出：目前，全國農(nóng)村已有90%以上的生產(chǎn)隊(duì)建立了不同形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，包括小段包工定額計(jì)酬，專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制，反映了億萬農(nóng)民要求按照中國農(nóng)村的實(shí)際狀況來發(fā)展社會(huì)主義農(nóng)業(yè)的強(qiáng)烈愿望。不論采取什么形式，只要群眾不要求改變，就不要變動(dòng)。各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)向干部和群眾說明，我國農(nóng)業(yè)必須堅(jiān)持社會(huì)主義集體化的道路，土地等基本生產(chǎn)資料公有制是長期不變的，集體經(jīng)濟(jì)要建立生產(chǎn)責(zé)任制也是長期不變的。由此可見，1982年的一號(hào)文件明確了包產(chǎn)到戶、包干到戶或大包干都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制，是社會(huì)主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。這一結(jié)論是對(duì)馬克思主義農(nóng)村理論與學(xué)說的發(fā)展，是對(duì)我國農(nóng)村改革的重大理論創(chuàng)新，標(biāo)志著中國農(nóng)村改革與發(fā)展從此進(jìn)入了嶄新的階段。

1983年1月2日，中共中央印發(fā)《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》（即1983年中央一號(hào)文件），對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)村發(fā)展道路、穩(wěn)定和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制以及農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)體制等十四個(gè)方面作了規(guī)定，其核心內(nèi)容是明確當(dāng)時(shí)農(nóng)村工作的主要任務(wù)是穩(wěn)定和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制， 從兩方面改革人民公社的體制。這個(gè)文件深化和延續(xù)了中央第一個(gè)“一號(hào)文件”的基本精神。從理論上說明了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國實(shí)踐中的新發(fā)展”，澄清了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制推行過程中人們產(chǎn)生的思想困惑。農(nóng)民說這個(gè)文件給他們“松了綁”、“指了路”、讓他們“開了心”。鄧小平說：“一號(hào)文件很好，政策問題解決了?！雹?/p>

1984年1月1日，中共中央發(fā)出《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》（即1984年中央一號(hào)文件）。指出1984年農(nóng)村工作的重點(diǎn)是：在穩(wěn)定和完善生產(chǎn)責(zé)任制的基礎(chǔ)上，提高生產(chǎn)力水平，梳理流通渠道，發(fā)展商品生產(chǎn)。要求土地承包期一般延長到十五年以上，以鼓勵(lì)農(nóng)民增加投資，培養(yǎng)地力，實(shí)行集約經(jīng)營，生產(chǎn)周期長的和開發(fā)性的項(xiàng)目，如果樹、林木、荒山、荒地等，承包期應(yīng)當(dāng)更長一些，制止對(duì)農(nóng)民的不合理攤派，減輕農(nóng)民的額外負(fù)擔(dān)，農(nóng)村工業(yè)適當(dāng)集中于集鎮(zhèn)，發(fā)展林牧漁業(yè)；加強(qiáng)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，提高干部的素質(zhì)；加強(qiáng)農(nóng)村思想政治工作和文化教育工作。文件強(qiáng)調(diào)繼續(xù)穩(wěn)定和完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將土地承包期由三年延長到十五年以上，這就使農(nóng)民能安心從事生產(chǎn)周期較長的農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，有力地促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)的綜合協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。

1985年1月1日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》（即1985年中央一號(hào)文件）。文件的主要內(nèi)容是：第一，改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度；第二，大力幫助農(nóng)村調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，繼續(xù)貫徹決不放松糧食生產(chǎn)、積極發(fā)展多種經(jīng)營的方針；第三，進(jìn)一步放寬山區(qū)、林區(qū)政策；第四，積極興辦交通事業(yè)；第五，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)行信貸、稅收優(yōu)惠；第六，鼓勵(lì)技術(shù)轉(zhuǎn)移和人才流動(dòng)；第七，放活農(nóng)村金融政策，提高資金的融通效益；第八，按照商品經(jīng)濟(jì)的要求，積極發(fā)展和完善農(nóng)村合作制；第九，進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)交往，加強(qiáng)對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)；第十，發(fā)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)、技術(shù)交流。這個(gè)一號(hào)文件載入史冊(cè)的亮點(diǎn)是針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品豐富后“運(yùn)難”、“賣難”等新情況，取消了三十年來農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度，對(duì)糧、棉等少數(shù)重要產(chǎn)品采取國家計(jì)劃合同收購的新政策，幫助農(nóng)業(yè)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這標(biāo)志著農(nóng)村改革開始轉(zhuǎn)向發(fā)展農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的第二步改革階段，為農(nóng)產(chǎn)品走向商品化、農(nóng)民實(shí)現(xiàn)增收、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)走向繁榮拓展了新的渠道。

1986年1月1日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于1986年農(nóng)村工作的部署）（ 即1986年中央一號(hào)文件）。文件指出，1986年農(nóng)村工作總的要求是：落實(shí)政策，深入改革，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，組織產(chǎn)前產(chǎn)后服務(wù)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。為達(dá)到這個(gè)目的，必須進(jìn)一步擺正農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位，堅(jiān)定不移地把以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)作為一個(gè)長期的戰(zhàn)略方針；依靠科學(xué)，增加投入保持農(nóng)業(yè)穩(wěn)定增長；深入進(jìn)行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革；切實(shí)幫助貧困地區(qū)逐步改變面貌；加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)。這個(gè)一號(hào)文件有兩個(gè)亮點(diǎn)：一是肯定了農(nóng)村改革的方針政策是正確的，必須繼續(xù)貫徹執(zhí)行；二是針對(duì)農(nóng)業(yè)連續(xù)多年增產(chǎn)后盲目樂觀情緒造成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)停滯、徘徊和放松傾向，強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步擺正農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位。這就為二十世紀(jì)八十年代后半期增強(qiáng)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁提供了政策支持和理論準(zhǔn)備。

改革開放初期的五個(gè)一號(hào)文件順應(yīng)歷史發(fā)展的潮流，反映了廣大農(nóng)民的心聲，記載了改革開放初期農(nóng)村改革的歷史進(jìn)程和前進(jìn)步伐，推動(dòng)農(nóng)村由貧困走向富裕，得到了廣大農(nóng)民的支持與擁護(hù)，有的農(nóng)民說，1982年一號(hào)文件使我們致富“開了竅”，1983年一號(hào)文件使我們致富“上了道”，1984年一號(hào)文件使我們致富“顧慮消”，好像吃了“定心丸”，1985年一號(hào)文件改革統(tǒng)購更像吃了“舒筋活絡(luò)丸”，1986年一號(hào)文件增加投入就像“強(qiáng)心劑”。 1987年1月20日， 中共中央發(fā)出《把農(nóng)村工作引向深入》，這是接受了1986年全國農(nóng)村工作會(huì)議的建議，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)立法，使成功經(jīng)驗(yàn)和有效措施步入制度化和規(guī)范化的軌道。此后直到2004年，盡管在十八年中中央對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展采取了許多行之有效的政策與措施，但都沒有以“一號(hào)文件”的形式進(jìn)行發(fā)布。

（二）關(guān)于2004—2013年中央一號(hào)文件

進(jìn)入新世紀(jì)后，農(nóng)村改革和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)面臨新情況，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期積累的各種深層次矛盾集中出現(xiàn)，全國農(nóng)民人均純收入連續(xù)多年增長緩慢，農(nóng)民增收困難成為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展面臨的突出問題。2004年2月8日，中共中央發(fā)布了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，這是改革開放以來的第六個(gè)中央一號(hào)文件。文件強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“多予、少取、放活”的方針，發(fā)布了增加投入、“兩減免”、“三補(bǔ)貼”、拓寬收入渠道等多項(xiàng)惠農(nóng)政策。在多項(xiàng)利好政策的共同推動(dòng)下，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)機(jī)，實(shí)現(xiàn)了較大幅度的糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年農(nóng)民人均純收入2936元，實(shí)際增長6.8%，糧食增產(chǎn)9%，是1997年以來增長幅度最大的一年。

為了保持農(nóng)村發(fā)展的好勢(shì)頭，努力實(shí)現(xiàn)糧食穩(wěn)定增產(chǎn)、農(nóng)民持續(xù)增收，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，2005年1月30日，中共中央頒布了改革開放以來的第七個(gè)中央一號(hào)文件——《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作 提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》，強(qiáng)調(diào)要把加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，作為一項(xiàng)重大而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)，切實(shí)抓緊抓好。為了構(gòu)建糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收的長效機(jī)制，第七個(gè)一號(hào)文件穩(wěn)定、完善和強(qiáng)化了扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性。

2006年中央一號(hào)文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，這是在我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展階段的背景下，加快農(nóng)村全面小康和現(xiàn)代化建設(shè)步伐的重要舉措。從文件內(nèi)容看，這個(gè)文件已不再僅限于單純的經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，還涉及到政治和文化建設(shè)等方面，深化了對(duì)解決“三農(nóng)”問題的認(rèn)識(shí)。中央對(duì)“三農(nóng)”的全方位支持措施，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)帶來了新的發(fā)展機(jī)遇。

2007 年 1 月 29 日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（即第九個(gè)一號(hào)文件）頒布，文件強(qiáng)調(diào)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù)，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過程，就是改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、不斷發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力的過程，就是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式、促進(jìn)農(nóng)業(yè)又好又快發(fā)展的過程。這個(gè)一號(hào)文件糾正了新農(nóng)村建設(shè)過程中出現(xiàn)的“重視生產(chǎn)不夠、改善生產(chǎn)條件不利”等問題，順應(yīng)了農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)代化、規(guī)?；l(fā)展趨勢(shì)。文件提出的加大對(duì)“三農(nóng)”的投入力度、加快農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)等系統(tǒng)性、綜合性政策措施為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供了制度保障。

2008年中央一號(hào)文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè) 進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》貫徹了黨的十七大對(duì)“三農(nóng)”工作的新要求，明確提出“要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”。文件之所以強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，其背景情況是食品價(jià)格上升造成2007 年 CPI 超預(yù)期走高，同比上漲 4.8% ，高于3%的預(yù)定目標(biāo)。鑒于影響農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的直接原因是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，文件提出加快構(gòu)建強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的長效機(jī)制，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，從而保障農(nóng)產(chǎn)品供求總量平衡、結(jié)構(gòu)平衡和質(zhì)量安全，再一次把農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位提到一個(gè)新的高度。

2009年一號(hào)文件出臺(tái)前，席卷全球的國際金融危機(jī)持續(xù)蔓延、世界經(jīng)濟(jì)增長明顯減速，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響日益加深，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的沖擊不斷顯現(xiàn)。在這樣的背景下，為鞏固農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收，中央出臺(tái)了一號(hào)文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》?！兑庖姟穱@穩(wěn)糧、增收、強(qiáng)基礎(chǔ)、重民生，加大了對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)力度，強(qiáng)化了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)物質(zhì)支撐和服務(wù)體系，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化，防止糧食生產(chǎn)滑坡和農(nóng)民收入下降，確保了農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)安定。

2010年中央一號(hào)文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度 進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》確定了“穩(wěn)糧保供給、增收惠民生、改革促統(tǒng)籌、強(qiáng)基增后勁”的基本思路，指出了在我國農(nóng)業(yè)開放度不斷提高，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度顯著增強(qiáng)的背景下，需要通過加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)，進(jìn)而完成破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的任務(wù)。這個(gè)文件在延續(xù)并拓展既有政策的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了一系列統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的工作措施，拓寬了解決“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略視野。

2010年全國有437條河流發(fā)生超警洪水，受災(zāi)人口達(dá)2.1億，西南地區(qū)發(fā)生特大干旱，部分地方突發(fā)嚴(yán)重山洪泥石流，這說明與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求相比，水利投入強(qiáng)度明顯不足，建設(shè)進(jìn)度明顯滯后，保障水平明顯偏低。2011年中央一號(hào)文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》鎖定了水利改革發(fā)展這個(gè)主題，這是新中國成立以來中央首個(gè)關(guān)于水利的綜合性政策文件。這個(gè)文件并沒有局限在水利領(lǐng)域，而是立足國情水情，從戰(zhàn)略和全局高度出發(fā)，明確了新時(shí)期的水利發(fā)展戰(zhàn)略定位，強(qiáng)調(diào)水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，鮮明提出水利具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性，將水利提升到關(guān)系經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、國家安全的戰(zhàn)略高度，并且明確要求力爭(zhēng)通過五年到十年的努力，從根本上扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)明顯滯后的局面，這加速了防洪抗旱減災(zāi)體系等促進(jìn)水利科學(xué)發(fā)展的制度體系建設(shè)進(jìn)程。

2012年中央一號(hào)文件《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技 創(chuàng)新持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》突出強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的作用，文件指出：實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展、長期確保農(nóng)產(chǎn)品有效供給，根本出路在科技。農(nóng)業(yè)科技是確保國家糧食安全的基礎(chǔ)支撐，是突破資源環(huán)境約束的必然選擇，具有顯著的公共性、基礎(chǔ)性、社會(huì)性。必須緊緊抓住世界科技革命方興未艾的歷史機(jī)遇，堅(jiān)持科教興農(nóng)戰(zhàn)略，把農(nóng)業(yè)科技擺上更加突出的位置，下決心突破體制機(jī)制障礙，大幅度增加農(nóng)業(yè)科技投入，推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技跨越發(fā)展，為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮注入強(qiáng)勁動(dòng)力。將農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新作為加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的決定力量，意味著農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

2013年中央一號(hào)文件《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》出臺(tái)的背景是伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展正在進(jìn)入新的階段，呈現(xiàn)出農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)成本上升、農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)性矛盾突出、農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)發(fā)展加快融合的態(tài)勢(shì)。文件的亮點(diǎn)是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制，穩(wěn)步提高農(nóng)民組織化程度。文件指出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織創(chuàng)新是推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的核心和基礎(chǔ)，要尊重和保障農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的主體地位，培育和壯大新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織，充分激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)要素潛能。這說明我國農(nóng)業(yè)發(fā)展到了從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型跨越的新階段，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式到了由傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)向社會(huì)化大生產(chǎn)加快轉(zhuǎn)變的新階段，工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系到了深度調(diào)整和互動(dòng)融合的新階段。

二、中央一號(hào)文件的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)與啟迪

改革開放以來的十五個(gè)一號(hào)文件反映了中國共產(chǎn)黨關(guān)于“三農(nóng)”工作的理論創(chuàng)新歷程，是一個(gè)思想不斷解放、眼界不斷開闊、認(rèn)識(shí)不斷深化的與時(shí)俱進(jìn)的過程。這些強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，讓中國農(nóng)民真正得到了實(shí)實(shí)在在的利益，調(diào)動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的變革，解放了農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，提高了農(nóng)民收入水平，加快了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程。綜觀改革開放以來十五個(gè)中央“一號(hào)文件”的頒布與實(shí)施，可總結(jié)出以下經(jīng)驗(yàn)：

（一）要尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，源于基層群眾的創(chuàng)造，大都具有頑強(qiáng)的生命力，它們一旦獲得國家在政策層面的認(rèn)可，必將快速發(fā)展，產(chǎn)生巨大而深遠(yuǎn)的影響。因此對(duì)于農(nóng)民的首創(chuàng)精神，應(yīng)給予充分的尊重。江澤民同志說：“一條是不搞土地私有，一條是不改變家庭承包經(jīng)營，這就是有中國特色的社會(huì)主義的農(nóng)業(yè)?！雹贇v史已經(jīng)見證，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營制度就發(fā)端于億萬農(nóng)民的創(chuàng)造和實(shí)踐。追溯農(nóng)村基本經(jīng)營制度形成的歷史，可以看到，早在1978年以安徽鳳陽縣小崗村的分田密約一經(jīng)得到國家政策的支持，包產(chǎn)到戶、包干到戶就如雨后春筍般地出現(xiàn)在中國農(nóng)村，并迅速發(fā)展。到1982年第一個(gè)一號(hào)文件出臺(tái)時(shí)，全國農(nóng)村已有90%以上的生產(chǎn)隊(duì)建立了不同形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制。正是堅(jiān)持了從群眾中來、到群眾中去的思想路線，順應(yīng)歷史潮流的發(fā)展，尊重廣大農(nóng)民首創(chuàng)精神，1982年的中央一號(hào)文件成為確立農(nóng)村基本經(jīng)營制度的里程碑，文件的出臺(tái)大大推動(dòng)了農(nóng)村改革歷史進(jìn)程。到1983年底，全國已有1.75億農(nóng)戶實(shí)行了包產(chǎn)到戶，占農(nóng)戶總數(shù)的94.5%，到1984年這個(gè)比例接近100%，至今，統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)村基本經(jīng)營制度仍然是我黨農(nóng)村政策的基石，對(duì)于保證農(nóng)業(yè)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)民利益仍然具有不可替代的重要作用。

（二）要保持政策措施的延續(xù)性。中國社會(huì)長期存在的“三農(nóng)”問題，由于受市場(chǎng)、自然以及城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)交錯(cuò)復(fù)雜因素的影響，需要調(diào)整的利益方面眾多，因而中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程必然是一個(gè)長期的過程，解決“三農(nóng)”問題也必然帶有長期性、艱巨性和復(fù)雜性，絕不會(huì)在短時(shí)期內(nèi)一蹴而就，這就決定了國家出臺(tái)的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策必然要具有延續(xù)性。從實(shí)踐看，在1982年第一個(gè)中央一號(hào)文件解決了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的理論屬性后，1983—1986年的四個(gè)一號(hào)文件都延續(xù)了這項(xiàng)政策，并就具體規(guī)定進(jìn)行了深化，一舉鞏固和確立了農(nóng)村基本經(jīng)營制度。2004—2013年的十個(gè)一號(hào)文件雖然各有亮點(diǎn)，但在促進(jìn)農(nóng)民增收、保障重要農(nóng)產(chǎn)品供給、維護(hù)國家糧食安全方面的政策始終保持了較好的延續(xù)性，并且扶持措施和投入力度不斷加強(qiáng)，為糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)“九連增”，農(nóng)民增收實(shí)現(xiàn)“九連快”奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，取得了顯著效果。

（三）要適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不同發(fā)展階段的要求。縱觀十五個(gè)中央一號(hào)文件，在圍繞農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)中心任務(wù)保證政策延續(xù)性的同時(shí)，每個(gè)一號(hào)文件都適應(yīng)不同階段農(nóng)業(yè)發(fā)展的條件變化，較好回應(yīng)了不同階段農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，從而增強(qiáng)了政策的針對(duì)性。從實(shí)踐情況看，為深入推進(jìn)農(nóng)村改革，逐步建設(shè)社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)，1985 年一號(hào)文件明確宣布取消農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度，實(shí)行雙軌制，而1986 年一號(hào)文件進(jìn)一步把糧食統(tǒng)購改為合同定購，使我國的農(nóng)產(chǎn)品流通機(jī)制逐漸走上以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主的階段。進(jìn)入新世紀(jì)后，適應(yīng)形勢(shì)和任務(wù)的發(fā)展要求，2005年一號(hào)文件提出要適應(yīng)我國工業(yè)化發(fā)展階段和政策趨向的變化，按照工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的要求，確立了“多予少取放活”的方針；2006年一號(hào)文件作出了“我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段”的論斷，并據(jù)此開展了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)；2007年根據(jù)當(dāng)今世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律，提出了推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的有效措施。伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，近年呈現(xiàn)出農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)成本上升、農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)性矛盾突出、農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)發(fā)展加快融合的態(tài)勢(shì)，說明我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展正在進(jìn)入新的階段。因此，2013年一號(hào)文件提出了圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，充分發(fā)揮農(nóng)村基本經(jīng)營制度的優(yōu)越性，著力構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力。

可以預(yù)見，只要今后繼續(xù)尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，尊重和保護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，緊扣糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的主題，準(zhǔn)確判斷農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所處的歷史方位和階段，那么今后具有導(dǎo)向意義的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策必然更有針對(duì)性，將會(huì)加速推動(dòng)中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

作者系中國農(nóng)村財(cái)政研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長

責(zé)任編輯：宗宇翔