“三農(nóng)”問(wèn)題是全黨全國(guó)工作的重中之重，農(nóng)民收入問(wèn)題又是“三農(nóng)”問(wèn)題的核心，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金匱乏，農(nóng)民獲取信貸資金難，經(jīng)營(yíng)性收入低，則是農(nóng)民收入低的重要原因之一。發(fā)揮好財(cái)政資金引導(dǎo)作用，有效破解農(nóng)民貸款難題，是目前財(cái)政支農(nóng)工作的一個(gè)重要課題。

一、陜西財(cái)政促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村貸款的現(xiàn)狀

黨的十七屆三中全會(huì)提出要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村金融體制。陜西省財(cái)政部門(mén)高度重視金融支農(nóng)工作，主要實(shí)行四類(lèi)財(cái)政政策，探索發(fā)揮財(cái)政杠桿作用，積極培育和健全農(nóng)村金融服務(wù)體系，農(nóng)業(yè)信貸投入呈逐年增加趨勢(shì)。全省涉農(nóng)貸款余額從2008年末的1140.2億元增加到2011年末的2536.9億元，3年平均增長(zhǎng)30.55%，有效緩解了農(nóng)民貸款難問(wèn)題，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收。

一是中央財(cái)政農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼政策。2009年起，財(cái)政部開(kāi)始在全國(guó)實(shí)行農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼政策。2011年，陜西省財(cái)政部門(mén)對(duì)于全省新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)及9個(gè)市120個(gè)基礎(chǔ)金融服務(wù)薄弱鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)，按照其當(dāng)年貸款平均余額的2%給予費(fèi)用補(bǔ)貼，補(bǔ)貼資金共計(jì)2313萬(wàn)元，由中央財(cái)政全額負(fù)擔(dān)，由此帶動(dòng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)為陜西37個(gè)縣發(fā)放各類(lèi)貸款11.6億元。

二是縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)政策。2009年起，財(cái)政部在全國(guó)進(jìn)行縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)試點(diǎn)工作。財(cái)政部門(mén)對(duì)縣域金融機(jī)構(gòu)當(dāng)年涉農(nóng)貸款平均余額同比增長(zhǎng)超過(guò)15%的部分，按2%的比例給予獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)勵(lì)政策創(chuàng)新財(cái)政資金投入方式，把財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策與信貸政策有機(jī)結(jié)合，加強(qiáng)財(cái)政資金與金融資本的有效銜接，在調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)積極性等方面發(fā)揮了積極作用。2010年，財(cái)政部正式將陜西省列入獎(jiǎng)勵(lì)政策試點(diǎn)地區(qū)，獎(jiǎng)勵(lì)資金由中央和地方按7∶3比例共同負(fù)擔(dān)，其中地方負(fù)擔(dān)的30%部分，由省、縣財(cái)政按8∶2比例負(fù)擔(dān)。2011年陜西省75個(gè)縣的金融機(jī)構(gòu)發(fā)放涉農(nóng)貸款1952.2億元，比上年增加390.7億元，同比增長(zhǎng)25%，共獲得涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)資金2.23億元。

三是財(cái)政涉農(nóng)貸款貼息補(bǔ)助政策。涉農(nóng)貸款貼息補(bǔ)助政策主要有扶貧貸款貼息（分為項(xiàng)目貼息和小額到戶貸款貼息）和農(nóng)發(fā)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目貸款貼息政策。通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的貸款予以一定的貼息補(bǔ)助，放大財(cái)政資金杠桿作用，充分引導(dǎo)金融和社會(huì)資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村。2011年陜西省涉農(nóng)貸款貼息補(bǔ)助資金共1.20億元，拉動(dòng)貸款40億元以上。

四是農(nóng)民資金互助政策。2006年，財(cái)政部支持在陜西省貧困村建立和發(fā)展村級(jí)發(fā)展互助資金組織，由財(cái)政扶貧資金和貧困村農(nóng)戶以入股方式投入自有資金組成貧困村村級(jí)互助資金，緩解貧困農(nóng)戶發(fā)展資金短缺問(wèn)題，推進(jìn)貧困村和貧困農(nóng)戶可持續(xù)發(fā)展。目前，陜西省已在1750個(gè)貧困村建立互助資金組織。2011年財(cái)政扶貧資金安排4500萬(wàn)元支持建立貧困村村級(jí)互助資金組織。

各縣區(qū)為解決農(nóng)戶貸款難、擔(dān)保難的問(wèn)題，分別采取各項(xiàng)措施，大力推廣用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶小額信用貸款。例如漢中市勉縣，在對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村小額扶貧貸款按政策進(jìn)行財(cái)政貼息基礎(chǔ)上，啟動(dòng)金融支持訂單農(nóng)業(yè)試點(diǎn)工作，加大支持力度，強(qiáng)力推進(jìn)名、優(yōu)、新、特農(nóng)產(chǎn)品研發(fā)，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)，通過(guò)對(duì)農(nóng)戶的信用狀況、道德品質(zhì)、致富能力、家庭資產(chǎn)等情況進(jìn)行綜合調(diào)查來(lái)確定農(nóng)戶的評(píng)級(jí)結(jié)果，給予2萬(wàn)至5萬(wàn)元的授信額度，農(nóng)戶持“信用證”到信用社辦理貸款，無(wú)需任何抵押擔(dān)保手續(xù)，隨用隨貸，方便快捷。

二、陜西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村貸款難問(wèn)題的剖析

國(guó)有商業(yè)銀行紛紛撤離農(nóng)村網(wǎng)點(diǎn)后，目前的農(nóng)村金融市場(chǎng)主要依靠農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)支撐，造成農(nóng)村資本的大量“城市化”，農(nóng)村金融體系“失血”嚴(yán)重?？傮w來(lái)說(shuō)，雖然涉農(nóng)貸款數(shù)量逐年增長(zhǎng)，但是仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)戶日益增長(zhǎng)的貸款需求。

一是農(nóng)民貸款渠道少。大多數(shù)縣區(qū)內(nèi)只有農(nóng)村信用社、郵政儲(chǔ)蓄銀行和農(nóng)業(yè)銀行三家金融機(jī)構(gòu)，面向農(nóng)戶發(fā)放貸款的主要是農(nóng)村信用社（或農(nóng)村合作銀行）。同時(shí)，小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行、互助資金等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展速度還不快，專門(mén)為農(nóng)民貸款提供擔(dān)保服務(wù)的機(jī)構(gòu)尚處于發(fā)展初期，數(shù)量少、規(guī)模小，遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民的貸款擔(dān)保需求，加大了農(nóng)民貸款的難度。

二是金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款投放額度小。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中主要是分散經(jīng)營(yíng)，現(xiàn)金交易普遍，經(jīng)濟(jì)行為的可核查性差，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較高，而收益率相對(duì)較低，金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民農(nóng)戶貸款的積極性不高，發(fā)放貸款資金額逐年呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)。再加上農(nóng)民一般沒(méi)有足夠的可供抵押的有效資產(chǎn)，難以達(dá)到金融部門(mén)信貸支持的條件，也是造成貸款難的重要原因。目前，各金融機(jī)構(gòu)發(fā)放農(nóng)戶信貸資金以短期小額信貸為主，單筆貸款額度小。

三是審批手續(xù)復(fù)雜。農(nóng)戶每申請(qǐng)一筆貸款需要提供擔(dān)保，還需復(fù)雜的審批程序，耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)，很容易錯(cuò)過(guò)農(nóng)忙時(shí)節(jié)。

四是支持政策的“缺位”和“錯(cuò)位”。長(zhǎng)期以來(lái)，我們對(duì)農(nóng)村的財(cái)政投入相對(duì)不足，農(nóng)村水、電、交通、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等硬件建設(shè)滯后，加大了農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，從全省面上來(lái)看，直接用于支持農(nóng)戶小額貸款發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的資金量很小，難以從根本上解決資金短缺問(wèn)題。各級(jí)政府近年來(lái)不斷出臺(tái)支持農(nóng)村金融發(fā)展的相關(guān)政策，但各類(lèi)扶持政策零星，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的扶持方式單一，體系也不夠健全，缺乏系統(tǒng)性和長(zhǎng)效性，還有一些地方政府直接介入金融機(jī)構(gòu)具體業(yè)務(wù)過(guò)程，使地方農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)了過(guò)多的行政性和政策性業(yè)務(wù)，干擾了金融機(jī)構(gòu)遵循市場(chǎng)化運(yùn)作。

三、支持破解農(nóng)業(yè)農(nóng)村貸款難題的財(cái)政政策

農(nóng)村金融是高成本、高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的行業(yè)，在現(xiàn)階段如果完全由金融機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)不可能做到持續(xù)經(jīng)營(yíng)。解決好金融支持“三農(nóng)”與分散風(fēng)險(xiǎn)這對(duì)矛盾，破解農(nóng)業(yè)農(nóng)村貸款難題，需要以適當(dāng)?shù)呢?cái)政政策和資金引導(dǎo)，通過(guò)稅收優(yōu)惠、財(cái)政貼息以及建立完善激勵(lì)機(jī)制、擔(dān)保基金等方式，適當(dāng)補(bǔ)償涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，降低經(jīng)營(yíng)成本，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大信貸投放，提供“三農(nóng)”發(fā)展的資金需要。

1.支持健全和完善農(nóng)村金融體系。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)和金融服務(wù)都提出了新的要求，需要建立多層次、多元化的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系，滿足不同層次的金融需求。要通過(guò)適當(dāng)?shù)呢?cái)政政策支持和引導(dǎo)，推動(dòng)農(nóng)村金融改革，逐步構(gòu)建以農(nóng)信社為主，農(nóng)業(yè)銀行和郵政儲(chǔ)蓄為輔，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的農(nóng)村商業(yè)信貸服務(wù)體系，讓農(nóng)村廣大群體享受到多元化的金融服務(wù)。一是支持建立多元化的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。不斷完善“正向激勵(lì)”的農(nóng)村金融政策體系，對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，在準(zhǔn)入門(mén)檻、存款準(zhǔn)備金率和財(cái)稅政策方面給予政策激勵(lì)，吸引社會(huì)資本參與建立村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和資金互助社等社區(qū)性金融機(jī)構(gòu)，為農(nóng)村金融注入新鮮血液，拓展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)融資渠道，活躍農(nóng)村金融市場(chǎng)。二是實(shí)行差別化的財(cái)政支持政策，以一定的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)增設(shè)機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)。例如，對(duì)新設(shè)的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)以及銀行金融機(jī)構(gòu)在基礎(chǔ)服務(wù)薄弱地區(qū)（空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的新設(shè)網(wǎng)點(diǎn)，省上給予20萬(wàn)至30萬(wàn)元開(kāi)辦費(fèi)補(bǔ)助，調(diào)動(dòng)各金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)的積極性，力爭(zhēng)盡快消除全省基礎(chǔ)金融服務(wù)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)，增加金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，切實(shí)解決農(nóng)村金融服務(wù)不足的問(wèn)題。

2.支持涉農(nóng)金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新。要針對(duì)不同區(qū)域生產(chǎn)特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，開(kāi)展多種形式的試點(diǎn)，加緊研究和制定政策，有效解決農(nóng)民貸款無(wú)抵押物問(wèn)題。一是拓展“一卡通”抵押貸款范圍。2010年，陜西省開(kāi)始在渭南蒲城縣和涇陽(yáng)縣開(kāi)展“一卡通”抵押貸款試點(diǎn)。下一步，要繼續(xù)完善“一卡通”抵押貸款機(jī)制，加大對(duì)“一卡通”抵押貸款支持力度，支持更多的縣區(qū)開(kāi)展這項(xiàng)工作。二是支持農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)保貸款。重點(diǎn)支持增加合作社開(kāi)展社員資金互助的銀行保證金、開(kāi)展社員生產(chǎn)互助保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)基金，利用現(xiàn)有的小額貸款擔(dān)保公司、金融機(jī)構(gòu)，財(cái)政貼息，用于開(kāi)展為合作社提供貸款擔(dān)保，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新抵押機(jī)制，放寬貸款條件，穩(wěn)步增加信貸規(guī)模，解決合作社貸款難問(wèn)題。三是加快開(kāi)展住房、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)抵押質(zhì)押貸款試點(diǎn)，逐步完善機(jī)制，待政策調(diào)整許可后，迅速推廣。

3.完善金融業(yè)激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)“三農(nóng)”信貸投放力度。在加強(qiáng)新增貸款激勵(lì)、涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)和定向費(fèi)用補(bǔ)貼等力度的同時(shí)，通過(guò)制定科學(xué)規(guī)范的貸款考核獎(jiǎng)勵(lì)政策，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)增加涉農(nóng)貸款，實(shí)現(xiàn)以財(cái)政資金激勵(lì)引導(dǎo)加大信貸投放。一是對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)完成省政府下達(dá)的年度新增貸款考核指標(biāo)的，根據(jù)增長(zhǎng)幅度，給予50萬(wàn)至300萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)；二是完善財(cái)政專項(xiàng)資金存放商業(yè)銀行管理模式，加大對(duì)商業(yè)銀行支持“三農(nóng)”的考核指標(biāo)權(quán)重；三是設(shè)立金融發(fā)展貢獻(xiàn)獎(jiǎng)和金融創(chuàng)新獎(jiǎng)，對(duì)支持省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出突出貢獻(xiàn)及金融創(chuàng)新取得顯著成果的組織和個(gè)人，給予20萬(wàn)至50萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)。

4、完善農(nóng)村金融的激勵(lì)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，支持農(nóng)村金融創(chuàng)新服務(wù)。一是加大農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)的支持力度，建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制。通過(guò)增加保費(fèi)補(bǔ)貼資金規(guī)模，增加保費(fèi)補(bǔ)貼品種，擴(kuò)大政策覆蓋面，探索建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，增強(qiáng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)涉農(nóng)保險(xiǎn)能力，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供風(fēng)險(xiǎn)保障。二是建立和完善農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)制，不斷完善農(nóng)業(yè)擔(dān)保資金補(bǔ)償和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。按照“政府扶持、多方參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的模式，以財(cái)政資金引導(dǎo)，吸引金融資本注入、民間資本投入，整合國(guó)有資產(chǎn)，不斷增加農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)注冊(cè)資本，推動(dòng)農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司持續(xù)發(fā)展。為防范、化解擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)，建立以農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金為主，以財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助資金為補(bǔ)充的擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)金補(bǔ)償機(jī)制，逐步探索建立政策性再擔(dān)保基金制度，構(gòu)建農(nóng)業(yè)擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的長(zhǎng)效機(jī)制。三是通過(guò)設(shè)立網(wǎng)點(diǎn)補(bǔ)助，費(fèi)用補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等支持措施，建立政府風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，確?；A(chǔ)金融服務(wù)薄弱地區(qū)的基本金融服務(wù)。

綜上所述，發(fā)揮公共財(cái)政職能作用，創(chuàng)新財(cái)政支持手段和方式，加強(qiáng)財(cái)政政策與金融政策、協(xié)調(diào)配合，不斷完善農(nóng)村金融體系，提高農(nóng)村金融服務(wù)的質(zhì)量，引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)“三農(nóng)”支持，解決“農(nóng)村金融”失靈問(wèn)題，是財(cái)政支持農(nóng)村金融發(fā)展的方向和政策著力點(diǎn)。

課題組長(zhǎng)：蘇新泉

課題副組長(zhǎng)：程濤 喬樸 蘇誠(chéng)

主要執(zhí)筆人：陳智勇 董鵬

課題承擔(dān)單位：陜西省財(cái)政廳農(nóng)業(yè)處 陜西省農(nóng)村財(cái)政研究會(huì)

責(zé)任編輯：洪峰