一、涉農(nóng)資金管理存在的主要問題

（一）補貼面廣，效應(yīng)欠佳。近年來，下達到縣鄉(xiāng)的涉農(nóng)補貼資金越來越多，涉及面很廣，幾乎覆蓋到農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與農(nóng)村消費的全過程。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)上，主要有糧食直補、農(nóng)資綜合直補、農(nóng)作物良種補貼和農(nóng)機具購置補貼等；在消費環(huán)節(jié)上，主要有家電下鄉(xiāng)補貼、汽車和摩托車下鄉(xiāng)補貼、汽車以舊換新補助等。這些補貼項目雖然范圍大，但因補貼對象過細，造成補貼標準一般都較低。從面上看，確實考慮得很周到，但實際上補貼起到的作用有限，財政資金難以集中發(fā)揮效能。農(nóng)民反映，化肥等農(nóng)資價格漲幅高，政府補貼額度少，感覺不到有多大實惠。還有一些補貼項目，農(nóng)民無法辨別補貼資金的種類及補貼數(shù)額。我們通過走訪農(nóng)戶，發(fā)現(xiàn)大部分農(nóng)民只知道拿了“直補錢”，但具體是什么補貼卻無法說清，影響了政策效應(yīng)。

（二）機制不健全，薄弱環(huán)節(jié)多。一是重資金分配，輕資金監(jiān)管。各預(yù)算編制部門在編制預(yù)算時往往會深入各有關(guān)單位了解需要安排的專項資金。預(yù)算資金使用部門也會通過各種渠道向本級或者上級財政部門，向上級主管部門多渠道爭取專項資金，但對爭取的資金如何使用、使用效果如何大多不甚了之，更談不上績效考評、經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié)。二是重形式，輕實質(zhì)。各專項資金的下達都要求各使用單位上報資金的使用效果，但除了進行專項檢查時，許多使用單位沒有將使用情況上報，資金下達部門也沒有過問使用情況。三是檢查形式過多過濫，監(jiān)督成本過高。國家目前對救災(zāi)資金、國債資金、拉動內(nèi)需資金的監(jiān)管還是比較重視的，但使用期間督促、監(jiān)督檢查的部門過多，頻率過高，有時甚至出現(xiàn)不同部門不同級次的檢查組奔赴同一項目的場景，匯報材料一疊又一疊，匯報會開了又開，行政成本居高不下，許多基層部門對此怨聲載道。

（三）體制限制，財力不足。一是現(xiàn)行財政體制限制縣級涉農(nóng)投入增長的空間。由于現(xiàn)行財政體制下縣財政上解基數(shù)過高、留用財力減少，導(dǎo)致縣級財政預(yù)算增加涉農(nóng)支出十分困難，雖然資金總額有所增加，但涉農(nóng)支出占一般預(yù)算支出的比例并沒有提高，部分縣、市在一般預(yù)算支出中存在虛列涉農(nóng)資金的現(xiàn)象。財政困難的縣市，財政涉農(nóng)投入嚴重不足，城鄉(xiāng)財政資源配置不對稱的狀況沒有徹底改觀。二是涉農(nóng)項目配套政策難以落實?，F(xiàn)行政策規(guī)定：中央和省級基本建設(shè)項目、國債項目的資金安排，均需要地方財政配套資金共同完成。據(jù)調(diào)查，有些貧困縣市反映，地方預(yù)算收入全部用于上級項目配套都不夠，更談不上新增專項投入了。為得到上級財政資金的支持，多數(shù)縣市政府在地方財力十分困難的情況下，仍承諾對涉農(nóng)項目進行資金配套，致使多數(shù)項目配套資金無法足額、及時撥付到位，嚴重影響了中央、省級涉農(nóng)項目工程的進度和質(zhì)量。三是現(xiàn)行預(yù)算機制導(dǎo)致涉農(nóng)專項預(yù)算彈性較大。有的法定預(yù)算常常因人為因素而未經(jīng)法定程序進行調(diào)整、變更；而有的預(yù)算專項資金在執(zhí)行過程中又被進行再分配、再調(diào)整，導(dǎo)致資金不能及時、足額到位，影響了財政資金導(dǎo)向作用的發(fā)揮。同時，現(xiàn)行政績考核機制導(dǎo)致縣市領(lǐng)導(dǎo)對增加“三農(nóng)”投入意愿不強烈。由于“三農(nóng)”投入無稅收可征，在地方財力緊張的情況下，縣市領(lǐng)導(dǎo)更加注重支持能迅速增加地方收入、提升經(jīng)濟實力的工業(yè)項目和形象工程。于是很多地方和部門出現(xiàn)對農(nóng)業(yè)項目“重申請、輕管理”，“重短期、輕長期”的現(xiàn)象，使“三農(nóng)”投入增長緩慢。

（四）監(jiān)管乏力，職能缺位?；蒉r(nóng)補貼資金涉及面廣，工作量大，程序復(fù)雜，監(jiān)管存在漏洞。一是少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和財政干部責(zé)任心不強，把關(guān)不嚴，監(jiān)督不力，導(dǎo)致虛報補貼面積及套取補貼資金行為時有發(fā)生。二是少數(shù)群眾認識不到位，對于一些虛報冒領(lǐng)現(xiàn)象沒有舉報意識，給各種違法行為留下空間。三是某些項目“家族式”管理現(xiàn)象仍然普遍存在，項目主管、項目招標、項目評標、項目施工、項目監(jiān)理、項目竣工驗收等歸“一個家族”，看似是“陽光操作”，實際上是“肥水沒流外人田”。四是報賬制度管理缺乏統(tǒng)一要求，操作性不強。在救災(zāi)等應(yīng)急資金管理使用上，由于時間緊、撥付快、用途廣，容易出現(xiàn)管理不細致、不及時、不到位，導(dǎo)致資金被擠占和挪用；在項目審核與票據(jù)審核上，由于管理者責(zé)任心不強 ，出現(xiàn)假項目、假數(shù)據(jù)、假票據(jù)套取財政資金現(xiàn)象，有的管理者還幫助造假。

二、加強涉農(nóng)資金管理的建議

（一）明確行政管理職責(zé)，加大涉農(nóng)資金整合。上級財政部門對涉農(nóng)資金設(shè)置不宜過細，要在明確事權(quán)的基礎(chǔ)上，按照因素法或系數(shù)法、項目績效評價等辦法，規(guī)范涉農(nóng)投入在政府級次之間的分配。同時對過去分散在部門管理的涉農(nóng)資金，根據(jù)形勢變化進行積極的調(diào)整和歸并，在不改變支農(nóng)資金使用方向的前提下，逐步過渡到規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付上來。同時，可在明確資金投向的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)移到縣級政府，由縣級政府統(tǒng)籌使用和管理。這樣一來，行政部門的工作重心從繁雜過細的審批事務(wù)中解脫出來，集中精力研究政策，指導(dǎo)基層開展涉農(nóng)資金整合。地方財政部門要在內(nèi)部形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的制度和機制，統(tǒng)籌安排涉農(nóng)資金，避免多渠道安排、多單位分配管理涉農(nóng)資金的問題；要與各相關(guān)部門共同研究提出涉農(nóng)資金統(tǒng)籌使用管理的意見和建議。由主管部門負責(zé)項目的審批和具體管理，聘請專家負責(zé)可行性論證，財政部門要控制新增支農(nóng)項目的設(shè)置，堅持存量適度調(diào)整、增量轉(zhuǎn)移支付的辦法，對存量資金進行適當(dāng)歸并、按照統(tǒng)一的規(guī)劃投入到重點區(qū)域，統(tǒng)籌安排、集中使用。對增量資金，建立以整體事權(quán)為依據(jù)、集中轉(zhuǎn)移下達的支農(nóng)資金分配機制，由地方政府統(tǒng)籌安排使用，解決基層和農(nóng)民反映最迫切、最直接、最現(xiàn)實的問題。逐步建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)配合的工作機制，做到部門之間達成共識，資金之間形成合力，切實提高資金使用效益。

（二）整頓涉農(nóng)補貼項目，合理確定補貼范圍。當(dāng)前涉農(nóng)補貼多達30余項，建議根據(jù)項目屬性調(diào)整為五個方面：一是對屬于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性、增加農(nóng)民收入類的補貼項目進行整合。這類項目主要包括糧食直補、農(nóng)資綜合直補、農(nóng)機具購置補貼、良種補貼、農(nóng)業(yè)保險保費補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)、柴油化肥專項補貼、農(nóng)田水利工程建設(shè)、農(nóng)田追肥補助、棉花良種補貼、測土配方施肥試點補貼等。建議對此類補貼進行整合，優(yōu)化補貼方式，并盡力提高補貼標準，做到在總額不變或適當(dāng)增加的情況下項目減少。二是對屬于改良農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖品種、提高養(yǎng)殖質(zhì)量類的補貼項目，要在歸并的基礎(chǔ)上擴大補助對象。這類項目主要包括生豬良種補貼、優(yōu)質(zhì)奶牛補貼、蛋雞規(guī)模養(yǎng)殖補貼等。各地應(yīng)根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃，從經(jīng)濟社會發(fā)展一盤棋的角度考慮，由各地從本地農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)出發(fā)，選擇發(fā)展前景廣闊、發(fā)展優(yōu)勢明顯、有利于發(fā)揮規(guī)模效益的項目進行重點培育，納入財政補貼范圍。三是對屬于促進生態(tài)建設(shè)和保護類的補貼項目應(yīng)逐步提高補貼標準和擴大補貼范圍。這類項目主要包括退耕還林和環(huán)境美化補貼。此類補助對于保護生態(tài)，解決退耕農(nóng)戶生活困難問題發(fā)揮了顯著作用。下一步應(yīng)維持或適當(dāng)提高補貼標準，并根據(jù)各地實際情況，增加一些有利于生態(tài)保護的補貼項目。四是對屬于提高農(nóng)民生活質(zhì)量、激活農(nóng)民購買能力、擴大農(nóng)村消費類的補貼項目應(yīng)簡化程序，提高管理效能。這類項目主要包括家電下鄉(xiāng)補貼、摩托車下鄉(xiāng)補貼等。隨著此類補貼的實施，農(nóng)民得到了較多實惠，下一步應(yīng)從簡化補貼程序、從嚴把關(guān)政府采購等方面入手深入推進，真正提高農(nóng)民生活質(zhì)量、激活農(nóng)民購買能力。五是對屬于社會保障類的補貼項目應(yīng)逐步提高標準。這類項目主要包括農(nóng)村合作醫(yī)療補助、養(yǎng)老保險補助等。隨著城鄉(xiāng)一體化進程的加快，應(yīng)根據(jù)各級經(jīng)濟實力，逐步提高補貼標準。

（三）健全涉農(nóng)補貼機制，推進財政管理精細化。一是積極推行“財政管理精細化”的管理理念。首先預(yù)算的程序要公開規(guī)范，人大通過的預(yù)算要公開，公開的預(yù)算內(nèi)容要全面、完整、細化到每一個具體項目，而且項目組織實施的過程也要全程公開；其次制度要透明、會計核算透明、財務(wù)審批流程透明。二是逐步實行“項目管理”制度化。建立財政涉農(nóng)項目立項程序化；項目資金管理實行“縣級報賬制”，強化資金運作流程；項目實施實行“政府采購”制，使所有項目在陽光下運轉(zhuǎn)。三是在保證財政支農(nóng)支出穩(wěn)定增長的基礎(chǔ)上，積極運用稅收、貼息、補貼等多種經(jīng)濟杠桿，引導(dǎo)社會資本投向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村；推行“以獎促治、以獎代補”、“先干事后給錢”、“干成事有獎勵”的財政投入制度，杜絕套、騙國家財政資金的行為。四是遵循農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)性強的客觀規(guī)律，財政支農(nóng)資金的安排要適應(yīng)農(nóng)時，早編、細編、精編部門預(yù)Vrn2MwfbCxD8kqwiNhzqTuNoS4HxoZXIimHSJ2RL2P4=算，做到資金早到位，早發(fā)揮效益。五是建立健全農(nóng)業(yè)補貼法律法規(guī)，使之成為一項長期 穩(wěn)定的制度，實時因地確定補貼內(nèi)容、補貼環(huán)節(jié)、補貼方式、補貼標準及補貼重點。

（四）改革資金管理制度，完善涉農(nóng)補貼政策。設(shè)計一套保持資金分配的公平、透明和信息對稱的制度，從改革現(xiàn)行財政涉農(nóng)資金的管理制度。從源頭上對涉農(nóng)資金的分配進行改革，取消部門對財政資金“二次分配”的權(quán)利，將用于下級政府的財政資金以專項轉(zhuǎn)移支付的形式整合下達到縣。新增支農(nóng)投入一般不再切塊到部門和具體項目，增強縣級財政在縣域經(jīng)濟社會發(fā)展中的自主性和活力。上級部門要按照“減少交叉、權(quán)責(zé)一致、強化協(xié)調(diào)、增強服務(wù)”的原則，建立部門間合理分工、共同協(xié)商、相互制衡和有效監(jiān)督的機制。要改進和完善現(xiàn)行惠農(nóng)補貼政策，將目前的糧食直補、生產(chǎn)資料直補、良種補貼三大補貼整合為農(nóng)業(yè)（或糧棉油）生產(chǎn)綜合直補。農(nóng)民種植國家確定的應(yīng)補農(nóng)作物，一律以種植面積為補貼依據(jù)，按農(nóng)民實際種植應(yīng)補農(nóng)作物的面積一年一次性發(fā)放補貼。針對目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)頻繁的實際，明確規(guī)定“誰種田、補給誰”，只有實際種植者才可按規(guī)定標準獲得補貼。采取這種補貼方式，不僅能減少工作總量，還能避免許多影響核實的不確定因素。財政、農(nóng)業(yè)等部門只需要核實種植面積，鄉(xiāng)村核實公示到戶，資金就到戶了。既能提高數(shù)據(jù)的準確性，又能減少核實的數(shù)據(jù)量和工作難度，降低工作成本；此外還利于耕地向種田大戶轉(zhuǎn)移，避免撂荒現(xiàn)象，充分發(fā)揮耕地的最大效益，從而有效地發(fā)揮直補政策的作用。

（五）實行管理關(guān)口前移，加強涉農(nóng)資金監(jiān)管。財政及各職能部門要按照“專人管理、專賬核算、?？顚Ｓ谩钡脑瓌t，加強對涉農(nóng)資金的監(jiān)管。要完善監(jiān)督管理體系。一是加強制度建設(shè)。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展變化情況，適時對現(xiàn)行資金管理制度和各項考評辦法進行修訂，為財政工作依法按章辦事提供現(xiàn)實依據(jù)；要健全監(jiān)管機制。繼續(xù)推行項目資金國庫集中支付、政府采購、招投標和縣級財政報賬制，切實加強項目建設(shè)事前、事中和事后的全程監(jiān)管。堅持依法審計和內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合，形成依法理財?shù)母邏簯B(tài)勢；堅持強化整改和規(guī)范管理相結(jié)合，寓整改予管理之中。堅持考核獎勵和問題懲處相結(jié)合，建立激勵機制，建立績效考評機制。明確財政支農(nóng)資金績效評價機制，明確財政支農(nóng)資金績效評價工作規(guī)則、程序、考評指標，逐步擴大績效考評范圍，開展支農(nóng)資金使用效益績效評估，不斷提高資金使用效益和財政服務(wù)水平。二是建立問責(zé)制度。對項目建設(shè)和資金管理出現(xiàn)問題的單位，建立違規(guī)違紀問題登記制度，對有不良記錄的單位，除工作考核實行一票否決外，在安排支農(nóng)項目和資金時在一定年限內(nèi)不列入范圍。切實加強財政和農(nóng)口部門“管錢”、“用錢”的責(zé)任意識和風(fēng)險意識，做到項目建設(shè)有人管，資金風(fēng)險有人擔(dān)。三是涉農(nóng)資金實行專人管理和專賬核算。對已經(jīng)明確專門會計制度的涉農(nóng)項目資金，按規(guī)定進行專賬核算；對沒有明確專門會計制度按現(xiàn)行行政事業(yè)單位會計制度核算的涉農(nóng)資金，要在?？钍罩Э颇恐羞M行核算。四要嚴格按照規(guī)定審核、撥付資金。對應(yīng)實行財政報賬制的涉農(nóng)項目資金 ，要規(guī)范報賬程序，完善報賬資料；對項目實施進度緩慢、未按規(guī)定要求和內(nèi)容實施項目、未按項目資金管理要求進行規(guī)范核算和管理的涉農(nóng)項目，可采取停止撥款、追回涉農(nóng)資金、取消項目申報資格等處罰措施。

（作者單位：河南省淮陽縣財政局）

責(zé)任編輯：袁中良