適應(yīng)國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策力度不斷加大和公共服務(wù)范圍不斷拓展的新形勢(shì)，準(zhǔn)確把握當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作特點(diǎn)，有針對(duì)性地加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)管理，已成為落實(shí)財(cái)政經(jīng)濟(jì)調(diào)控和加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性工程。

一、把握當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作的新變化

近年來，隨著農(nóng)村綜合改革、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理等政策措施的深入推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)的運(yùn)行環(huán)境發(fā)生了深刻變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作也呈現(xiàn)出新特點(diǎn)。

1.收入與支出兼具，以支出為主。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，隨著農(nóng)村“三提五統(tǒng)”、兩工、農(nóng)村義務(wù)教育集資、農(nóng)業(yè)稅的取消，行政事業(yè)性收費(fèi)的規(guī)范和取消，兩稅的劃轉(zhuǎn)，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自己組織財(cái)政收入的功能大大削弱，征收管理職能基本不復(fù)存在。與此同時(shí)，隨著國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的密集出臺(tái)，上級(jí)財(cái)政的一般性轉(zhuǎn)移支付資金和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金、補(bǔ)貼資金和項(xiàng)目資金越來越多，管理好本級(jí)預(yù)算支出和上級(jí)財(cái)政用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的重點(diǎn)工作。從這個(gè)意義上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作重點(diǎn)開始由“收入”轉(zhuǎn)向“支出”。

2.分配與管理兼具，以管理為主。實(shí)行分稅制改革，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)村綜合改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政一般性財(cái)政收入大大減少，一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入相應(yīng)增加，但轉(zhuǎn)移性收入的資金用途都有不同程度的限制，再加上“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的自主性分配功能大大削弱。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政本級(jí)預(yù)算管理、代管鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位預(yù)算和財(cái)務(wù)、村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理、發(fā)放補(bǔ)貼資金、監(jiān)管項(xiàng)目資金的要求越來越高，監(jiān)控、督促、調(diào)查、核查、檢查、評(píng)價(jià)等功能強(qiáng)化，由“預(yù)算”向“核算”轉(zhuǎn)變。從這個(gè)意義上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作重點(diǎn)開始由“分配”轉(zhuǎn)向“管理”。

3.管理與服務(wù)兼具，以服務(wù)為主。管理和服務(wù)是一個(gè)問題的兩個(gè)面，對(duì)于保障財(cái)政資金的按計(jì)劃按要求使用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作是管理；對(duì)于改善農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活、促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作是服務(wù)。2009年《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見》明確提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能由“管理”逐步轉(zhuǎn)向“服務(wù)”，轉(zhuǎn)向促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入，強(qiáng)化公共服務(wù)、著力改善服務(wù)，加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，推進(jìn)基層民主、促進(jìn)農(nóng)村和諧，與此相適應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作也要將資金監(jiān)管工作寓于為“三農(nóng)”服務(wù)之中。從這個(gè)意義上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作重點(diǎn)開始由“管理”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”。

二、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作面臨的難點(diǎn)問題

1.財(cái)政管理體制需要完善。主要有四個(gè)方面，一是縣鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系。分稅制使得財(cái)權(quán)財(cái)力層層向上集中。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政特別是農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政幾乎沒有自有財(cái)政收入，基本上依靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)，難以成為一級(jí)獨(dú)立的財(cái)政。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政都實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)此基本沒有意見，但經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見很大，認(rèn)為這種管理方式效率低，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一調(diào)度統(tǒng)一安排資金，不利于調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極性。三是財(cái)政所機(jī)構(gòu)性質(zhì)和級(jí)別。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所少數(shù)為行政單位、公務(wù)員身份、副科級(jí)，多數(shù)為事業(yè)單位、事業(yè)編制或參公編制、股級(jí)，既不能參照事業(yè)單位評(píng)職稱，也不能參照行政單位提拔和工資套改，影響了工作積極性。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所、工商所、國(guó)土所、司法所、法庭、國(guó)地稅分局等屬縣派出機(jī)構(gòu)，且都是副科級(jí)以上行政單位。四是財(cái)政所管理體制。有的財(cái)政所實(shí)行縣財(cái)政管理為主，有的財(cái)政所實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理為主，有的財(cái)政所實(shí)行縣鄉(xiāng)共管。

2.項(xiàng)目資金監(jiān)管需要研究。目前納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管的資金大體上分為四類，且各自形成了一套監(jiān)管機(jī)制：補(bǔ)貼資金實(shí)行“一卡通”，要求是“到戶到人”，可以充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的監(jiān)督作用，實(shí)質(zhì)多數(shù)監(jiān)督少數(shù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)財(cái)政預(yù)算資金，實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，實(shí)質(zhì)上縣財(cái)政監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、上級(jí)監(jiān)督下級(jí)；村級(jí)公共資金實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”，實(shí)質(zhì)上鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督村組、上級(jí)監(jiān)督下級(jí)，這三類資金監(jiān)管在體制上、在邏輯上不存在問題，關(guān)鍵在執(zhí)行和落實(shí)。但上級(jí)財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目實(shí)行報(bào)賬制，既不能到戶到人、又牽扯到部門利益和行政層級(jí)問題，實(shí)質(zhì)上是“下級(jí)監(jiān)督上級(jí)、部門監(jiān)督政府”，這類資金監(jiān)管在體制上、在邏輯上存在問題，如下三個(gè)問題特別突出：一是信息通達(dá)有難度。項(xiàng)目資金分配和管理?xiàng)l塊分割，部門利益使得資金管理辦法和撥款文件很難傳達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，不容易納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管范圍。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所不敢監(jiān)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所只是股級(jí)單位，而資金的具體支配部門往往是縣直部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其部門，基本都是副科級(jí)以上單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所工作人員不敢監(jiān)管。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所不敢反映問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的項(xiàng)目資金是各主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府花大力氣爭(zhēng)取來的，縣財(cái)政局負(fù)有資金管理責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣財(cái)政局、縣級(jí)主管部門都不愿看到問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不敢暴露項(xiàng)目使用過程中的真實(shí)問題，監(jiān)管流于形式。

3.“兩基”建設(shè)亟待加強(qiáng)。兩基建設(shè)是資金監(jiān)管的基礎(chǔ)，二者是目的和手段的關(guān)系。一是管理基礎(chǔ)工作有待加強(qiáng)。受部門利益影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金信息通達(dá)還不能完全實(shí)現(xiàn)。項(xiàng)目資金、補(bǔ)貼資金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算資金、村級(jí)資金等資金難以進(jìn)行事前、事中、事后全過程監(jiān)督，難以嚴(yán)格落實(shí)公開公示、信息通達(dá)、抽查巡查，績(jī)效管理加強(qiáng)亟需加強(qiáng)。報(bào)賬審核還不夠嚴(yán)格規(guī)范，資金使用的真實(shí)性、合規(guī)性、準(zhǔn)確性難以控制，存在用合法票據(jù)虛列支出、套取資金情況。資產(chǎn)和債務(wù)管理沒有得到應(yīng)有重視，會(huì)計(jì)核算與財(cái)產(chǎn)物資管理脫節(jié)。會(huì)計(jì)電算化還沒有完全普及，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)還存在手工記賬，檔案管理也有待進(jìn)一步加強(qiáng)。二是基層建設(shè)有待加強(qiáng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部人員結(jié)構(gòu)和素質(zhì)不高，大專及以下學(xué)歷人數(shù)居多，知識(shí)結(jié)構(gòu)老化，工作技能偏低，影響了工作的正常開展。財(cái)政干部崗前、在崗系統(tǒng)教育和培訓(xùn)的有效機(jī)制沒有形成，僅靠參加市區(qū)縣組織的短期非系統(tǒng)培訓(xùn)已無法滿足工作的需要。計(jì)算機(jī)設(shè)備老化，縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)和信息化程度低，省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)財(cái)政部門聯(lián)網(wǎng)和信息資源共享程度不高。辦公用房緊張，缺乏必要的交通工具，公用經(jīng)費(fèi)沒有保障。

三、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)管理工作的幾點(diǎn)建議

1.深化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的認(rèn)識(shí)。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，隨著工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系的變化，以及社會(huì)管理方式的變化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)發(fā)生了很大變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行環(huán)境和工作內(nèi)容也發(fā)生了重大變化，賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政更多的責(zé)任和義務(wù)，既給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)發(fā)展帶來了機(jī)遇，也帶來了挑戰(zhàn)，工作任務(wù)不斷加大、工作要求不斷提高，要求不斷完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制和管理方式，提高干部隊(duì)伍素質(zhì)，改善辦公條件，提高管理水平和服務(wù)水平。

2.完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制。在進(jìn)一步完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的基礎(chǔ)上，理順縣鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)，探索保障鄉(xiāng)級(jí)基本財(cái)力的辦法。分類完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式，抓好經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作，探索創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制。認(rèn)真貫徹落實(shí)中發(fā)[2011]5號(hào)、中辦發(fā)[2011]28號(hào)和財(cái)農(nóng)改[2012]1號(hào)等文件精神，督促地方成立專門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作管理機(jī)構(gòu)；推動(dòng)地方將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所確定為縣市財(cái)政局的派出機(jī)構(gòu)，或?qū)嵭锌h鄉(xiāng)共管、以縣為主；推動(dòng)地方將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所明確為行政機(jī)構(gòu)或參公事業(yè)單位，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的行政級(jí)別性質(zhì)，明確干部的公務(wù)員或參照公務(wù)員管理身份。

3.加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政兩基建設(shè)。認(rèn)真貫徹落實(shí)財(cái)辦[2009]37號(hào)等文件精神，建議財(cái)政部出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化、提高“兩基”建設(shè)水平的指導(dǎo)性意見，統(tǒng)一指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所加強(qiáng)管理基礎(chǔ)工作和基層建設(shè)工作，提高資金監(jiān)管能力，同時(shí)各級(jí)財(cái)政適當(dāng)給予資金支持。規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化財(cái)政所建設(shè)主要從人員隊(duì)伍、崗位設(shè)置、內(nèi)部管理、業(yè)務(wù)工作、基礎(chǔ)設(shè)施、公用經(jīng)費(fèi)、信息化、基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障等方面，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理基礎(chǔ)工作和基層建設(shè)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理水平。同時(shí)加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部培訓(xùn)力度，上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政適當(dāng)給與資金支持，提高干部隊(duì)伍素質(zhì)。

4.強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管。認(rèn)真貫徹落實(shí)財(cái)預(yù)[2008]406號(hào)、財(cái)預(yù)[2010]33號(hào)、財(cái)預(yù)[2012]564號(hào)等文件精神，做好信息通達(dá)、公開公示、抽查巡查等工作，完善“一卡通”或“一折通”，確保財(cái)政補(bǔ)貼類資金按照規(guī)定程序和時(shí)限直接發(fā)放到農(nóng)戶或個(gè)人；完善“村財(cái)鄉(xiāng)管”，規(guī)范村級(jí)收支行為，加強(qiáng)村級(jí)資金監(jiān)管；完善“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支行為，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算資金監(jiān)管；特別重視探索研究上級(jí)項(xiàng)目資金監(jiān)管的體制機(jī)制和辦法，完善信息上下溝通反饋機(jī)制，切實(shí)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所監(jiān)管不到、不敢監(jiān)管問題，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所對(duì)補(bǔ)貼資金、項(xiàng)目資金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算資金、村級(jí)資金等的就地就近監(jiān)管作用。在有條件的地方推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫集中支付制度改革，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)視為縣級(jí)財(cái)政的一個(gè)預(yù)算單位，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門開設(shè)零余額賬戶，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的支付，并與縣級(jí)國(guó)庫清算。

5.完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理是兩基建設(shè)、科學(xué)化精細(xì)化管理的重要內(nèi)容。要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)采集機(jī)制，全面掌握所屬預(yù)算單位人員工資、資產(chǎn)債務(wù)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)信息和數(shù)據(jù)。健全基本支出定員定額管理，推進(jìn)基本支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，分類分檔確定保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的公用經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)細(xì)化預(yù)算編制。健全預(yù)算執(zhí)行機(jī)制，規(guī)范預(yù)算支出支付，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)賬戶管理，注重加強(qiáng)決算編制，逐步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算和決算對(duì)外公開。

（作者單位：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所）

責(zé)任編輯：宗宇翔