公務(wù)卡制度改革是對(duì)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的進(jìn)一步深化和完善。預(yù)算單位實(shí)施公務(wù)卡制度改革，通過減少現(xiàn)金流量，可進(jìn)一步強(qiáng)化公務(wù)支出管理，杜絕腐敗現(xiàn)象，最大限度堵塞管理漏洞。本文聯(lián)系安徽省霍邱縣的實(shí)際，闡述了縣級(jí)公務(wù)卡制度改革的基本情況，分析了公務(wù)卡制度改革的積極作用及存在的問題，提出了完善公務(wù)卡結(jié)算方式的建議措施，旨在推進(jìn)預(yù)算單位公務(wù)卡結(jié)算制度改革的進(jìn)一步深化。

一、霍邱縣公務(wù)卡改革基本情況

公務(wù)卡是金融機(jī)構(gòu)為行政事業(yè)單位工作人員發(fā)放的，具有一定透支額度與透支免息期，主要用于日常公務(wù)支出和財(cái)務(wù)報(bào)銷業(yè)務(wù)的信用卡。公務(wù)卡實(shí)行“銀行授信額度，個(gè)人持卡支付，單位報(bào)銷還款，財(cái)政實(shí)時(shí)監(jiān)控”的操作程序管理。作為一種現(xiàn)代化的支付結(jié)算工具，公務(wù)卡具有攜帶方便、使用便捷、透明度高等顯著特點(diǎn)，是當(dāng)前規(guī)范行政事業(yè)單位現(xiàn)金管理的最有效工具，也是提高財(cái)政財(cái)務(wù)管理水平和加強(qiáng)懲防體系建設(shè)的重要手段。

霍邱縣于2009年推行了國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，作為改革的配套措施，出臺(tái)了在縣直預(yù)算單位中公務(wù)消費(fèi)試行公務(wù)卡制度的實(shí)施辦法。明確了公務(wù)卡的適用范圍、操作流程和相關(guān)部門的工作職責(zé)；根據(jù)集中支付制度改革需要，取消了縣直預(yù)算單位的備用金賬戶；原通過備用金結(jié)算的零星支出，改用單位公務(wù)卡進(jìn)行結(jié)算。但受各方面因素的制約，霍邱縣公務(wù)卡的使用一直很不規(guī)范，突出表現(xiàn)為：發(fā)卡面窄，僅要求每個(gè)預(yù)算單位報(bào)賬員辦卡；使用不充分，公務(wù)卡僅作為備用金賬戶提現(xiàn)使用；環(huán)境不完善，POS 機(jī)普及程度低，刷卡不便；技術(shù)支持不到位，國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)與銀聯(lián)交易系統(tǒng)未實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)等，公務(wù)卡的功能沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

有鑒于此，根據(jù)中央和省、市有關(guān)公務(wù)卡結(jié)算方式改革精神，霍邱縣召開縣長(zhǎng)辦公會(huì)議，決定從2012年下半年開始，按照先試點(diǎn)、后鋪開的原則，出臺(tái)相關(guān)辦法，選擇霍邱建行為代理銀行，縣委辦、縣政府辦、縣人大辦、縣紀(jì)委、審計(jì)局、教育局、財(cái)政局、農(nóng)委、師范等家單位先行試點(diǎn)；12月，在縣本級(jí)預(yù)算單位中全面推行公務(wù)卡管理。經(jīng)過半年多積極、有序的探索實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)了公務(wù)卡管理模塊上線運(yùn)行，縣直預(yù)算單位累計(jì)辦理公務(wù)卡652張，通過公務(wù)卡支付公務(wù)消費(fèi)支出2230萬(wàn)元，公務(wù)消費(fèi)額較上年同期下降了12.5%。

二、霍邱縣公務(wù)卡改革取得的成效

目前，霍邱縣預(yù)算單位使用公務(wù)卡消費(fèi)筆數(shù)、交易金額正逐月增加，使用公務(wù)卡結(jié)算范圍不斷擴(kuò)大，公務(wù)卡結(jié)算方式改革已取得初步成效。

一是推行公務(wù)卡制度深化了財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付改革，規(guī)范了財(cái)政資金管理，提高了政府支出透明度，加強(qiáng)了懲防體系建設(shè)。通過推行公務(wù)卡，財(cái)政部門、預(yù)算單位和金融部門建立了聯(lián)動(dòng)機(jī)制，進(jìn)一步擴(kuò)大了國(guó)庫(kù)集中支付信息系統(tǒng)的信息范圍，改變了以往現(xiàn)金提取后使用范圍和路徑缺乏監(jiān)控的狀況，起到“雁過留聲、消費(fèi)留痕”的作用。公務(wù)卡制度改革加強(qiáng)了對(duì)公務(wù)消費(fèi)行為合規(guī)性、真實(shí)性的監(jiān)督管理，有效促進(jìn)公務(wù)消費(fèi)的透明化，對(duì)打造“陽(yáng)光財(cái)政”和“廉潔政府”，加強(qiáng)懲防體系建設(shè)，具有積極的促進(jìn)作用。

二是推行公務(wù)卡制度有利于促進(jìn)非現(xiàn)金支付工具使用，減少現(xiàn)金流通，方便預(yù)算單位用款，提高財(cái)務(wù)管理水平?，F(xiàn)金支付及其報(bào)銷方式是財(cái)務(wù)管理的重要環(huán)節(jié)，推行公務(wù)卡制度改革后，公務(wù)卡替代現(xiàn)金成為結(jié)算工具，能有效控制現(xiàn)金流量和現(xiàn)金風(fēng)險(xiǎn)，免除了從銀行提取、保管、預(yù)借現(xiàn)金的程序，簡(jiǎn)化了財(cái)務(wù)結(jié)算手續(xù)和報(bào)銷流程，解決了傳統(tǒng)的現(xiàn)金支用方式下存在的隱患zEkmDP4IYg6OFiI6RPt5OA==，提升了預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理水平。

三是公務(wù)卡制度改善了銀行卡受理環(huán)境，推動(dòng)了社會(huì)信用體系建設(shè)。公務(wù)卡在行政事業(yè)單位的推廣和普及，滿足了公務(wù)開支的市場(chǎng)需求，完善了銀行卡的品種和功能，為銀行業(yè)提供更多拓展其他金融業(yè)務(wù)的空間。公務(wù)卡的推廣也有利于帶動(dòng)其他社會(huì)人員使用銀行卡，有效推動(dòng)各金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)用卡環(huán)境的投入，促進(jìn)社會(huì)信用體系的建立健全和金融環(huán)境的改善。

三、霍邱縣公務(wù)卡改革存在的問題

經(jīng)過近年來(lái)的改革實(shí)踐，目前霍邱縣公務(wù)卡結(jié)算制度已初步建立，改革也取得了一定成效。但是，公務(wù)卡制度改革有一個(gè)自上而下強(qiáng)制性的制度變化過程，在具體執(zhí)行中存在著差異性，改革又涉及到多個(gè)部門，因此在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)此項(xiàng)工作在改革進(jìn)程中不可避免地存在著一些問題。主要表現(xiàn)在：

一是改革覆蓋面還不夠廣。截至2012年底，霍邱縣所有縣級(jí)預(yù)算部門推行了公務(wù)卡制度改革，因部分條條、垂直管理單位財(cái)務(wù)管理權(quán)不在縣級(jí)，目前該縣公務(wù)卡在單位的推行率為92.5%。由于推行公務(wù)卡改革的前提是必須實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度，鑒于霍邱縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)暫未實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付的實(shí)際情況，因此霍邱縣目前所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革工作尚未啟動(dòng)。

二是公務(wù)卡使用率還不夠高。受傳統(tǒng)觀念影響，一直以來(lái)中國(guó)人信奉一手交錢、一手交貨，而用公務(wù)卡代替現(xiàn)金支付，相當(dāng)一部分人在潛意識(shí)上還無(wú)法完全接受。我國(guó)公務(wù)卡在宣傳使用上、安全性上及糾紛的解決上等尚未達(dá)到先進(jìn)國(guó)家的水平，也在很大程度上導(dǎo)致了人們對(duì)公務(wù)卡的抵觸、觀望情緒。有些單位和個(gè)人即使辦理了公務(wù)卡也沒有及時(shí)開通，出現(xiàn)了大量“睡眠卡”，使用現(xiàn)金進(jìn)行公務(wù)消費(fèi)的現(xiàn)象還較多，使得公務(wù)卡結(jié)算量偏低。

三是使用環(huán)境還不夠完善。公務(wù)卡作用范圍有一定局限性，公務(wù)卡結(jié)算方式還不能完全替代現(xiàn)金支出，部分公務(wù)活動(dòng)不能刷卡，路橋收費(fèi)、到欠發(fā)達(dá)地區(qū)出差等，都要用現(xiàn)金支付，對(duì)公務(wù)卡推廣非常不利。全縣目前POS機(jī)布設(shè)得較少，無(wú)法滿足消費(fèi)需求；部分商家因?yàn)槭掷m(xù)費(fèi)問題不愿布設(shè)POS機(jī)，對(duì)公務(wù)卡的推廣帶來(lái)一定阻力。同時(shí)，公務(wù)卡結(jié)算軟件系統(tǒng)服務(wù)功能有待進(jìn)一步完善，公務(wù)消費(fèi)刷卡時(shí)小票內(nèi)容不詳，沒有將具體消費(fèi)項(xiàng)目、金額、數(shù)量等打印出來(lái)，財(cái)務(wù)部門無(wú)法了解真正的公務(wù)卡使用軌跡。另外，發(fā)卡銀行服務(wù)“雷聲大、雨點(diǎn)小”，公務(wù)刷卡信息反饋時(shí)間長(zhǎng)，辦理公務(wù)卡結(jié)算業(yè)務(wù)手續(xù)較繁瑣，國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)人員工作量較大。

四是財(cái)政監(jiān)管還不夠到位。采用公務(wù)卡結(jié)算后，由于預(yù)算單位仍舊能夠通過保留的銀行基本賬戶及零余額賬戶提取現(xiàn)金，公務(wù)消費(fèi)中依然存在大量現(xiàn)金支出。同時(shí)，公務(wù)卡消費(fèi)雖可消除在發(fā)票上做手腳，但并不能消除“吃回扣”形式的腐敗。公務(wù)卡能較準(zhǔn)確地披露公務(wù)開支信息，但其本身并不能有效解決公務(wù)消費(fèi)缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、公務(wù)活動(dòng)不計(jì)成本的難題，“卡”不住定價(jià)虛高所生成的回扣、介紹費(fèi)之類的商業(yè)賄賂。部分商家職業(yè)道德操守較差，缺乏誠(chéng)信，故意提供虛假憑證，多開發(fā)票或亂開發(fā)票，規(guī)避財(cái)政部門監(jiān)控。雖然出臺(tái)了公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄，但由于相關(guān)部門配套的“三公”經(jīng)費(fèi)管理辦法沒有及時(shí)修改，強(qiáng)制結(jié)算目錄執(zhí)行起來(lái)相對(duì)軟弱。另外，公務(wù)卡改革還處于試點(diǎn)階段，公務(wù)卡的使用缺乏有效的監(jiān)督辦法和責(zé)任追究制度，財(cái)政、銀行、審計(jì)等部門監(jiān)督職能劃分還不夠明確。

四、對(duì)策建議

一是加大宣傳力度。公務(wù)卡管理的執(zhí)行主體是預(yù)算單位，因此，財(cái)政部門要協(xié)同金融部門，采取多種方式強(qiáng)化公務(wù)卡宣傳，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)與指導(dǎo)，進(jìn)一步提高預(yù)算單位對(duì)公務(wù)用卡的認(rèn)識(shí)。加強(qiáng)公務(wù)卡的風(fēng)險(xiǎn)管理，增強(qiáng)持卡人的使用意識(shí)和安全意識(shí)，確保每個(gè)持卡人都愿用卡、會(huì)用卡、用好卡，逐步改變目前公務(wù)卡申領(lǐng)率不高、不愿持卡消費(fèi)的現(xiàn)狀。

二是建立溝通機(jī)制。公務(wù)卡制度的實(shí)施涉及眾多部門，只有相關(guān)部門各盡其職、相互協(xié)作才能將公務(wù)卡制度落到實(shí)處。建議確立財(cái)政、銀行、單位聯(lián)席會(huì)議制度和專人負(fù)責(zé)制，每個(gè)代理銀行確定一名客戶經(jīng)理，財(cái)政部門確定公務(wù)用卡管理員，幫助預(yù)算單位及時(shí)解決公務(wù)卡管理過程中出現(xiàn)的問題，保障改革順利推進(jìn)。

三是完善用卡環(huán)境。建議銀聯(lián)和商業(yè)銀行加大POS機(jī)投放力度，增加特約商戶數(shù)，并不斷提升發(fā)卡銀行和銀聯(lián)的服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，要著力提高廣大商家的思想道德素質(zhì)，加強(qiáng)對(duì)他們的誠(chéng)信教育和懲戒力度，避免弄虛作假，營(yíng)造一個(gè)較為成熟和發(fā)達(dá)的用卡環(huán)境。持續(xù)推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付改革，盡早將鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入國(guó)庫(kù)集中支付改革和公務(wù)卡管理，不斷擴(kuò)大公務(wù)卡使用范圍，努力將公務(wù)卡普及到最基層的行政事業(yè)單位。

四是明確現(xiàn)付范圍。公務(wù)卡結(jié)算是對(duì)現(xiàn)金結(jié)算方式的替代和完善。由于結(jié)算手段、用卡環(huán)境等因素的限制，預(yù)算單位公務(wù)卡支出不能完全停止使用現(xiàn)金。建議對(duì)實(shí)行公務(wù)卡結(jié)算的預(yù)算單位要重新核定備用金額度，建立預(yù)算單位大額現(xiàn)金提取財(cái)政審批制度，做到事前監(jiān)督，使公務(wù)卡結(jié)算方式下的現(xiàn)金使用合理合規(guī)。

五是完善系統(tǒng)功能。要將公務(wù)卡結(jié)算信息和國(guó)庫(kù)管理信息系統(tǒng)更加有機(jī)地銜接，把公務(wù)卡支付信息詳細(xì)、及時(shí)地納入財(cái)政動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)管理，實(shí)現(xiàn)公務(wù)卡監(jiān)控、透明、效率的管理目標(biāo)，一方面滿足預(yù)算單位的數(shù)據(jù)查詢、會(huì)計(jì)審核、資金清算、統(tǒng)計(jì)匯總、報(bào)表編制等需求，另一方面便于財(cái)政資金的動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

六是強(qiáng)化制度建設(shè)。由于處在改革初期，公務(wù)卡制度還不能控制到公務(wù)消費(fèi)的每一個(gè)方面，還不能有效防范到公務(wù)消費(fèi)活動(dòng)中可能出現(xiàn)的所有不合規(guī)不合法行為。因此，在推行公務(wù)卡改革過程中，必須堅(jiān)持管理和監(jiān)督并重。要安排專人做好日常在線監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理；建立公務(wù)卡人員檔案，實(shí)行公務(wù)卡支出日?qǐng)?bào)制度，定期統(tǒng)計(jì)匯總，對(duì)比分析，提出解決方案。同時(shí)要加強(qiáng)調(diào)研，制定切實(shí)可行的管理辦法，尤其要及時(shí)出臺(tái)、完善公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄，凡目錄規(guī)定的公務(wù)支出必須使用公務(wù)卡結(jié)算，硬化結(jié)算目錄執(zhí)行力度，努力做到用制度管事、管人，確保改革取得實(shí)效。

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（作者單位：安徽省六安市霍邱縣財(cái)政局）

責(zé)任編輯：欣聞