近年來，圍繞服務(wù)民生，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，亮化、美化、綠化、配套化工程使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施日益完善，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。但是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投資建設(shè)項目建設(shè)中存在的一些不容忽視的問題必須引起各級政府的高度重視。

一、存在問題

（一）項目前期工作準(zhǔn)備不充分

項目前期工作是從建設(shè)項目決策到開工以前的項目調(diào)研論證、立項、編制可行性研究報告、項目設(shè)計、編制工程概預(yù)算、招標(biāo)、簽定合同及開工準(zhǔn)備等各項工作。項目前期工作完成的程度和深度直接影響工程的施工進度和質(zhì)量。審計中發(fā)現(xiàn)，有些項目的建設(shè)往往根據(jù)當(dāng)前需要或領(lǐng)導(dǎo)指示確定，一般不列入統(tǒng)一的項目建設(shè)計劃，存在項目論證不充分，可研不細(xì)致，項目立項、資金籌措等工作缺乏計劃性；項目設(shè)計達(dá)不到應(yīng)有的深度，施工過程中變更頻繁；項目前期手續(xù)不完善，如項目建議書、可行性研究報告、建設(shè)項目立項批準(zhǔn)書和土地使用手續(xù)等程序空缺；未經(jīng)招標(biāo)或不具備自行招標(biāo)能力而自行招標(biāo)等問題。這些問題的存在容易使項目決策流于形式，甚至造成決策失誤、盲目建設(shè)或超越財力搞建設(shè)等問題，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來巨大財政風(fēng)險。

（二）管理機制不健全，項目監(jiān)管乏力

建設(shè)項目管理專業(yè)性強，需要有與之配套的專業(yè)人員和科學(xué)的管理機構(gòu)。但現(xiàn)在多數(shù)建設(shè)項目的管理機構(gòu)是臨時組建的“指揮部”或“籌建辦公室”，人員是從有關(guān)部門抽調(diào)，這種管理模式將投資者、管理者混為一體，行政權(quán)力直接介入工程的實施，難以形成有效的管理和監(jiān)督機制，既不利于資金的安全使用，又使工程質(zhì)量得不到保證。加之管理人員缺乏足夠的經(jīng)驗，有的人員甚至沒有接觸過工程，不了解工程建設(shè)基本程序和相關(guān)階段的工程質(zhì)量控制，容易導(dǎo)致項目管理和現(xiàn)場施工管理上被施工單位牽著鼻子走，隨意變更設(shè)計內(nèi)容，致使投資的項目達(dá)不到預(yù)期的效果等一系列問題。建設(shè)項目負(fù)責(zé)人變更頻繁的現(xiàn)象時有發(fā)生，項目管理連續(xù)性差，如某個項目從開工到工程結(jié)束換過三個負(fù)責(zé)人，以致最后審計時，一些工程手續(xù)和資料都無法正常提供，一些問題都無從考證。

（三）財務(wù)管理薄弱，財政財務(wù)監(jiān)管不到位

工程建設(shè)的靈魂是資金，嚴(yán)格的財務(wù)管理是工程按時、保質(zhì)、保量完成的重要保證。據(jù)我們調(diào)查的情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項目一般不會單獨建賬核算，財務(wù)管理監(jiān)督職能嚴(yán)重缺位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對項目的參與深度僅停留在撥付資金、簽單報賬的“被動買單”階段，關(guān)于項目應(yīng)撥多少、是否該撥等一般不管不問，項目支出管理混亂。超支工程款、擠占和挪用工程款、支出票據(jù)不合規(guī)、列支無關(guān)支出、支付各類補貼和超額列支招待費等問題突出。

（四）項目超期建設(shè)、超計劃投資現(xiàn)象普遍

項目建設(shè)過程是一個在合理的時間內(nèi)按照計劃逐步投入資金的過程。項目建設(shè)期過長、投資額超概算過多會帶來很多問題：

一是工程效益難以發(fā)揮。在審計中發(fā)現(xiàn)，有的工程超過計劃竣工時間達(dá)六年之久，使前期投入的大量資金難以充分發(fā)揮效益。

二是工程建設(shè)成本大幅度增加。一般說來，建筑材料費用占整個建筑成本的60%—70%，建筑材料價格的上漲勢必提高工程造價，建設(shè)期越長，這種風(fēng)險越大。另一方面，工程相關(guān)費用，如監(jiān)理費、法律咨詢費等，直接與服務(wù)的時間長短有直接關(guān)系，工程建設(shè)期越長，這部分費用越高。

三是工程質(zhì)量難以保證。工程的建設(shè)需遵循科學(xué)的施工組織設(shè)計規(guī)定的施工順序和各個工種的密切配合。工程超期后，已完工序早已撤離施工現(xiàn)場，造成前后工序之間、不同工種之間無法合理銜接和合作，容易造成安全隱患，降低工程質(zhì)量。

四是影響政府信譽。政府投資項目多是基礎(chǔ)設(shè)施項目，此類項目民眾關(guān)注度高，工程超期建設(shè)，遲遲不能竣工投入使用，影響政府的信譽。

（五）項目竣工驗收不規(guī)范，建成資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清

竣工驗收等手續(xù)不規(guī)范，如某工程未辦理竣工驗收手續(xù)便投入使用，增加了以后的工程質(zhì)量問題糾紛的處理難度；項目完工后，未提請審計機關(guān)進行竣工決算審計或私自委托社會中介機構(gòu)審計后就進行資金結(jié)算，容易造成不必要的經(jīng)濟糾紛。

項目財產(chǎn)物資、債權(quán)債務(wù)等清理不及時，使竣工階段財產(chǎn)物資、債權(quán)債務(wù)清理、基建結(jié)余資金監(jiān)管工作難度加大。有的項目完成后竣工決算手續(xù)滯后，固定資產(chǎn)不及時結(jié)轉(zhuǎn)，使政府投資形成的國有資產(chǎn)擱置，資產(chǎn)管理、維護也跟不上，直接造成國有資產(chǎn)損失；有的項目雖由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投資興建，但不重視資產(chǎn)所有權(quán)歸屬，使資產(chǎn)劃歸了其他單位，造成當(dāng)?shù)卣畤匈Y產(chǎn)的流失。

二、建議及對策

目前，各鎮(zhèn)辦在投資建設(shè)項目管理中存在問題相似、范圍較廣，需要多方面加強監(jiān)管，規(guī)范基本建設(shè)項目管理，保障項目建設(shè)質(zhì)量和財政資金使用效益性。

（一）明確部門職責(zé)，實行項目問責(zé)

按照項目涉及單位，明確立項審批、設(shè)計、招標(biāo)、施工、監(jiān)理、質(zhì)檢、安全管理等各部門的責(zé)任。實行項目問責(zé)制，在加大項目法人責(zé)任制的同時，必須明確各主管部門及相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，按照“誰出問題，誰負(fù)責(zé)”的原則嚴(yán)格實行問責(zé)。

（二）注重項目前期工作，提高項目計劃性

加大項目決策和可行性研究方面的投入，充分考慮與建設(shè)項目相關(guān)的因素，如規(guī)劃、土地、資金等對工程建設(shè)的影響，搞好項目風(fēng)險預(yù)測，做到量力而行、科學(xué)決策。嚴(yán)格招投標(biāo)工作，做到公正評標(biāo)，不搞形式，不搞虛假，防止暗箱操作和人情操作現(xiàn)象，增強工程建設(shè)的透明度。加強項目計劃管理，項目列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度計劃后，嚴(yán)格按照項目計劃組織實施，防止任意擴大投資等行為的發(fā)生。

（三）建立管理機構(gòu)，加強過程監(jiān)管

有條件的建設(shè)單位應(yīng)在項目立項批準(zhǔn)后設(shè)置獨立的管理機構(gòu)，并指定專人負(fù)責(zé)基建工作，建立和落實基建管理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，明確分工，細(xì)化職責(zé)，建立起權(quán)責(zé)明確、科學(xué)規(guī)范的基建管理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系。組建項目管理團隊時，合理搭配工程、財務(wù)、后勤保障人員，提升管理水平；建設(shè)過程中引入法律咨詢機構(gòu)、造價咨詢機構(gòu)等專業(yè)人員力量，及時化解經(jīng)濟糾紛，預(yù)防法律訴訟等問題。加強建設(shè)項目全過程跟蹤管理力度，加強對變更審核力度、對招標(biāo)暫定內(nèi)容的管理力度，減少概預(yù)算中不確定因素對投資的影響。

（四）健全鎮(zhèn)辦基建項目財務(wù)管理制度，強化財政部門的管理

一是建立財政集中支付制度。從概算、預(yù)算到?jīng)Q算，堅持嚴(yán)格審核，不管是預(yù)算內(nèi)投資的，還是自籌資金投資的，資金都應(yīng)進入財政基本建設(shè)資金管理范疇，接受財政、審計部門的監(jiān)督。在項目建設(shè)過程中，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政根據(jù)項目合同、工程進度、資金到位情況和“三算”審查結(jié)果，將資金直接撥付施工及供貨單位，促使建設(shè)項目按建設(shè)程序辦理，減少建設(shè)過程中腐敗行為。二是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投資項目績效評價制度。建立科學(xué)的評價方法和指標(biāo)體系，對因非不可預(yù)測因素導(dǎo)致項目功能和效益達(dá)不到設(shè)計要求的，要追究參與決策和論證的管理部門領(lǐng)導(dǎo)人、項目論證專家的責(zé)任，有效發(fā)揮投資效益。

（五）形成統(tǒng)一的、系統(tǒng)可行的基本建設(shè)管理程序

基本建設(shè)項目的時間跨度比較長， 基本建設(shè)工作必須按照符合客觀規(guī)律要求的一定順序進行，正確處理基本建設(shè)工作中從制定建設(shè)規(guī)劃、確定建設(shè)項目、勘察、設(shè)計、施工，直到竣工驗收交付使用等各個階段、各個環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，按照項目建設(shè)程序制定統(tǒng)一的管理規(guī)定，做到項目科學(xué)計劃、順利建設(shè)、合理使用，最大發(fā)揮建設(shè)資金的效益。

（作者單位： 山東省鄒平縣審計局）

責(zé)任編輯 洪峰