楊 彥

（中南民族大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430074）

一、問(wèn)題緣起

2011年6月，“郭美美事件”使中國(guó)紅十字會(huì)陷入了信任危機(jī)。面對(duì)公眾的質(zhì)疑，中國(guó)紅十字會(huì)迅速采取措施，與郭美美撇清關(guān)系，承諾公開透明，并火速推出原計(jì)劃在年底才正式上線的捐贈(zèng)信息發(fā)布平臺(tái)。但捐贈(zèng)信息發(fā)布平臺(tái)的種種漏洞使得質(zhì)疑之聲未見消減反倒越演越烈，紅十字會(huì)的一系列負(fù)面新聞相繼曝光，接踵而來(lái)的是中國(guó)紅十字會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)接受的捐款數(shù)額急劇減少。據(jù)中民慈善捐助信息中心發(fā)布的《2011年度中國(guó)慈善捐助報(bào)告》核心數(shù)據(jù)顯示，2011年全國(guó)接受國(guó)內(nèi)外社會(huì)各界的款物捐贈(zèng)總額約845億元，占中國(guó)GDP比例的0.18%，人均捐款額為62.7元，捐贈(zèng)總量較2010年相比下降了18.1%。其中，中國(guó)紅十字會(huì)接受社會(huì)捐贈(zèng)數(shù)額約28.67億元，占全國(guó)捐贈(zèng)總量的3.4%，同比減少了59.39%。

與此同時(shí)，地方紅十字會(huì)的情況也不容樂(lè)觀。據(jù)北京紅十字會(huì)披露的數(shù)據(jù)顯示，“郭美美事件”發(fā)生后，2011年7月，北京紅十字會(huì)共接受社會(huì)捐助28筆，總計(jì)15.44萬(wàn)元，其中，個(gè)人捐款8筆共計(jì)7495元。而北京紅十字會(huì)在2008年的月平均捐贈(zèng)額為124萬(wàn)元，2009年為220萬(wàn)元，2010年為756萬(wàn)元，相比之下差額巨大。深圳市紅十字會(huì)在2011年7月共接受社會(huì)捐助13筆共計(jì)5335元，而該會(huì)在2011年5月接受社會(huì)捐助35筆共計(jì)50846.5萬(wàn)元，2011年6月接受社會(huì)捐助28筆共計(jì)76134.5萬(wàn)元。相比之下捐贈(zèng)額亦大幅度縮水。

“郭美美事件”只是導(dǎo)火索，而最根本的原因應(yīng)是中國(guó)紅十字會(huì)運(yùn)作不透明，信息公開不充分，使得公眾對(duì)其缺乏了解，不信任的情緒迅速?gòu)木W(wǎng)絡(luò)蔓延到現(xiàn)實(shí)生活中，進(jìn)而導(dǎo)致了更加深重的信任危機(jī)。據(jù)2010年12月中民慈善捐助信息中心發(fā)布的《2010年度中國(guó)慈善透明報(bào)告》顯示，只有9%的社會(huì)公眾對(duì)當(dāng)前我國(guó)慈善信息公開情況感到比較滿意或非常滿意。而在“郭美美事件”發(fā)生后，2011年12月中民慈善捐助信息中心發(fā)布的《2011年度中國(guó)慈善透明報(bào)告》則顯示，僅有8%的受調(diào)查公眾對(duì)公益慈善信息公開狀況表示滿意，這一比例比2010年有所下降。與此相對(duì)應(yīng)的是，公眾對(duì)公益慈善信息公開內(nèi)容的關(guān)注點(diǎn)也發(fā)生了一些變化，如下表：

網(wǎng)絡(luò)公眾對(duì)公益慈善信息公開內(nèi)容的關(guān)注度對(duì)比

從上表數(shù)據(jù)可知，網(wǎng)絡(luò)公眾更加關(guān)注公益慈善組織的財(cái)務(wù)信息（如機(jī)構(gòu)人力及行政成本、審計(jì)報(bào)告等）和業(yè)務(wù)信息（如籌款活動(dòng)、資金使用情況等）。公眾對(duì)公益慈善信息核心內(nèi)容的關(guān)注度越來(lái)越高，對(duì)慈善信息公開的專業(yè)化要求也在快速提高。①中民慈善捐助信息中心：《2011年度中國(guó)慈善透明報(bào)告》，民政部，2011年。而中民慈善捐助信息中心發(fā)布的《2013年度中國(guó)慈善透明報(bào)告》顯示：超過(guò)20%的公眾對(duì)我國(guó)公益慈善組織在2013年度的信息披露工作感到比較滿意。這一數(shù)據(jù)較前幾年雖有所提高，但報(bào)告也顯示全國(guó)1000家公益慈善組織中，信息公開透明指數(shù)達(dá)到60分以上的僅占29.6%，即僅三成公益慈善組織透明指數(shù)及格?？梢姡覈?guó)公益慈善組織在信息公開道路上仍任重而道遠(yuǎn)。

慈善業(yè)的信息不透明是阻礙我國(guó)慈善業(yè)健康發(fā)展的絆腳石。作為我國(guó)最大的公益慈善組織——中國(guó)紅十字會(huì)，“郭美美事件”為其敲響了警鐘。如何謀求慈善信息的公開透明，重拾公眾信任，需要引起重視。這不僅有利于促進(jìn)其健康發(fā)展，還有利于促進(jìn)我國(guó)整個(gè)公益慈善業(yè)的健康發(fā)展。美國(guó)加利福尼亞大學(xué)洛杉磯分校社會(huì)學(xué)教授Lvnne G.Zucker認(rèn)為，信任的建立有三個(gè)渠道：一是基于個(gè)人之間的互動(dòng)和交往而建立的信任；二是基于血緣或地緣等共同性而建立起的信任；三是基于法律制度，如嚴(yán)格的組織治理機(jī)構(gòu)、信息強(qiáng)制披露等現(xiàn)代制度而建立起的信任。[1]中國(guó)紅十字會(huì)作為公募慈善組織向社會(huì)公眾而非特定群體募集善款，公眾對(duì)它的信任只能建立在法律制度上。因此，本文對(duì)中國(guó)紅十字會(huì)的慈善信息披露問(wèn)題進(jìn)行法律制度上的研究具有現(xiàn)實(shí)意義。

二、公益慈善信息披露概述

（一）信息披露制度的淵源

信息披露制度的起源最早可追溯到1840年英國(guó)的《公司法》，該法規(guī)定了公司每年必須向股東披露資產(chǎn)負(fù)債表。隨后，在1844年頒布的《合股公司法》中，首次明確確立了強(qiáng)制信息披露原則。而在立法上對(duì)信息披露制度規(guī)定得最完善、最成熟的當(dāng)屬美國(guó)。1929年華爾街證券市場(chǎng)中出現(xiàn)的非法投機(jī)、欺詐與操縱行為，促使美國(guó)聯(lián)邦政府1933年的《證券法》和1934年的《證券交易法》的頒布。其中，在1933年的《證券法》首次規(guī)定實(shí)行財(cái)務(wù)公開制度，這一制度被認(rèn)為是對(duì)信息披露制度的詮釋。之后美國(guó)在其立法過(guò)程中對(duì)信息披露制度進(jìn)行了不斷的完善和發(fā)展，并將這一制度引入到其慈善組織制度的設(shè)計(jì)中。上世紀(jì)美國(guó)大法官布蘭戴思在他的名著《別人的錢，銀行家如何用》中首次系統(tǒng)地闡釋了信息披露制度的重要性：“太陽(yáng)是最好的殺菌劑，電燈是最好的警察?！?/p>

信息披露制度也稱為公示制度或公開披露制度，是指證券發(fā)行公司在證券發(fā)行時(shí)和證券上市流通環(huán)節(jié)中，為維護(hù)公司股東或債權(quán)人的合法權(quán)益，依法將與其證券相關(guān)的一切真實(shí)信息予以公開，以供投資者作證券投資判斷參考的法律制度。[2]按照信息披露動(dòng)機(jī)的不同，信息披露可以分為強(qiáng)制性的信息披露和自愿性的信息披露。強(qiáng)制性的信息披露是指法律法規(guī)規(guī)定的上市公司必須披露的信息。其內(nèi)容包括公司概況及主營(yíng)業(yè)務(wù)、基本財(cái)務(wù)信息、重大關(guān)聯(lián)交易信息、審計(jì)意見、股東及董事人員信息等基本內(nèi)容。強(qiáng)制性信息披露的作用是為了保證市場(chǎng)的公平和透明，均衡投資者之間的信息獲取量，保護(hù)投資者的知情權(quán)。而自愿性的信息披露是上市公司在強(qiáng)制性信息披露以外，出于公司形象、投資者關(guān)系、回避訴訟風(fēng)險(xiǎn)等動(dòng)機(jī)主動(dòng)披露的財(cái)務(wù)信息和非財(cái)務(wù)信息。[3]

（二）公益慈善信息披露的內(nèi)涵

信息披露制度雖然興起于證券行業(yè)，但在社會(huì)管理領(lǐng)域也有著非常廣泛的適用性。20世紀(jì)70年代末80年代初，一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的“行政改革浪潮”在全世界范圍內(nèi)掀起。在西方，這場(chǎng)行政改革運(yùn)動(dòng)被稱為“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，其宗旨是“重塑政府”、“再造公共部門”，打破“政府神話”。人們希望將企業(yè)的先進(jìn)管理理念和高質(zhì)量的工作效率引入政府部門。信息披露制度就是在這樣的改革浪潮中被引入到政府部門和其他社會(huì)管理領(lǐng)域。

公益慈善組織作為社會(huì)性組織，是社會(huì)領(lǐng)域的重要組成部分，其運(yùn)作的資金主要靠社會(huì)公眾捐贈(zèng)，因此，其資金的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)是相分離的，慈善組織本質(zhì)上具有“代理人”的屬性。也正因?yàn)檫@樣，難免會(huì)發(fā)生公共利益、捐贈(zèng)者意愿與慈善組織利益相沖突的現(xiàn)象。一方面，慈善組織由于其自身的利益追求，不可能完全做到盡職盡責(zé)；另一方面，慈善組織中的個(gè)體，也不可能完全排除道德風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)這一問(wèn)題的有效解決，除了要加強(qiáng)雙方的溝通交流外，還要完善慈善組織的監(jiān)督制度，用社會(huì)公眾的監(jiān)督來(lái)預(yù)防和及時(shí)發(fā)現(xiàn)慈善組織及其成員的失職行為。而這一措施有效實(shí)施的最本質(zhì)要求就是信息的充分掌握，只有通過(guò)公益慈善組織的信息披露，使社會(huì)公眾及利益相關(guān)者及時(shí)充分地了解慈善組織的相關(guān)信息，才能從外部對(duì)慈善組織實(shí)施監(jiān)督，以保證其切實(shí)履行義務(wù)，維持慈善組織的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

慈善組織的信息披露制度，是指慈善組織為保障捐贈(zèng)人、受贈(zèng)人等慈善活動(dòng)相關(guān)者權(quán)益，接受社會(huì)監(jiān)督獲得社會(huì)信任而將其組織制度、重大活動(dòng)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、資產(chǎn)管理等信息和資料向社會(huì)公眾公開或公告的制度。[4]

三、中國(guó)紅十字會(huì)慈善信息披露過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）我國(guó)關(guān)于紅十字會(huì)信息披露的立法現(xiàn)狀

目前關(guān)于中國(guó)紅十字會(huì)信息披露方面的規(guī)定，主要體現(xiàn)在以下法律、法規(guī)和規(guī)章中：《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第20條規(guī)定：“受贈(zèng)人每年度應(yīng)當(dāng)向政府有關(guān)部門報(bào)告受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用、管理情況，接受監(jiān)督。必要時(shí)，政府有關(guān)部門可以對(duì)其財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì)?！钡?1條規(guī)定：“捐贈(zèng)人有權(quán)向受贈(zèng)人查詢捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用、管理情況，并提出意見和建議。對(duì)于捐贈(zèng)人的查詢，受贈(zèng)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)答復(fù)?！钡?2條規(guī)定：“受贈(zèng)人應(yīng)當(dāng)公開接受捐贈(zèng)的情況和受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用、管理情況，接受社會(huì)監(jiān)督?！?/p>

《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第29條規(guī)定：“社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)向業(yè)務(wù)主管單位報(bào)告接受、使用捐贈(zèng)、資助的有關(guān)情況，并應(yīng)當(dāng)將有關(guān)情況以適當(dāng)方式向社會(huì)公布?！钡?1條規(guī)定：“社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)于每年3月31日前向業(yè)務(wù)主管單位報(bào)送上一年度的工作報(bào)告，經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位初審?fù)夂?，?月31日前報(bào)送登記管理機(jī)關(guān)，接受年度檢查。工作報(bào)告的內(nèi)容包括：本社會(huì)團(tuán)體遵守法律法規(guī)和國(guó)家政策的情況、依照本條例履行登記手續(xù)的情況、按照章程開展活動(dòng)的情況、人員和機(jī)構(gòu)變動(dòng)的情況以及財(cái)務(wù)管理的情況?！?/p>

《中國(guó)紅十字會(huì)募捐和接受捐贈(zèng)工作管理辦法》第26條規(guī)定：“各級(jí)紅十字會(huì)應(yīng)該認(rèn)真對(duì)待捐贈(zèng)人查詢捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)使用、管理情況的要求，并聽取捐贈(zèng)人的意見和建議。各級(jí)紅十字會(huì)應(yīng)該建立、健全捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)使用、管理信息的反饋制度，及時(shí)向捐贈(zèng)人反饋捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的去向和使用情況。捐贈(zèng)函或捐贈(zèng)協(xié)議對(duì)于財(cái)產(chǎn)使用、管理有特殊要求的，應(yīng)當(dāng)按照約定向捐贈(zèng)人如實(shí)反饋相關(guān)信息。”

民政部在2011年7月15日發(fā)布的《中國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要（2011—2015年）》中提出：要“推進(jìn)慈善信息公開制度建設(shè)，完善捐贈(zèng)款物使用的查詢、追蹤、反饋和公示制度，逐步形成對(duì)慈善資金從募集、運(yùn)作到使用效果的全過(guò)程監(jiān)管機(jī)制?！?/p>

民政部于2011年12月16日公布的《公益慈善捐助信息公開指引》也規(guī)定了慈善組織在開展公益慈善捐助活動(dòng)和實(shí)施公益慈善項(xiàng)目時(shí)應(yīng)在捐贈(zèng)款物撥付后一定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行信息公開，“信息公開的內(nèi)容包括有：信息公開主體基本信息、募捐活動(dòng)信息、接受捐贈(zèng)信息、捐贈(zèng)款物使用信息、接受捐贈(zèng)機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)信息及必要的日常動(dòng)態(tài)信息等。”

（二）中國(guó)紅十字會(huì)慈善信息披露過(guò)程中存在的法律問(wèn)題

1.有關(guān)中國(guó)紅十字會(huì)信息披露的內(nèi)容缺乏強(qiáng)制性的規(guī)定，沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)

縱觀上述與中國(guó)紅十字會(huì)信息披露相關(guān)的法律文件，其雖然涉及到信息披露的基本對(duì)象、基本程序和基本內(nèi)容等方面，但大多都是原則性的規(guī)定，不夠具體和完善，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和具體的配套制度，實(shí)際操作性不強(qiáng)。由《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《中國(guó)紅十字會(huì)募捐和接受捐贈(zèng)工作管理辦法》的規(guī)定我們可以看出，雖然這些文件對(duì)中國(guó)紅十字會(huì)信息披露的內(nèi)容包括受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用、管理和資助情況有所規(guī)定，但都是一筆帶過(guò)，沒(méi)有展開具體的論述和詳細(xì)的規(guī)定，而且各文件的規(guī)定都不盡相同，沒(méi)有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。而民政部公布的《公益慈善捐助信息公開指引》對(duì)信息公開的內(nèi)容規(guī)定得較為詳細(xì)，即紅十字會(huì)既要披露財(cái)務(wù)信息，也要披露非財(cái)務(wù)信息。財(cái)務(wù)信息能從直觀上反映組織運(yùn)營(yíng)的效率、效果以及利益相關(guān)者意愿的實(shí)現(xiàn)程度，也能在一定程度上反映非財(cái)務(wù)信息，但是，非財(cái)務(wù)信息對(duì)組織的利益相關(guān)者更為重要，它是利益相關(guān)者了解一個(gè)組織的首要信息。這樣的規(guī)定相對(duì)來(lái)說(shuō)比較合理，但該指引沒(méi)有強(qiáng)制性，法律效力較弱。由此，公眾無(wú)法衡量中國(guó)紅十字會(huì)信息披露內(nèi)容的適當(dāng)性，無(wú)法對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)管。

2.有關(guān)中國(guó)紅十字會(huì)信息披露規(guī)定的文件法律位階較低

盡管上述法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定了公益慈善組織包括中國(guó)紅十字會(huì)信息披露的相關(guān)內(nèi)容，但總的來(lái)說(shuō)，法律位階較低，效力較弱。而作為最高位階的專門規(guī)范中國(guó)紅十字會(huì)的法律——《中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法》，并沒(méi)有規(guī)定信息披露的相關(guān)條款，只是在第24條第3款“紅十字會(huì)對(duì)接受的境外捐贈(zèng)款物，應(yīng)當(dāng)建立專項(xiàng)審查監(jiān)督制度”和第25條“紅十字會(huì)的經(jīng)費(fèi)使用情況依照國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，接受人民政府的檢查監(jiān)督”中規(guī)定了對(duì)捐贈(zèng)信息的內(nèi)部監(jiān)督和政府監(jiān)督，并沒(méi)有規(guī)定紅十字會(huì)有義務(wù)向公眾公示財(cái)務(wù)收支情況和項(xiàng)目支出情況。

3.未規(guī)定法律責(zé)任

盡管上述法律文件對(duì)公益慈善組織包括中國(guó)紅十字會(huì)的信息披露內(nèi)容或多或少作了規(guī)定，尤其是民政部公布的《公益慈善捐助信息公開指引》，將信息公開內(nèi)容進(jìn)行專章介紹，符合公眾對(duì)慈善信息關(guān)注度的需求。但是，所有這些法律文件均沒(méi)有規(guī)定中國(guó)紅十字會(huì)如果不公開或公開不符合規(guī)定應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任。沒(méi)有強(qiáng)制性的懲罰措施，公益慈善組織包括中國(guó)紅十字會(huì)又有什么樣的動(dòng)力來(lái)自愿公布捐贈(zèng)信息呢？中國(guó)紅十字會(huì)官網(wǎng)就是一個(gè)很好的例子，在“郭美美事件”后，中國(guó)紅十字會(huì)將捐贈(zèng)信息發(fā)布平臺(tái)提前上線，經(jīng)過(guò)3年的建設(shè)，捐贈(zèng)信息發(fā)布平臺(tái)正在逐步完善，但仍然存在著不足，通過(guò)該平臺(tái)只能查詢到2010年1月11日之后的捐款信息（只包括捐贈(zèng)者姓名、捐款金額、捐款時(shí)間）。捐贈(zèng)者無(wú)法了解到自己捐贈(zèng)資金的使用情況，而對(duì)于捐贈(zèng)物品的社會(huì)公眾來(lái)講，相關(guān)信息也無(wú)法查詢。

4.利益相關(guān)者的查閱權(quán)在我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)中沒(méi)有得到有效的保障

查閱權(quán)是指公民有權(quán)利通過(guò)特定的方式從組織機(jī)構(gòu)中獲取所需的信息。而利益相關(guān)者的查閱權(quán)是指捐贈(zèng)人、受益人等利益相關(guān)者所享有的查閱相關(guān)慈善組織財(cái)務(wù)信息和其他相關(guān)信息的權(quán)利。查閱權(quán)不僅包括名義上的權(quán)利，還包括實(shí)際上的權(quán)利。但在我國(guó)現(xiàn)階段，公眾只有名義上的查閱權(quán)，因?yàn)榇壬平M織的信息披露缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，所公布的只是籠統(tǒng)的數(shù)字，對(duì)具體項(xiàng)目的情況缺少詳細(xì)的規(guī)定，大多數(shù)捐贈(zèng)者無(wú)法獲知自己所捐款項(xiàng)用做何事、所去何處，而且現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)此項(xiàng)權(quán)利受阻時(shí)的救濟(jì)途徑也未作任何規(guī)定。

四、完善中國(guó)紅十字會(huì)信息披露機(jī)制的法律對(duì)策

信息披露機(jī)制的有效運(yùn)行不僅有利于提高中國(guó)紅十字會(huì)的社會(huì)公信力，而且還有利于增強(qiáng)組織持續(xù)發(fā)展的能力，因此，我們可以從以下幾個(gè)方面來(lái)加以完善：

（一）盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，統(tǒng)一慈善信息披露標(biāo)準(zhǔn)

中國(guó)紅十字會(huì)作為國(guó)內(nèi)最大的公益慈善組織，在經(jīng)歷信任危機(jī)后，要想繼續(xù)保持健康持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，在進(jìn)行慈善信息披露時(shí)就要同其他公益慈善組織一起納入到統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)下。而對(duì)慈善信息披露制度的完善，最重要的就是通過(guò)相關(guān)的法律制度確定下來(lái)，出臺(tái)與慈善信息披露制度相關(guān)的法律法規(guī)，將慈善信息披露的內(nèi)容以法律的形式確定下來(lái)。這既是慈善組織信息披露的動(dòng)力來(lái)源，也是其信息披露的規(guī)范指導(dǎo)。在慈善信息披露內(nèi)容的具體規(guī)定上，可以借鑒國(guó)外慈善組織的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。例如，英國(guó)慈善組織財(cái)務(wù)報(bào)告的披露遵循由英國(guó)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則理事會(huì)和慈善委員會(huì)聯(lián)合頒布的《慈善組織會(huì)計(jì)與報(bào)告：推薦實(shí)務(wù)公告》，其對(duì)慈善組織的具體會(huì)計(jì)處理及成本信息披露作出了詳細(xì)的規(guī)定。它要求慈善組織在附注中列出提供的主要慈善性活動(dòng)成本，或開展的重要項(xiàng)目的花費(fèi)用途，披露組織采用的支持成本分配政策，并提供當(dāng)期發(fā)生的主要支持成本的明細(xì)，以及支持成本的重大項(xiàng)目或分類。該報(bào)告規(guī)定慈善組織的成本分配應(yīng)遵循真實(shí)、公允原則，為慈善性活動(dòng)成本的準(zhǔn)確計(jì)算提供了保證。此外，其還規(guī)定慈善組織要單獨(dú)披露關(guān)聯(lián)方交易、受托人費(fèi)用、員工成本與薪酬、審計(jì)與咨詢費(fèi)用等重要信息。對(duì)規(guī)模較大的慈善組織專門設(shè)立了審計(jì)與財(cái)務(wù)年度檢查制度，要求慈善組織在年報(bào)中對(duì)審計(jì)報(bào)告進(jìn)行披露。[5]

（二）建議在修改《中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法》時(shí)引入強(qiáng)制信息披露制度，將信息公開以法律的形式確定下來(lái)

中國(guó)紅十字會(huì)作為慈善公益組織，是以信任為基礎(chǔ)的，而強(qiáng)制信息披露是信任的制度基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國(guó)紅十字會(huì)法》現(xiàn)在已處于醞釀修訂階段，作為一項(xiàng)專門規(guī)范中國(guó)紅十字會(huì)的法律，建議其在修訂時(shí)引入強(qiáng)制信息披露制度，對(duì)此可以參照美國(guó)建立的“披露—分析—發(fā)布—獎(jiǎng)懲（DADS）”制度[6]，其更能全面地概括信息披露制度的內(nèi)涵。DADS制度要求慈善組織應(yīng)保證信息披露的及時(shí)與高質(zhì)量，應(yīng)易于公眾理解，此外，還將違反此制度的后果用法律的形式加以規(guī)定，避免了制度的虛無(wú)化。[7]按照這個(gè)制度的規(guī)定，中國(guó)紅十字會(huì)必須按照法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)向捐贈(zèng)人和社會(huì)公眾提供各種報(bào)告和信息，如果違反法律的規(guī)定則應(yīng)該受到一定的懲罰。

（三）加強(qiáng)對(duì)信息公開的有效監(jiān)督，引入公開問(wèn)責(zé)機(jī)制

沒(méi)有有效的監(jiān)督，再好的制度設(shè)計(jì)也會(huì)流于形式。在這方面，很多發(fā)達(dá)國(guó)家的一些措施和辦法值得我們借鑒。在美國(guó)，無(wú)論慈善組織自身透明與否，都必須依照美國(guó)國(guó)內(nèi)稅收法律規(guī)定，提供經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審核的990或990—EZ稅務(wù)報(bào)表。而稅務(wù)報(bào)表是公眾可以自由在線查看和下載的，其真實(shí)性、權(quán)威性、便利性和易得性為美國(guó)慈善組織的普遍高度透明奠定了法律基礎(chǔ)。美國(guó)政府規(guī)定慈善組織每年向國(guó)稅機(jī)構(gòu)詳細(xì)報(bào)告本年度的經(jīng)費(fèi)來(lái)源和支出情況以及各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的來(lái)龍去脈，對(duì)于侵吞捐款及借慈善行騙的行為，將予以非常嚴(yán)厲的懲處。美國(guó)還設(shè)有慈善評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，一旦信譽(yù)受到質(zhì)疑，將直接影響到慈善組織的正常運(yùn)作。美國(guó)絕大多數(shù)州規(guī)定，慈善機(jī)構(gòu)必須向州首席檢察官提交年度報(bào)告，任何美國(guó)公民都可以到慈善機(jī)構(gòu)查閱賬目。英國(guó)1992年新《慈善法》明確規(guī)定，公眾中的任何成員只要交付一定合理使用的費(fèi)用，就有權(quán)獲得慈善組織的年度賬目和財(cái)務(wù)報(bào)告。[8]這些制度的設(shè)計(jì)，有利于從公眾和政府的角度來(lái)對(duì)慈善公益組織進(jìn)行管理。

（四）引入公益訴訟制度

公益訴訟發(fā)端于古羅馬時(shí)期，當(dāng)時(shí)又稱之為罰金訴訟或民眾訴訟。相對(duì)于保護(hù)私人權(quán)益的私益訴訟而言，公益訴訟一般是指一定的組織或個(gè)人可以根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對(duì)違反法律、侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行為，向法院提起訴訟，由法院追究違法者法律責(zé)任的訴訟制度。[9]公益訴訟的實(shí)質(zhì)是為了謀求被告及社會(huì)其他成員訴后行為的改變從而有利于社會(huì)公共利益。中國(guó)紅十字會(huì)作為慈善公益組織，其面向的是不特定的社會(huì)公眾，符合公益訴訟的要求。因此，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)公眾和媒體對(duì)公益慈善組織包括中國(guó)紅十字會(huì)信息披露的合理、合法要求，支持公眾和媒體通過(guò)公益訴訟的途徑起訴不按規(guī)定進(jìn)行信息披露的慈善組織，營(yíng)造一種良好的公益慈善氛圍。

（五）賦予捐贈(zèng)人、受益人等利益相關(guān)者提起知情權(quán)訴訟的權(quán)利

知情權(quán)的表述來(lái)自于公司法中，雖然我國(guó)公司法并沒(méi)有明確其概念，但是在相關(guān)的法律條文中還是有所體現(xiàn)的?？偨Y(jié)起來(lái)，股東知情權(quán)是指股東獲得公司信息方式的權(quán)利集合，其表現(xiàn)方式包括股東的積極行使——查閱權(quán)、復(fù)制權(quán)和質(zhì)詢權(quán)；此外，也包括股東的被動(dòng)行使——公司的強(qiáng)制披露義務(wù)[10]。由此，利益相關(guān)者的知情權(quán)是指捐贈(zèng)人、受益人等利益相關(guān)者獲得相關(guān)公益慈善組織信息方式的權(quán)利集合，具體表現(xiàn)為利益相關(guān)者的查閱權(quán)以及公益慈善組織對(duì)信息強(qiáng)制披露的義務(wù)。由上文可以看出，我國(guó)當(dāng)前法律法規(guī)僅規(guī)定了捐贈(zèng)人、受益人等利益相關(guān)者對(duì)慈善捐贈(zèng)信息有知情的權(quán)利，但未規(guī)定其行使知情權(quán)受阻時(shí)的救濟(jì)途徑。因此，在制定或修訂相關(guān)法律時(shí)，可以借鑒公司法對(duì)股東知情權(quán)訴訟的規(guī)定，賦予捐贈(zèng)人、受益人等利益相關(guān)者以必要的訴權(quán)，以司法的途徑保護(hù)其知情權(quán)的有效實(shí)施。

[1]王涌.國(guó)家為什么壟斷慈善業(yè)？[EB/OL].http://www.21ccom.net/articles/sxpl/pl/article_2011070638780.html,2014-01-15.

[2]侯漢杰.證券信息披露制度芻議[J].中國(guó)商法,1999(8):53.

[3]王延瓊.我國(guó)上市公司會(huì)計(jì)信息披露方式研究[D].武漢:武漢理工大學(xué),2007:1.

[4]趙俊男.中國(guó)慈善事業(yè)治理研究[D].長(zhǎng)春:吉林大學(xué),2013:69.

[5]韋可心.關(guān)于公益慈善信息披露的研究[J].教育觀察,2013(19):84.

[6]倪國(guó)愛,程昔武.非營(yíng)利組織信息披露機(jī)制的理論框架研究[J].會(huì)計(jì)之友,2009(4):11.

[7]段雯.中國(guó)紅十字會(huì)組織發(fā)展問(wèn)題及對(duì)策研究[D].成都:電子科技大學(xué),2009:36

[8]徐福海.公開、信任與監(jiān)督——由“郭美美事件”看公益慈善組織的發(fā)展[J].理論視野,2011(11):42.

[9]陳勇.論公益訴訟制度[EB/OL].http://article.chinalawinfo.com/a rticle_print.asp?articleid=40814,2013-08-29.

[10]高俊學(xué).股東知情權(quán)及其訴訟救濟(jì)研究——以有限公司為中心[D].北京:中國(guó)政法大學(xué),2007:2.