(浙江工商大學(xué) 公共管理學(xué)院， 杭州 310018)

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)理念的提出，對(duì)于構(gòu)建幸福中國(guó)、建設(shè)創(chuàng)新型政府等戰(zhàn)略決策，并采取切實(shí)可行的措施，深化政府管理體制改革，推進(jìn)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、政府管理創(chuàng)新和服務(wù)型政府建設(shè)，都是很好的研究支點(diǎn)。這既為中國(guó)公共部門(mén)尤其是政府的改革與發(fā)展提供了新的巨大空間，也為公共管理學(xué)科的發(fā)展提供了前所未有的歷史機(jī)遇。必須根據(jù)轉(zhuǎn)型期中國(guó)公共服務(wù)的實(shí)踐發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需要，選擇更具有戰(zhàn)略性和針對(duì)性的理論與實(shí)踐課題進(jìn)行研究。現(xiàn)實(shí)地講，公共服務(wù)的理論與實(shí)踐、成本與績(jī)效、體制與機(jī)制等是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的理論與方法近期亟待研究的重點(diǎn)和主題。

一、 必須辨清的理論問(wèn)題

概覽國(guó)內(nèi)關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究機(jī)理，必須厘清下列幾個(gè)方面的問(wèn)題。

一是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)概念。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)不能簡(jiǎn)單地看成是用財(cái)政資金由社會(huì)辦事。許多研究對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的概念界定是，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織為履行社會(huì)管理與公共服務(wù)職能，更好服務(wù)與保障民生，使用財(cái)政性資金采購(gòu)社會(huì)組織、企事業(yè)單位提供的專門(mén)服務(wù)，并按程序?qū)嵤┍O(jiān)督管理的行為。*王浦劬，萊斯特·M·薩拉蒙:《政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究—中國(guó)與全球經(jīng)驗(yàn)分析》，北京大學(xué)出版社2010年版，第21-22頁(yè)。在越來(lái)越龐大的公共服務(wù)體系里，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)只能是零星的，這種零星的公共服務(wù)只能起到拾遺補(bǔ)缺的作用，對(duì)于全面的社會(huì)公共服務(wù)的發(fā)展也只能在邊際上起作用，實(shí)質(zhì)性的推動(dòng)作用難以奏效。從重塑公共服務(wù)體制與機(jī)制出發(fā)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，就是政府根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，把盡量能夠由社會(huì)其他組織承擔(dān)的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)交由社會(huì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，同時(shí)，政府根據(jù)情況在必要時(shí)給予相應(yīng)的財(cái)政支持。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的目的是最大限度地豐富或滿足公眾對(duì)公共產(chǎn)品的需求，并節(jié)省公共資源。

二是政府管理半徑與密度。之所以要提出政府管理半徑與管理密度概念，是因?yàn)楫?dāng)頂層設(shè)計(jì)出“把資源配置的最終決定權(quán)交給市場(chǎng)”之后，政府管理半徑范圍、內(nèi)容必須隨之合理界定，政府在不同領(lǐng)域的管理密度究竟多大，是衡量政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范疇與多寡的基本尺度。*何翔舟：《政府管理半徑與成本的研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2008年版，第26頁(yè)。如果不能科學(xué)地認(rèn)識(shí)這一理論，無(wú)論是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的目錄確定、購(gòu)買(mǎi)原則、以及購(gòu)買(mǎi)力度，等等，都是盲目的。甚至于一些政府管理部門(mén)顧及到團(tuán)體利益，把政府購(gòu)買(mǎi)翻版成新式的政府壟斷。這里所謂的政府管理半徑，并非政府管理的橫向半徑，其實(shí)是抽象的，亦即政府應(yīng)該管什么的問(wèn)題。

三是有形公共服務(wù)與無(wú)形公共服務(wù)。研究發(fā)現(xiàn)，影響公共產(chǎn)品供給的不是公共產(chǎn)品本身，而是指導(dǎo)公共產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的公共政策。當(dāng)某一領(lǐng)域的公共政策科學(xué)合理，該領(lǐng)域的公共產(chǎn)品供給體現(xiàn)出帕累托改善，反之，亦然。這樣，人們可以把公共服務(wù)細(xì)分為有形公共服務(wù)與無(wú)形公共服務(wù)。我們所謂的有形公共服務(wù)，就是能夠供給公眾享受的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、道路橋梁，等等，是現(xiàn)實(shí)生活中必須的實(shí)體性公共產(chǎn)品，這些實(shí)體性公共產(chǎn)品隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來(lái)越廣泛。所謂無(wú)形公共服務(wù)，就是各級(jí)政府以及其它機(jī)構(gòu)主持出臺(tái)的各類政策、規(guī)定、制度與各級(jí)公務(wù)員指導(dǎo)社會(huì)實(shí)踐的行為活動(dòng)。顯然，無(wú)形公共服務(wù)是有形公共服務(wù)的指揮棒。當(dāng)細(xì)分了公共服務(wù)內(nèi)容之后，就會(huì)發(fā)現(xiàn)要實(shí)現(xiàn)有形公共服務(wù)的科學(xué)供給，必須首先打破無(wú)形公共服務(wù)的政府壟斷，即政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括有形公共服務(wù)與無(wú)形公共服務(wù)兩類，可以推行把公共政策的生產(chǎn)活動(dòng)由包括政府在內(nèi)的其他社會(huì)組織多元競(jìng)爭(zhēng)。

四是政府“掌舵”不“劃槳”。既然把資源配置的決定權(quán)交給了市場(chǎng)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)要從根本上放權(quán)，容許民營(yíng)資本進(jìn)入公共服務(wù)的任何領(lǐng)域，政府只是把握競(jìng)爭(zhēng)者的資質(zhì)、服務(wù)質(zhì)量與水平、服務(wù)績(jī)效與成本，把最大限度地提高公眾的福祉作為公共服務(wù)績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn)。*E·S·薩瓦斯著，周志忍譯：《民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版，第166-187頁(yè)。只有當(dāng)政府盡可能地退出公共產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)時(shí)，才能全身心做好掌舵工作，否則，當(dāng)政府與其他組織一起在一些領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)甚至于壟斷經(jīng)營(yíng)時(shí)，由于自身的利益掣肘，難以體現(xiàn)公平的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，以至于左手掌舵右手劃槳，其結(jié)果是公共服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)督難以保證，高成本供給難以避免。據(jù)此，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍要從有形公共產(chǎn)品拓寬到無(wú)形公共產(chǎn)品領(lǐng)域，購(gòu)買(mǎi)是準(zhǔn)許而不是簡(jiǎn)單的給某個(gè)組織錢(qián)，“給錢(qián)”購(gòu)買(mǎi)可能潛存著諸如走后門(mén)、尋租、不公平、甚至貪污腐敗等一系列問(wèn)題。

二、 政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)必須把握的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

(一) 公共服務(wù)成本膨脹的根源究竟在哪里

多年來(lái)，在研究有形公共產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)管理成本時(shí)，通過(guò)多個(gè)案例比較發(fā)現(xiàn)，在公共產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中私人經(jīng)營(yíng)管理的成本為15元人民幣時(shí)，政府經(jīng)營(yíng)管理的成本為46元，這和薩瓦斯上世紀(jì)90年代對(duì)美國(guó)、加拿大、瑞士、日本等國(guó)家的公私垃圾收集業(yè)進(jìn)行的對(duì)比研究結(jié)果的49:17基本一致。然而，人們忽視了個(gè)中的根本原因，公共服務(wù)領(lǐng)域的體制與機(jī)制是問(wèn)題的源泉。特別是指導(dǎo)有形公共產(chǎn)品服務(wù)的相關(guān)政策(無(wú)形公共產(chǎn)品)完全是由各級(jí)政府壟斷的，進(jìn)而在無(wú)形公共產(chǎn)品壟斷服務(wù)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生了有形公共產(chǎn)品服務(wù)的壟斷。如果要徹底消除公共資源的低效率配置問(wèn)題，讓有限的公共資源發(fā)揮出無(wú)限的社會(huì)福祉，就必須與國(guó)際公共管理的理論與實(shí)踐接軌，把公共管理的視角從重結(jié)果轉(zhuǎn)向重視前提，即要徹底解決公共服務(wù)領(lǐng)域的政府壟斷問(wèn)題。受政府壟斷體制與軟約束管理機(jī)制影響，公共產(chǎn)品生產(chǎn)活動(dòng)中成本膨脹，效率低下，公共資源難以最大限度地發(fā)揮效應(yīng)，甚至是少數(shù)人尋租和鋪張浪費(fèi)的的溫床。由此，建立公共服務(wù)新體制、新機(jī)制，是從根本上解決公共服務(wù)的高成本問(wèn)題，進(jìn)而提高公共服務(wù)績(jī)效的必由之路。通過(guò)針對(duì)性地解決公共服務(wù)領(lǐng)域的成本膨脹問(wèn)題，才能使有限的公共資源發(fā)揮最大限度的作用。

(二) 政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的績(jī)效如何做到“凈評(píng)價(jià)”

所謂的“凈評(píng)價(jià)”，就是完全的客觀評(píng)價(jià)，不參雜任何主觀因素。政府績(jī)效評(píng)價(jià)已經(jīng)有了多年的歷史，被所有同行詬病的問(wèn)題是，對(duì)政府及其所主導(dǎo)的公共服務(wù)評(píng)價(jià)從來(lái)都是掛在空擋上。公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)為什么總是“空對(duì)空”，其中原因是多維的。首先，政府業(yè)務(wù)本身是一個(gè)非常復(fù)雜的管理循環(huán)系統(tǒng)，而且每一個(gè)管理部門(mén)或業(yè)務(wù)就是一個(gè)復(fù)雜的循環(huán)系統(tǒng)。一個(gè)研究機(jī)構(gòu)真正意義上能夠評(píng)估的領(lǐng)域也就是其中與其專業(yè)對(duì)接的那些政府部門(mén)，對(duì)于一級(jí)政府的所有業(yè)務(wù)來(lái)說(shuō)，任何一個(gè)研究機(jī)構(gòu)無(wú)法全方位評(píng)估，顯然，許多民間的政府績(jī)效評(píng)價(jià)研究機(jī)構(gòu)以“全才”的身份評(píng)估一級(jí)政府是很荒唐的；其次，許多研究人員或機(jī)構(gòu)，對(duì)政府的具體業(yè)務(wù)并不怎么熟悉，卻敢于以專家的角色評(píng)價(jià)政府；再次，研究部門(mén)或者研究者為承攬?jiān)u估業(yè)務(wù)以獲得研究經(jīng)費(fèi)，被一些政府操控，以評(píng)估的名義替政府說(shuō)政府想說(shuō)而不夠權(quán)威的話。由此，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)如何做到“凈評(píng)價(jià)”，必須考慮從上述方面解決問(wèn)題，既不能被政府所左右，也要請(qǐng)熟悉本部門(mén)業(yè)務(wù)的研究機(jī)構(gòu)評(píng)估。*周志忍：《我國(guó)政府績(jī)效研究的回顧與反思》，載《公共行政評(píng)論》，2009年第1期。

(三) 政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的重點(diǎn)如何傾斜

多年來(lái)，為什么地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、不同群體之間享受公共服務(wù)“紅利”強(qiáng)弱分明，關(guān)鍵是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)向哪里傾斜的問(wèn)題。從總體上看，傾斜重點(diǎn)一直是大城市、東部地區(qū)，體制內(nèi)群體。例如，大城市的中小學(xué)校舍、師資力量等不斷改善，農(nóng)村則連接送學(xué)生的校車(chē)都沒(méi)有；大城市所有社區(qū)都有建設(shè)設(shè)備，農(nóng)村人對(duì)健身設(shè)備聞所未聞；公務(wù)員仍然在嚷嚷著增加工資，工人、農(nóng)民始終望塵莫及，等等。因此，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的重點(diǎn)如何傾斜，在現(xiàn)實(shí)中既是理論問(wèn)題，又是實(shí)踐問(wèn)題。

(四) 政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)應(yīng)預(yù)防“三色市場(chǎng)”

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)有沒(méi)有“暗箱操作”問(wèn)題，將來(lái)會(huì)不會(huì)出現(xiàn)之類的問(wèn)題，是理論與實(shí)踐必須前瞻性研究的問(wèn)題。我們假定政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生不應(yīng)有的交易成本，就必然地會(huì)膨脹公共服務(wù)成本。其機(jī)理是，公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的那部分資本，可能會(huì)分割成三種交易色彩。其一是正當(dāng)透明交易，即政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的全部支出；其二是從中拿出部分的黑色交易，即當(dāng)用于某一公共服務(wù)的全部資金到位后，購(gòu)賣(mài)者拿出其中的部分送給相關(guān)人員；其三是灰色交易；購(gòu)賣(mài)者可能為在競(jìng)爭(zhēng)中獲勝，提前對(duì)相關(guān)公務(wù)員請(qǐng)客送禮，支付自己的資金。這種由交易演變的三種市場(chǎng)，不僅降低了公共服務(wù)績(jī)效，而且增添了社會(huì)腐敗。

三、 政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究的主題

(一) 中國(guó)的公共服務(wù)應(yīng)建立什么樣的體制

我們說(shuō)，現(xiàn)實(shí)的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)從根本上解決不了中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程的公共服務(wù)成本膨脹問(wèn)題，是因?yàn)楣卜?wù)本身是資源配置問(wèn)題，既然是政府購(gòu)買(mǎi)，就必然地由政府壟斷，更談不上市場(chǎng)配置了。政府壟斷必然地造成公共服務(wù)的高成本，既不符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，也不符合十八屆三中全會(huì)決定的“把資源配置的決定權(quán)交給市場(chǎng)”的頂層設(shè)計(jì)。因此，公共服務(wù)必須從根本上建立新體制，這種新體制的前提是徹底打破政府壟斷，形成政府、非政府組織、企業(yè)、私人組織、外資企業(yè)在內(nèi)的所有公眾能夠自由參與的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體制。這種競(jìng)爭(zhēng)體制的機(jī)理，首先是民營(yíng)資本進(jìn)入公共領(lǐng)域，客觀上體現(xiàn)了用富人的錢(qián)為窮人搞福利；其次是能夠最大限度地發(fā)揮社會(huì)資本效應(yīng)，快速推動(dòng)公眾福祉增加。

(二) 從公共服務(wù)的生命周期解讀服務(wù)模式

公共服務(wù)的生命周期最大的特征是其傳統(tǒng)的保障作用。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，一定程度上壟斷公共服務(wù)是必要的，因?yàn)橐Ｕ先鐣?huì)的供給，例如，基本醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育，等等。但當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，許多公共服務(wù)“保障全民供給”的作用基本消失，亦即公共服務(wù)政府壟斷的生命周期結(jié)束。這樣，公共服務(wù)的模式不再是政府的“一元化”。因此，應(yīng)當(dāng)建立多維的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)模式，如政府獨(dú)資模式、政府與社會(huì)其他組織合資的伙伴關(guān)系模式、社會(huì)其他組織之間的合作模式、政府與非政府組織以及私人組織合資模式、私人組織獨(dú)資模式，等等，既要拓寬融資渠道，又要滿足社會(huì)公眾需求，更要體現(xiàn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置，所以，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)不一定完全由政府出錢(qián)，而是盡量利用社會(huì)資本，即用富人的錢(qián)為窮人做福利。

(三) 通過(guò)開(kāi)放型政府建設(shè)沖擊官僚體系

傳統(tǒng)的封閉型政府始終沒(méi)有擺脫官僚體系的象牙塔，政府在做什么，對(duì)于社會(huì)其他公眾來(lái)說(shuō)似乎非常神秘。這種“神秘”造成了公共服務(wù)的神秘不透明，同樣，要建立公平、透明的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度也是神秘的。我們所謂的建設(shè)開(kāi)放型政府理論，其機(jī)理應(yīng)該是：與社會(huì)其他任何組織一樣，政府的所有活動(dòng)也是一種市場(chǎng)活動(dòng)，只不過(guò)這種市場(chǎng)有其特殊的性質(zhì)。開(kāi)放型政府除了那些涉及國(guó)家機(jī)密領(lǐng)域之外，其他的一切政府活動(dòng)都應(yīng)該向社會(huì)公開(kāi)。*戴維·奧斯本，彼得·普拉斯特里克著，譚功榮，顏劍英，魏軍妹譯：《政府改革手冊(cè)：戰(zhàn)略與工具》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版，第103-118頁(yè)。開(kāi)放型政府即就是透明政府、民主政府，盡可能能夠受到全體公眾監(jiān)督的政府。建立開(kāi)放型政府理論，既是重塑政府，確立全新的政府管理業(yè)務(wù)流程的過(guò)程，又是創(chuàng)新政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)實(shí)踐的必然。

(四) 最大限度地豐富行政超市中的“行政商品”

政府的行政超市理論與開(kāi)放型政府理論之間是附屬關(guān)系，有了開(kāi)放型政府，才會(huì)出現(xiàn)行政超市。我們所謂的行政超市，就是把同一級(jí)政府的所有部門(mén)(保密以及相關(guān)的工作除外)集中起來(lái)，在共同的場(chǎng)所聯(lián)合活動(dòng)，進(jìn)行全方位開(kāi)放式行政(公眾在多個(gè)部門(mén)所辦理的事情，可以在同一個(gè)場(chǎng)合一次搞定)。這既能提高行政效率，降低政府成本，又能克服政府的各種弊端，在公眾中確立“陽(yáng)光”政府的良好形象。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，只有在行政超市里體現(xiàn)公平、公正、低成本、高績(jī)效。行政超市理論的建立，可以在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)踐中節(jié)省社會(huì)資源，最大限度地降低政府成本，提高工作績(jī)效。隨著政府改革不斷深入，全國(guó)各地不同程度地出現(xiàn)了行政超市，問(wèn)題是公眾在其中能夠獲得的“行政商品”非常稀缺，絕大多數(shù)涉及到權(quán)利、熱點(diǎn)事項(xiàng)的行政活動(dòng)并沒(méi)有進(jìn)入到行政超市，這恐怕是亟待解決的重要問(wèn)題。

總之，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，核心是通過(guò)體制與機(jī)制的創(chuàng)新，找到公共產(chǎn)品的低成本、高績(jī)效服務(wù)的科學(xué)方法、途徑與依據(jù)。這是對(duì)傳統(tǒng)的公共服務(wù)政府壟斷經(jīng)營(yíng)體制與軟約束管理而造成政府成本膨脹反思的結(jié)果和為建立符合現(xiàn)代公共管理新理念、新體制、新機(jī)制，提高政府績(jī)效，最大限度地降低政府成本，提高社會(huì)公眾福祉的戰(zhàn)略選擇。從現(xiàn)代管理的技術(shù)中獲得公共產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制與機(jī)制觀念和方法上的啟迪，用科學(xué)理論改善高成本的管理方式，把私人產(chǎn)品的管理技術(shù)和方法嫁接到公共服務(wù)領(lǐng)域，并通過(guò)創(chuàng)新觀念、創(chuàng)新體制與機(jī)制，形成“公私伙伴”關(guān)系的公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。