，，，

（甘肅省動物衛(wèi)生監(jiān)督所，甘肅蘭州 730030 ）

動物防疫監(jiān)督執(zhí)法的邊界亟需厘定

楊 虎，王登臨，兀 征，南玉琴

（甘肅省動物衛(wèi)生監(jiān)督所，甘肅蘭州730030 ）

編者按：動物防疫監(jiān)督的執(zhí)法邊界問題，對于依法界定執(zhí)法職能，確保執(zhí)法到位不越位、依法履行職責(zé)不缺位至關(guān)重要。本文作者從多個角度闡述的其對執(zhí)法邊界的認(rèn)識與見解對當(dāng)前動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法具有借鑒意義，建議廣大讀者積極參與討論，以使動物防疫監(jiān)督執(zhí)法的職責(zé)更加明確具體、更具可操作性，為徹底解決部門之間在監(jiān)管中的職能交叉、推諉扯皮問題提供理論支持。

《動物防疫法》對規(guī)范動物衛(wèi)生監(jiān)督行為，保證各項監(jiān)管措施落實到位，有序開展動物防疫監(jiān)督管理，維護(hù)養(yǎng)殖業(yè)安全和保障公共衛(wèi)生發(fā)揮了重要作用。但在具體執(zhí)法實踐中，由于多個部門監(jiān)管職能交叉重復(fù)、邊界不清而產(chǎn)生的一些問題，亟需在新修訂時加以調(diào)整解決。

我國現(xiàn)行的《動物防疫法》第五十八條對動物防疫監(jiān)督管理的內(nèi)容、環(huán)節(jié)作出明確的規(guī)定。這些規(guī)定，要求動物防疫監(jiān)督必須在法定的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行，既不能超越職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，也不能不履行職權(quán)而形成監(jiān)督缺位。然而在實際工作中，許多動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)對自己承擔(dān)的監(jiān)督職責(zé)的邊界不清楚，普遍存在監(jiān)督越位、缺位問題。

1 《動物防疫法》規(guī)定的動物防疫監(jiān)督的內(nèi)容

按照《動物防疫法》第五十八條的規(guī)定，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)對整個動物防疫活動實施監(jiān)督管理。具體包括以下5個方面：一是動物疫病的預(yù)防監(jiān)督，二是動物疫情的報告監(jiān)督，三是動物疫情的控制和撲滅監(jiān)督，四是動物和動物產(chǎn)品的檢疫監(jiān)督，五是動物治療活動監(jiān)督。

1.1 動物疫病預(yù)防監(jiān)督的內(nèi)容

1.1.1 免疫和消毒工作 從事動物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運輸以及動物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏等活動的單位和個人，開展免疫、消毒等動物疫病預(yù)防工作的情況。

1.1.2 動物防疫條件情況 動物飼養(yǎng)場、養(yǎng)殖小區(qū)、屠宰場、隔離場、無害化處理場、交易市場的動物防疫條件情況，以及動物和動物產(chǎn)品的運載工具、墊料、包裝物、容器等動物防疫設(shè)施設(shè)備情況。

1.1.3 無害化處理情況 染疫動物、動物產(chǎn)品，以及病死、死因不明動物尸體、排泄物、墊料、包裝物、容器等的無害化處理情況。

1.1.4 生物安全措施情況 病料的采集、保存、運輸以及從事病原微生物研究、教學(xué)、檢測、診斷等活動的生物安全措施。

1.1.5 從業(yè)者的健康情況 患有人畜共患病的人員不直接從事動物治療以及易感染動物的飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運輸?shù)裙ぷ鳌?/p>

1.1.6 對動物實施區(qū)域化管理工作。

1.1.7 違法經(jīng)營情況 屠宰、經(jīng)營、運輸法律法規(guī)禁止的動物和生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、運輸、貯藏法律法規(guī)禁止的動物產(chǎn)品的行為。

1.2 動物疫情報告監(jiān)督的內(nèi)容

1.2.1 疫情報告情況 有關(guān)單位和個人發(fā)現(xiàn)疫情或疑似疫情的報告情況。

1.2.2 違規(guī)行為的處理 對瞞報、謊報、遲報動物疫情的處理情況。

1.3 動物疫情控制和撲滅監(jiān)督的內(nèi)容

1.3.1 各項管理措施落實情況 疫點、疫區(qū)、受威脅區(qū)的設(shè)立、封鎖、撲殺、銷毀、消毒、無害化處理、緊急免疫接種等措施的實施情況。

1.3.2 動物和動物產(chǎn)品限制移動情況 封鎖期間染疫、疑似染疫和易感動物、動物產(chǎn)品的禁止移動和非封鎖區(qū)易感動物禁止進(jìn)入疫區(qū)情況。

1.3.3 臨時性動物檢疫消毒點的設(shè)立和工作情況。

1.3.4 違法行為 對依法封存、隔離、處理的動物和動物產(chǎn)品藏匿、轉(zhuǎn)移、盜掘、出售的行為。

1.4 動物和動物產(chǎn)品檢疫監(jiān)督的內(nèi)容

1.4.1 申報檢疫情況 貨主在屠宰、出售、運輸動物，以及出售、運輸動物產(chǎn)品前申報檢疫情況。

1.4.2 檢疫過程 官方獸醫(yī)對動物、動物產(chǎn)品的檢疫、出證、登記等情況。

1.4.3 經(jīng)營者守法情況 屠宰、經(jīng)營、運輸、參加展覽、演藝、比賽動物持有檢疫證明或粘貼檢疫標(biāo)志情況。

1.4.4 輸入到無規(guī)定動物疫病區(qū)動物、動物產(chǎn)品的檢疫情況。

1.4.5 檢疫審批情況 跨省、自治區(qū)、直轄市引進(jìn)種用動物、精液、胚胎、種蛋的檢疫審批工作。

1.4.6 無害化處理情況 檢疫不合格動物、動物產(chǎn)品的無害化處理情況。

1.5 動物治療活動監(jiān)督的內(nèi)容

1.5.1 診療單位取得動物診療許可證情況。

1.5.2 診療活動中的衛(wèi)生安全防護(hù)、消毒、隔離及診療廢棄物的處置情況。

1.5.3 執(zhí)業(yè)獸醫(yī)注冊、獸醫(yī)遵守技術(shù)操作規(guī)程、使用獸藥和藥械的情況。

2 《動物防疫法》規(guī)定的動物防疫監(jiān)督的主要環(huán)節(jié)

依照《動物防疫法》第五十八條規(guī)定，動物衛(wèi)生監(jiān)督的環(huán)節(jié)包括動物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運輸以及動物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運輸?shù)然顒印?/p>

2.1 動物飼養(yǎng)環(huán)節(jié)監(jiān)督

包括對家畜家禽、各種經(jīng)濟動物、觀賞動物、寵物、實驗動物、演藝動物飼養(yǎng)的監(jiān)督等。

2.2 動物屠宰環(huán)節(jié)監(jiān)督

包括對豬、牛、羊、禽等動物屠宰的監(jiān)督。

2.3 動物經(jīng)營環(huán)節(jié)監(jiān)督

包括對販賣、運輸、經(jīng)營動物的批發(fā)市場、農(nóng)村集貿(mào)市場、城市農(nóng)貿(mào)市場、動物中轉(zhuǎn)場所的監(jiān)督。

2.4 動物隔離環(huán)節(jié)監(jiān)督。

2.5 動物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營環(huán)節(jié)監(jiān)督

涉及動物產(chǎn)品批發(fā)市場、農(nóng)村集貿(mào)市場、城市農(nóng)貿(mào)市場、超級市場等的生產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)督。

2.6 動物產(chǎn)品加工環(huán)節(jié)監(jiān)督

包括對肉、蛋、毛、皮類初級加工等的監(jiān)督。

2.7 動物產(chǎn)品貯藏環(huán)節(jié)監(jiān)督

涉及食用動物產(chǎn)品、非食用動物產(chǎn)品（如動物性飼料原料）的監(jiān)督。

2.8 動物產(chǎn)品運輸環(huán)節(jié)監(jiān)督

包括對販運者，運輸?shù)墓ぞ撸ɡ缙?、火車、船舶、飛機），運輸?shù)南嚓P(guān)途徑（例如車站、港口、機場等場所）的監(jiān)督。

3 《動物防疫法》規(guī)定的監(jiān)督管理內(nèi)容和環(huán)節(jié)存在的問題

3.1 監(jiān)管內(nèi)容和環(huán)節(jié)過于寬泛

按照《動物防疫法》規(guī)定，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督管理的內(nèi)容有近30項，監(jiān)管的環(huán)節(jié)有10余項。這樣看起來似乎監(jiān)管很全面，邊界很清楚，但在實際工作中，監(jiān)管對象繁多、內(nèi)容寬泛、過程冗長，導(dǎo)致操作復(fù)雜、不易控制、風(fēng)險很大。事實上，按照現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，有些監(jiān)管環(huán)節(jié)早已不屬于農(nóng)業(yè)部門的職責(zé)，我們完全可以退出，交由其他相關(guān)部門管理。但是由于現(xiàn)行《動物防疫法》規(guī)定的內(nèi)容和環(huán)節(jié)涉及了這些方面，我們似乎也有責(zé)任管理，所以大多數(shù)動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)都懷著極大的責(zé)任心管理著已經(jīng)不屬于我們的工作。

3.2 多部門監(jiān)管職能交叉重復(fù)，邊界不清楚

動物產(chǎn)品作為初級農(nóng)產(chǎn)品，除了受到《動物防疫法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的調(diào)整外，同時受到《食品安全法》的調(diào)整。產(chǎn)品安全要實行“從農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)管，但這個全程監(jiān)管并不是由哪一家完全單打獨斗包攬?zhí)煜拢鶕?jù)《食品安全法》第五條規(guī)定，“縣級以上地方人民政府依照本法和國務(wù)院的規(guī)定確定本級衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全監(jiān)督管理職責(zé)。有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作”。這樣就把涉及食品安全監(jiān)管的部門界定為多機構(gòu)監(jiān)管體系，在這個框架中，由地方政府負(fù)總責(zé)，衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門各司其職，分別對食品生產(chǎn)、初級農(nóng)產(chǎn)品、食品流通、餐飲以及保健食品實施監(jiān)管。但在實際操作中，這幾個部門看似清楚的邊界并不是很清晰，這會導(dǎo)致越權(quán)、缺位和盲點出現(xiàn)。常常出現(xiàn)的情況是要么監(jiān)管不到位，出現(xiàn)空白或者死角；要么監(jiān)管越位，管了別的部門的事，自己該管的事卻沒有管好。

3.3 出問題相互推諉

食品生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈條長，“從農(nóng)田到餐桌”的整個過程涵蓋了種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、儲存流通、餐飲服務(wù)和進(jìn)出口等多個環(huán)節(jié)，任何一個環(huán)節(jié)出問題都會產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。在實際工作中，由于食品安全監(jiān)管存在多部門、多環(huán)節(jié)監(jiān)管和法規(guī)交叉、職能界定不清等問題，看似大家都在管，其實都沒怎么上心管，從而導(dǎo)致發(fā)生食品安全問題時相互推諉扯皮，細(xì)究起來覺得誰說的都有道理，難以問責(zé)。

4 厘定《動物防疫法》的建議

4.1 認(rèn)真執(zhí)行《食品安全法》《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》對各部門職責(zé)劃分的規(guī)定

2013年《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中明確規(guī)定，將國務(wù)院食品安全委員會辦公室的職責(zé)、國家食品藥品監(jiān)督管理局的職責(zé)、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、國家工商行政管理總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)整合，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局。其主要職責(zé)是，對生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統(tǒng)一監(jiān)督管理等。結(jié)合《食品安全法》的規(guī)定，對于經(jīng)營病死、毒死或者死因不明的禽、畜、獸、水產(chǎn)動物肉類及其制品，或者生產(chǎn)經(jīng)營未經(jīng)動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)檢疫或者檢疫不合格的肉類的違法行為，發(fā)生在《食品安全法》所規(guī)定的食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)三個環(huán)節(jié)以外的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)管理。言下之意，發(fā)生在食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)三個環(huán)節(jié)以內(nèi)的，按照新的職能調(diào)整，則由食品藥品監(jiān)督管理機構(gòu)承擔(dān)。

4.2 調(diào)整《動物防疫法》規(guī)定的監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管環(huán)節(jié)

目前，國家已經(jīng)把修訂《動物防疫法》納入了計劃，建議在修訂法律時調(diào)整監(jiān)管內(nèi)容和環(huán)節(jié)，堅決退出一些環(huán)節(jié)，使動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)管的邊界清晰明了，做到有所為有所不為。

4.2.1 退出動物和動物產(chǎn)品經(jīng)營環(huán)節(jié)監(jiān)督 包括對經(jīng)營動物、動物產(chǎn)品的批發(fā)市場、農(nóng)村集貿(mào)市場、城市農(nóng)貿(mào)市場、動物中轉(zhuǎn)場所等的監(jiān)督。經(jīng)營環(huán)節(jié)已經(jīng)屬于流通環(huán)節(jié)，按照新的職責(zé)劃分，經(jīng)營環(huán)節(jié)上市交易動物的索證索票和交易行為都由食品藥品監(jiān)督部門負(fù)責(zé)。

4.2.2 退出單純的動物產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)和動物產(chǎn)品加工環(huán)節(jié)監(jiān)督 這些環(huán)節(jié)屬于食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)，按照新的職能調(diào)整應(yīng)由食品藥品部門負(fù)責(zé)，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)只保留動物屠宰和屠宰加工環(huán)節(jié)監(jiān)管。

4.2.3 退出動物產(chǎn)品貯藏環(huán)節(jié)監(jiān)督 貯藏環(huán)節(jié)屬于流通環(huán)節(jié)，按照新的職能調(diào)整由食品藥品部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。

4.2.4 不涉入餐飲環(huán)節(jié)監(jiān)管 餐飲環(huán)節(jié)也是流通環(huán)節(jié)，法律已經(jīng)明確規(guī)定由食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)。

4.2.5 科學(xué)出具動物檢疫合格證明 為了適應(yīng)檢疫合格的動物、動物產(chǎn)品到達(dá)目的地后在省內(nèi)外分銷的實際需要，最大限度規(guī)避檢疫的無限責(zé)任，建議：一是事先了解貨主的銷售方式，盡量按照貨主的銷售需求一次性開具小額動物檢疫合格證明，避免換證或重新檢疫的繁瑣。二是到達(dá)目的地后確需在省內(nèi)直接分銷的，由貨主為購買者開具檢疫信息追溯憑證，不再換取動物檢疫合格證明。

4.2.6 設(shè)置動物防疫條件前置審查 新建動物飼養(yǎng)場（養(yǎng)殖小區(qū)）、動物隔離場、動物屠宰加工場以及動物和動物產(chǎn)品無害化處理場應(yīng)當(dāng)將選址、場內(nèi)布局、主要設(shè)施設(shè)備等情況向縣級人民政府獸醫(yī)行政主管部門征詢意見，興辦者應(yīng)當(dāng)根據(jù)反饋的意見調(diào)整相關(guān)設(shè)計。

4.2.7 對動物、動物產(chǎn)品收購、販賣、運輸活動設(shè)立資質(zhì)許可 根據(jù)中央編辦《關(guān)于進(jìn)一步加強“瘦肉精”監(jiān)管工作的意見》（中編辦〔2010〕105號），“可根據(jù)工作需要按照有關(guān)規(guī)定對生豬收購販運企業(yè)（合作社、經(jīng)紀(jì)人）設(shè)立資質(zhì)許可”。建議對從事動物、動物產(chǎn)品收購、販賣、運輸活動的單位和個人，在縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)備案，其運輸動物、動物產(chǎn)品的車輛應(yīng)當(dāng)符合動物防疫和動物福利的要求。

4.2.8 明確違禁藥物和非法添加物的監(jiān)管主體和監(jiān)管內(nèi)容 目前違法制售假劣獸藥和違禁藥物、改變產(chǎn)品組方濫加抗菌藥物、中獸藥添加化學(xué)藥物的行為仍然存在，生產(chǎn)經(jīng)營假劣飼料和飼料添加劑等違法行為以及在飼料、飼料添加劑生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)和動物養(yǎng)殖環(huán)節(jié)添加三聚氰胺、“瘦肉精”等違禁藥物和非法添加物的行為也沒有完全杜絕。現(xiàn)行法律法規(guī)對這些行為的監(jiān)管主體不明確，導(dǎo)致對違法行為的打擊存在薄弱環(huán)節(jié)。建議從法律層面明確監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容和處罰措施。

4.2.9 明確生鮮乳的監(jiān)管主體和監(jiān)管內(nèi)容 按照《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》規(guī)定，縣級以上人民政府畜牧獸醫(yī)主管部門負(fù)責(zé)奶畜飼養(yǎng)以及生鮮乳生產(chǎn)環(huán)節(jié)、收購環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。但在實際工作中，這些工作往往是動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)在履行監(jiān)督管理權(quán)，管理主體錯位，建議修訂法律時明確執(zhí)法主體。

4.2.10 建立動物流通運輸指定道口制度 法律應(yīng)該明確要求省級人民政府根據(jù)動物防疫和檢疫的需要，指定動物及動物產(chǎn)品運輸通道，在指定道口設(shè)立動物防疫監(jiān)督檢查站，輸入本省的動物、動物產(chǎn)品，未經(jīng)指定道口動物防疫監(jiān)督檢查站檢查確認(rèn)的，任何單位和個人不得接收。

4.2.11 明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物衛(wèi)生監(jiān)督分所的法律地位目前絕大多數(shù)縣區(qū)所都面臨人員不足的問題，而大量的產(chǎn)地檢疫工作都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所實際上承擔(dān)著繁重的檢疫工作。但法律沒有賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所應(yīng)有的執(zhí)法主體地位，導(dǎo)致現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所的設(shè)立五花八門，建議修訂法律時明確其法律地位。

4.2.12 厘清官方獸醫(yī)的職責(zé) 《動物防疫法》第四十一條第二款規(guī)定：動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的官方獸醫(yī)具體實施動物、動物產(chǎn)品檢疫 ；第三款規(guī)定：本法所稱官方獸醫(yī)，是指具備規(guī)定的資格條件并經(jīng)獸醫(yī)主管部門任命的，負(fù)責(zé)出具檢疫等證明的國家獸醫(yī)工作人員。這種表述似乎只對官方獸醫(yī)從事動物檢疫和出具相關(guān)證明的職責(zé)作了規(guī)定，而對官方獸醫(yī)從事監(jiān)督執(zhí)法的職責(zé)沒有明確闡述。雖然《動物防疫法》第六十條有“官方獸醫(yī)執(zhí)行動物防疫監(jiān)督檢查任務(wù)，應(yīng)當(dāng)出示行政執(zhí)法證件，佩戴統(tǒng)一標(biāo)志”的表述，但容易引起歧義，在農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部已經(jīng)受到質(zhì)疑，建議修訂時對相關(guān)內(nèi)容予以補充完善。

S851.33

：

：1005-944X（2014）07-0048-04