○ 文/劉滿平
至今,能源行業(yè)沒有全面完成向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型,或許是實(shí)行“負(fù)面清單”制度的時(shí)候了。
什么是“負(fù)面清單”制度?
該制度發(fā)端于國際投資領(lǐng)域,是指政府列出禁止和限制進(jìn)入的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等清單,清單之外的領(lǐng)域都可以自由進(jìn)入,即“法無禁止即可為”?!柏?fù)面清單”目前已被70多個(gè)國家采用,逐漸成為國際上通用的投資準(zhǔn)入制度。
在我國,“負(fù)面清單”制度首先應(yīng)用實(shí)踐于上海自貿(mào)區(qū),并取得比較明顯的效果。黨的十八屆三中全會(huì)通過的全面深化改革決定也要求“實(shí)行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度,在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上,各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域”??梢?,在不久的將來,我國將全面實(shí)行市場準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度。
相較其他行業(yè)而言,能源行業(yè)也許是急需實(shí)行該制度的時(shí)候了。原因在于,因歷史和現(xiàn)實(shí)原因,我國能源行業(yè)壟斷程度高,市場競爭很不充分,政府干預(yù)過多,民營企業(yè)和外資企業(yè)市場準(zhǔn)入門檻高,競爭地位不平等,導(dǎo)致能源行業(yè)國有成分“一枝獨(dú)秀”,以至于有專家認(rèn)為“能源是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期管制最嚴(yán)格的領(lǐng)域之一。至今為止,沒有全面完成向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型”。
石油行業(yè)是一個(gè)相對(duì)壟斷的市場,無論是上游資源配置和開采、中游運(yùn)輸和加工,還是下游終端銷售網(wǎng)絡(luò),都基本形成中石油、中石化、中海油等寡頭壟斷的市場格局。
據(jù)國土資源部統(tǒng)計(jì),在原油勘探開采環(huán)節(jié)上,三大石油企業(yè)占全國探礦、采礦權(quán)面積的97.4%,占全國探礦、采礦權(quán)面積的98.9%,在油氣勘探開發(fā)上游占絕對(duì)壟斷地位。在原油進(jìn)口環(huán)節(jié),目前只有中化、中聯(lián)油、中聯(lián)化、中海油和珠海振戎5家企業(yè)具有原油進(jìn)口權(quán)。在原油加工與成品油銷售環(huán)節(jié),中石油和中石化擁有80%以上的煉油能力,全國500萬噸/年以上的大中型煉油廠全部屬于兩大企業(yè)所有。兩大企業(yè)每年向市場提供的成品油達(dá)到全國銷量的90%以上。在油氣管網(wǎng)運(yùn)輸環(huán)節(jié),2013年我國油氣管道總里程達(dá)到10.6萬公里。其中,天然氣管道6萬公里,原油管道2.6萬公里,成品油管道2萬公里。在三大石油企業(yè)中,僅中石油油氣管道總長度7.102萬公里,占比67%。
與石油相同,天然氣市場也屬于壟斷市場,但是競爭相對(duì)充分。在上游供應(yīng)環(huán)節(jié),中石油、中石化、中海油占據(jù)絕對(duì)壟斷地位。中石油大約占據(jù)80%的市場份額。近年來,隨著LNG、煤制氣、頁巖氣的蓬勃發(fā)展,民營企業(yè)逐漸進(jìn)入上游供應(yīng)市場。在天然氣運(yùn)輸環(huán)節(jié),管道基本由中石油、中石化、中海油控制。但在下游分銷環(huán)節(jié)中,三大公司尚沒有處于統(tǒng)治地位,尤其是在民用天然氣領(lǐng)域,中華煤氣、新奧、昆侖、華潤五大主要服務(wù)商各分天下。中石油昆侖燃?xì)獾匿N氣量甚至還不如中國燃?xì)夂托聤W能源。
對(duì)于壟斷形成的原因,經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼昆根據(jù)進(jìn)入障礙將壟斷劃分為三類:經(jīng)濟(jì)性壟斷、自然性壟斷和行政性壟斷。
經(jīng)濟(jì)性壟斷(或叫市場壟斷)是基于競爭中產(chǎn)生的優(yōu)勢力而形成的,技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新是其產(chǎn)生的基礎(chǔ);自然性壟斷的成因主要在于資源的集中、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和成本的次可加性或弱增性;而行政性壟斷是政府利用自身資源或權(quán)力設(shè)置市場進(jìn)入壁壘,限制市場競爭對(duì)手的行為。對(duì)于我國能源行業(yè)來說,不僅有自然性壟斷的原因,而且有行政性壟斷所導(dǎo)致的行業(yè)壟斷,尤其對(duì)于油氣、電力行業(yè)來說,行政性壟斷更為突出。
長期以來,我國對(duì)油氣資源實(shí)行嚴(yán)格的許可制度,《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》、《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等法律法規(guī)中規(guī)定,油氣資源屬于國家特定礦種,勘查和開采實(shí)行國家一級(jí)管理,即勘查和開采由國家礦產(chǎn)資源主管部門進(jìn)行管理,地方礦產(chǎn)資源主管部門無權(quán)發(fā)放油氣勘查和開采的許可證。國家礦產(chǎn)資源主管部門發(fā)放油氣勘查許可證的一個(gè)重要前提條件是,申請(qǐng)人需要提交國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立石油公司或者同意進(jìn)行油氣勘查的批文。這樣的規(guī)定使得具有國企外衣的三大石油企業(yè)更容易取得原油勘探開采權(quán),占據(jù)壟斷地位。
1998年,我國頒布《原油、成品油價(jià)格改革方案》,隨后在1999年頒布《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家經(jīng)貿(mào)委等部門關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序意見的通知》,即現(xiàn)在的“38號(hào)文件”。這兩個(gè)文件的頒布直接導(dǎo)致中石油、中石化兩大企業(yè)對(duì)成品油流通市場的壟斷,市場內(nèi)資源配置、運(yùn)輸、價(jià)格和銷售均由兩大企業(yè)統(tǒng)一運(yùn)作,民營和外資企業(yè)是沒有資格進(jìn)行成品油配發(fā)業(yè)務(wù)的。盡管2007年頒布的《成品油市場管理辦法》和《原油市場管理辦法》,在規(guī)章制度上允許放開原油和成品油的批發(fā)經(jīng)營權(quán),但現(xiàn)實(shí)情況和政府的初衷并不相符,兩大石油企業(yè)不愿意放開自身在流通市場的壟斷性。民營企業(yè)雖被允許進(jìn)入流通市場,但要想獲得原油和成品油的批發(fā)權(quán),還需要向商務(wù)部提出申請(qǐng)。部分民營企業(yè)即使獲得政府批文和經(jīng)營資格,但受油源限制長期處于“無油可供”、“難以為繼”的困境。
目前,我國的原油非國營進(jìn)口貿(mào)易存在兩大“許可”。一是“配額制”,2004年之前原油的國營進(jìn)口貿(mào)易和非國營進(jìn)口貿(mào)易都實(shí)行配額制。2004年1月1日起國家取消了原油國營貿(mào)易的進(jìn)口配額限制,但原油的非國營進(jìn)口依舊實(shí)行配額制,商務(wù)部每年對(duì)民營企業(yè)下放部分原油進(jìn)口配額。二是“原油非國營貿(mào)易進(jìn)口經(jīng)營資質(zhì)”,只有獲得進(jìn)口資質(zhì)的企業(yè)才能從國外進(jìn)口原油。2002年到2007年4月,商務(wù)部分5批公布了獲得“原油非國營貿(mào)易進(jìn)口經(jīng)營資質(zhì)”的21家企業(yè)名單。
我國能源行業(yè)中政府干預(yù)過多,行政性壟斷突出,其原因在于:一是傳統(tǒng)觀念和認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)。由于煤、電、油等能源產(chǎn)品涉及國計(jì)民生,政府更多地將之當(dāng)成福利產(chǎn)品和公共產(chǎn)品而非商品對(duì)待,認(rèn)為能源市場是市場失靈的領(lǐng)域,應(yīng)該由政府管制、國企壟斷經(jīng)營。二是將能源安全重任過多地強(qiáng)調(diào)由國有企業(yè)承擔(dān),導(dǎo)致我國能源行業(yè)政企分離不夠徹底,給政府行政權(quán)力濫用造成可乘之機(jī)。三是尚未科學(xué)界定能源產(chǎn)業(yè)鏈條中的競爭性業(yè)務(wù)和非競爭性業(yè)務(wù),籠統(tǒng)地認(rèn)為整個(gè)能源行業(yè)具有自然壟斷性,政府對(duì)本應(yīng)該完全放開、由市場競爭的業(yè)務(wù)或環(huán)節(jié)進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。四是現(xiàn)行法律法規(guī)不夠完善,對(duì)于政府濫用職權(quán),發(fā)布?jí)艛嗝畹刃袨槿狈Ρ匾谋O(jiān)督和懲治措施,缺乏對(duì)行政性壟斷的法律規(guī)制。
因此,要想破除能源行業(yè)中的行政性壟斷,避免政府過多干預(yù),實(shí)行市場準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度是個(gè)不錯(cuò)的選擇。
該制度實(shí)際是在能源行業(yè)中劃出一個(gè)“黑名單”,明確哪些方面不可為,外資或民營資本只要不觸及這些底線即可進(jìn)入,“法無明文禁止即可為”。它不僅能夠極大增強(qiáng)能源市場的透明度、開放度和自由度,增強(qiáng)外資或民營企業(yè)的投資信心與積極性,還能明確界定政府發(fā)揮作用的邊界,減少行政過程中可能存在的權(quán)力濫用現(xiàn)象,將調(diào)控權(quán)真正歸還給市場,把過泛、過濫干預(yù)市場的政府權(quán)力真正關(guān)進(jìn)制度的籠子里,實(shí)現(xiàn)政府向市場放權(quán)到位。
能源行業(yè)實(shí)行市場準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度,不僅是減少政府對(duì)投資的事前審批,而且是整個(gè)能源宏觀管理體系的轉(zhuǎn)變。
當(dāng)然,在能源行業(yè)實(shí)行市場準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度是一個(gè)新生事物,不可能一下子解決業(yè)已存在的所有問題,還可能遇到未曾預(yù)料到的問題和風(fēng)險(xiǎn)。例如,管理者責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)日益增大、事中與事后監(jiān)管的難度和壓力加大、經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)加大等。對(duì)此,要保持一定的清醒和認(rèn)識(shí),采取相應(yīng)的措施。
實(shí)行“負(fù)面清單”制度,意味著外資、國有、民營資本都有權(quán)進(jìn)入沒有明令禁止即“負(fù)面清單”之外的各個(gè)環(huán)節(jié)。但這并不意味著各類資本在能源行業(yè)真正實(shí)現(xiàn)公平競爭。例如,民營資本早已獲準(zhǔn)進(jìn)入發(fā)電領(lǐng)域,但影響力仍然非常有限。這誠然與民營資本自身實(shí)力有關(guān)系,但更與存在各類隱性壁壘密切相關(guān)。正是這些隱性壁壘,導(dǎo)致民營資本經(jīng)常遇到“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉(zhuǎn)門”。如果沒有項(xiàng)目核準(zhǔn)、行政管理、公共財(cái)政、金融等配套改革的及時(shí)跟進(jìn),實(shí)現(xiàn)真正的投資自由化,“負(fù)面清單”制度的作用就難以真正實(shí)現(xiàn)。
實(shí)行“負(fù)面清單”制度,外資、民資的市場準(zhǔn)入由“審批制”轉(zhuǎn)向“備案制”。能源市場進(jìn)入限制放寬后,能源市場主體更加自由和多樣化,市場供求波動(dòng)更加頻繁,價(jià)格變動(dòng)更加明顯,能源經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)更加凸顯。因此,需要政府加強(qiáng)能源市場監(jiān)測預(yù)警,提前構(gòu)建全面的風(fēng)險(xiǎn)管理防御體系。
“負(fù)面清單”制度實(shí)行后理應(yīng)保持一定的穩(wěn)定性和連續(xù)性,但這并意味著“負(fù)面清單”就是一成不變的。它是會(huì)隨著外界環(huán)境變化而動(dòng)態(tài)調(diào)整的。一方面,實(shí)行“負(fù)面清單”制度需要對(duì)現(xiàn)有國內(nèi)能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行復(fù)雜的評(píng)估,可能會(huì)出現(xiàn)如果某一新興能源產(chǎn)業(yè)或環(huán)節(jié)因評(píng)估不當(dāng)而沒有列入清單中,從而導(dǎo)致該能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展因外資沖擊而受阻,所以,需要政府保留修改“負(fù)面清單”內(nèi)容的權(quán)力。另一方面,實(shí)行“負(fù)面清單”制度還會(huì)遇到一個(gè)重要問題就是當(dāng)前很難預(yù)測今后情況的變化,能源產(chǎn)業(yè)的自然壟斷屬性也會(huì)隨著技術(shù)進(jìn)步和實(shí)踐深化而發(fā)生演變。
能源行業(yè)實(shí)行市場準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度,不僅是減少政府對(duì)投資的事前審批,而且是整個(gè)能源宏觀管理體系的轉(zhuǎn)變,需要在公共財(cái)政、行政管理、金融支持、價(jià)格形成機(jī)制、行政審批制度、投資體制、工商登記制度、涉外經(jīng)濟(jì)體制等方面配套改革及時(shí)跟進(jìn),才能實(shí)現(xiàn)真正的統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度。否則,“負(fù)面清單”制度無異于畫餅充饑。
要樹立正確的監(jiān)管理念,建立有效的約束機(jī)制,加強(qiáng)“負(fù)面清單”制度實(shí)施的監(jiān)管。首先,政府要樹立正確的監(jiān)管理念:“負(fù)面清單”內(nèi)政府的歸政府,“負(fù)面清單”外市場的歸市場。“負(fù)面清單”外應(yīng)當(dāng)以政府服務(wù)為主,為企業(yè)發(fā)展提供資源幫助,而不是以管理為主。政府要管住自己閑不住的手,不能“想查就查”,“想查誰就查誰”,“想什么時(shí)候查就什么時(shí)候查”。其次,政府監(jiān)管重心應(yīng)從事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管,更加注重過程性監(jiān)管效率。再次,要加大后續(xù)監(jiān)管力度,加強(qiáng)各部門的協(xié)同配合和必要的聯(lián)合執(zhí)法,提高綜合監(jiān)管能力和水平,確?!柏?fù)面清單”制度實(shí)施取得實(shí)效。