王曉云

內(nèi)容摘要：目前我國(guó)面臨城鎮(zhèn)化發(fā)展很不平衡、財(cái)政赤字不斷加大、土地問(wèn)題非常嚴(yán)峻和城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理等困境，為此，需要在消除城鄉(xiāng)戶口差別，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品均等化，吸引社會(huì)資本，借助現(xiàn)代科技改造城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)行財(cái)稅體制改革，保障農(nóng)村居民土地使用權(quán)，以及發(fā)展城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)等方面采取應(yīng)對(duì)策略。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化 階段 使命 困境 解決

我國(guó)城鎮(zhèn)化的歷史

第一階段（1949-1960年），是我國(guó)第一次城鎮(zhèn)人口快速增長(zhǎng)的階段，城鎮(zhèn)人口由1949年的5765萬(wàn)人增加到13073萬(wàn)人，增長(zhǎng)了126.77%，而同期的總?cè)丝谠鲩L(zhǎng)的幅度是122.2%。第二階段（1966-1977年），是我國(guó)城鎮(zhèn)化停滯階段，這十幾年期間我國(guó)的人口增長(zhǎng)了43.45%，但是城鎮(zhèn)人口僅僅增長(zhǎng)了27.5%，農(nóng)村人口增長(zhǎng)了47.37%，期間我國(guó)城鎮(zhèn)化率由19.75%下降為17.55%。第三階段（1977-1995年），開(kāi)始了中國(guó)人口大轉(zhuǎn)移，也是新一輪的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化水平由1977年的17.55%上升到1995年的29.04%，人口總數(shù)增長(zhǎng)27.53%，其中城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)111%，農(nóng)村人口增長(zhǎng)9.8%，這一時(shí)期是我國(guó)城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)的較快階段，年均增長(zhǎng)幅度為3.1%，遠(yuǎn)高于我國(guó)總?cè)丝诘?.03%增長(zhǎng)速度。第四階段（1996-2012年），是我國(guó)城鎮(zhèn)化速度最快的階段，2012年，在我國(guó)13.54億人口中，有20970萬(wàn)人是近10年新增的城鎮(zhèn)人口，城鎮(zhèn)化率由2002年的39.09%上升到52.57%，是我國(guó)1949年以來(lái)增長(zhǎng)最快的10年。第五階段（2013年至今），新型城鎮(zhèn)化階段，也是本文研究的主要階段。這一階段的城鎮(zhèn)化是在第四階段基礎(chǔ)上的“精耕細(xì)作”，承載著中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的歷史使命。

我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的歷史使命

反映城鎮(zhèn)化水平高低的一個(gè)重要指標(biāo)為城鎮(zhèn)化率，即一個(gè)地區(qū)常住城鎮(zhèn)的人口占該地區(qū)總?cè)丝诘谋壤?。?dāng)前，世界城鎮(zhèn)化水平已超過(guò)50%，一半以上的人口居住在城市。在當(dāng)前投資、出口拉動(dòng)力日漸衰竭的情況下，擴(kuò)大內(nèi)需成為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的首要任務(wù)。正如李克強(qiáng)總理所說(shuō)，當(dāng)前中國(guó)最大的內(nèi)需是城鎮(zhèn)化。所以，當(dāng)前階段的新型城鎮(zhèn)化承載著中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要?dú)v史使命，是推動(dòng)改革與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵一步，是我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)主要增長(zhǎng)點(diǎn)。此外，新型城鎮(zhèn)化也是我國(guó)縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的重要舉措。

新型城鎮(zhèn)化，不再是簡(jiǎn)單的造城運(yùn)動(dòng)，而是人口集聚、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、社會(huì)進(jìn)步的一個(gè)綜合表現(xiàn)。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)背景下，對(duì)于此輪新型城鎮(zhèn)化舉國(guó)上下有著較大的期待和憧憬。

我國(guó)新型城鎮(zhèn)化面臨的困境

（一）發(fā)展很不平衡

我國(guó)城市化進(jìn)程已經(jīng)取得巨大成績(jī)，但東中西部發(fā)展很不平衡，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大，城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)也很不合理。東部地區(qū)城市及小城鎮(zhèn)都比較發(fā)達(dá)，基本上已形成大中小相配套和銜接的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)體系。中部地區(qū)中小城市有了很大發(fā)展，但在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中具備中心地位的大城市與特大城市較少；而西部地區(qū)大中城市多數(shù)為省會(huì)，除此之外的城市發(fā)展很慢。

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和城鎮(zhèn)化比例的不斷提高，人民生活水平得到了改善，但城鄉(xiāng)差別并沒(méi)有改善，城鎮(zhèn)居民可支配收入與農(nóng)村人均純收入之比由改革初期的2.57上升到2011年的3.11。不僅如此，在城鎮(zhèn)化不斷提高的過(guò)程中，由于現(xiàn)有的土地開(kāi)發(fā)政策制約，農(nóng)村居民并沒(méi)有充分地享受到城鎮(zhèn)化的紅利，大部分增值收益被地方政府和土地開(kāi)發(fā)商拿走，同時(shí)還因?yàn)椴疬w等問(wèn)題積累了大量社會(huì)矛盾，引發(fā)許多惡性社會(huì)事件的發(fā)生。

近幾十年，由于大中城市的快速發(fā)展，中小城鎮(zhèn)處于被邊緣的地位，大部分中小城鎮(zhèn)可以用“臟亂差”來(lái)形容。部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)由于工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的原因，建有污水處理設(shè)施，而絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有完整的供水和污水處理設(shè)施，因此才會(huì)導(dǎo)致大江河流流域的支流普遍被污染。除了污水，固廢垃圾處理情況也非常嚴(yán)峻，不僅處理率總體偏低，而且處理手段單一，基本以填埋為主，對(duì)周邊及地下水污染情況非常嚴(yán)重。

（二）財(cái)政赤字不斷加大

隨著2007年以后民生支出的增加，全國(guó)31個(gè)省市區(qū)2007年-2011年教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生三項(xiàng)支出的總額就達(dá)到110369億元，占當(dāng)期財(cái)政支出總額的62.1%，三項(xiàng)財(cái)政業(yè)務(wù)支出占當(dāng)年財(cái)政收入比由2006年的40.9%上升到2011年的61.78%。相比2006年，地方財(cái)政對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障與就業(yè)、教育等三方面的支出增加了3.9、4.8和2.5倍。由于這三項(xiàng)是基本的民生支出，而且隨著老年化社會(huì)的到來(lái)以及城鎮(zhèn)化水平的提高，這幾項(xiàng)支出只會(huì)不斷增加而不會(huì)減少。在民生支出不斷增加的同時(shí)，地方財(cái)政赤字也快速增長(zhǎng)，2007 -2011年，各省市赤字合計(jì)年均增長(zhǎng)27.1%，2010年地方財(cái)政赤字超過(guò)3萬(wàn)億元，2011年超過(guò)4萬(wàn)億元。這還是在每年有10000多億的以買地為主的非稅收入的前提下的赤字增長(zhǎng)，而每年4萬(wàn)億元左右的地方財(cái)政赤字，主要依靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和資本市場(chǎng)融資解決。因此，近幾年的土地財(cái)政不僅支持了GDP的繁榮，而且扛起了部分民生項(xiàng)目的快速增長(zhǎng)。但土地財(cái)政是不可持續(xù)的，而民生支出卻要持續(xù)，而且隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，支出總額也會(huì)不斷增加，在目前保障體系賬戶維系都存在問(wèn)題的狀況下，以往的城鎮(zhèn)化和財(cái)政收支老路顯然是走不通的。

（三）土地問(wèn)題非常嚴(yán)峻

按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條之規(guī)定，我國(guó)農(nóng)用土地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不得超過(guò)前三年年均收益的三十倍，而且沒(méi)有考慮通脹等因素，轉(zhuǎn)讓變更后土地購(gòu)買者的使用年限是50年或70年，因此現(xiàn)行的土地管理辦法存在諸多弊端：一是土地使用者權(quán)益被削弱；二是未來(lái)土地收益被折現(xiàn)到當(dāng)前，使土地資本化帶來(lái)的貨幣量急劇攀升，帶來(lái)嚴(yán)重的金融風(fēng)險(xiǎn)；三是許多失地農(nóng)民幾年或十幾年后變成城市貧民的可能性很大；四是目前的征地政策也使地方政府過(guò)度依賴土地財(cái)政。國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性，2012年國(guó)務(wù)院通過(guò)《中華人民共和國(guó)土地管理法修正案（草案）》，對(duì)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度作了修改，征地補(bǔ)償數(shù)額可能提高為現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的10倍，這將大大提高工業(yè)用地、倉(cāng)儲(chǔ)用地等的用地成本。endprint

（四）城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理

雖然城市獲得快速發(fā)展，但各個(gè)城市的特色并不明顯，很多城市大力發(fā)展制造業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不足。城市尤其是中小城市的發(fā)展，在城市形態(tài)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、建設(shè)方式等方面的趨同化較為突出，城市個(gè)性和特色不突出；重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，導(dǎo)致土地資源和資金的浪費(fèi)。在城市發(fā)展中“大而全小而全”的思想嚴(yán)重，缺乏區(qū)域協(xié)調(diào)和分工協(xié)作精神。

我國(guó)新型城鎮(zhèn)化要解決的問(wèn)題

（一）實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品均等化

社會(huì)的公平基礎(chǔ)是人們能夠享有基本的公共服務(wù)產(chǎn)品，如教育、醫(yī)療與社會(huì)保障。讓進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口一樣享有城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療、教育和養(yǎng)老的權(quán)利，應(yīng)該成為城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)。我國(guó)2004年推行的新農(nóng)合作為醫(yī)改的一個(gè)主要內(nèi)容，是基本成功的，但不是沒(méi)有問(wèn)題，隨著大病逐步納入醫(yī)療保障以后，支出必然增加，以后的新農(nóng)合預(yù)計(jì)會(huì)面臨資金短缺問(wèn)題，因此變新農(nóng)合為社會(huì)合作醫(yī)療就很有必要。目前農(nóng)村地區(qū)的教育問(wèn)題，拆并校帶來(lái)的隱患應(yīng)該逐步消除。另外，還要解決由于市場(chǎng)化配置師資力量帶來(lái)的基礎(chǔ)教育不公問(wèn)題。而要解決以上問(wèn)題，戶籍制度的改革是必不可少的。

（二）吸引社會(huì)資本并借助現(xiàn)代科技改造城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施

按我國(guó)3.2萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏現(xiàn)代水處理設(shè)施計(jì)算，未來(lái)至少要建設(shè)3.2萬(wàn)個(gè)、近10萬(wàn)套污水處理設(shè)施，需要資本1.6萬(wàn)億元（3.2萬(wàn)*5000萬(wàn)元），如果按10年建成每年也需要資金1600億元。此外，垃圾處理設(shè)施的投資也不是小數(shù)。因此，對(duì)民間資本開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，政府給予金融服務(wù)支持，才能完成未來(lái)城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題。從行業(yè)數(shù)據(jù)看，水處理行業(yè)已經(jīng)具備良好的盈利能力。能源問(wèn)題也是城鎮(zhèn)化必須考慮的問(wèn)題，2012年，我國(guó)城鎮(zhèn)人均用電約500度，農(nóng)村居民人均用電約400度，如果再增加2億城鎮(zhèn)居民，將增加200億萬(wàn)度電的年消費(fèi)量，占現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民用電量的5.6%，如果再考慮城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施用電、預(yù)留工業(yè)用電等，估計(jì)將帶來(lái)20%以上的能源需求增長(zhǎng)。因此發(fā)展未來(lái)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)該依靠現(xiàn)代科技，大力發(fā)展清潔能源，如結(jié)合生活污水和垃圾處理，大力發(fā)展城鎮(zhèn)沼氣業(yè)，借助太陽(yáng)能技術(shù)和風(fēng)能技術(shù)，發(fā)展小城鎮(zhèn)太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)和風(fēng)能業(yè)等，而且這些均可以借助社會(huì)資本。

（三）財(cái)稅體制改革

中國(guó)城鎮(zhèn)化的問(wèn)題之一是公共服務(wù)差異大，很多人將矛頭指向戶籍制度，但其實(shí)戶籍制度只是表象，更深層次的原因是財(cái)稅體制。戶籍的差別在于公共福利的差別，在于財(cái)政覆蓋人口和覆蓋水平的差別。如果財(cái)稅體制理順了，戶籍制度和公共服務(wù)差異大的問(wèn)題都會(huì)輕松解決。戶籍制度改革建立在財(cái)稅體制改革的基礎(chǔ)上才有意義。財(cái)政只有從目前的戶籍人口財(cái)政轉(zhuǎn)變到常住人口財(cái)政，從城市財(cái)政到轉(zhuǎn)變到覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政，才能有效地實(shí)施基本公共服務(wù)均等化。十八大報(bào)告提出未來(lái)要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)常住人口全覆蓋。因此，需要進(jìn)一步完善事權(quán)和財(cái)權(quán)相一致的分稅制體制，完善地方稅制。

（四） 尊重和保障農(nóng)村居民土地使用權(quán)

中國(guó)土地問(wèn)題嚴(yán)峻，有很多需要解決的地方。應(yīng)該把農(nóng)村居民的土地使用權(quán)固化下來(lái)，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)土地的合理流轉(zhuǎn)。對(duì)于集體非農(nóng)用地變更用途（例如用作工業(yè)或商業(yè)），變更形式僅以出租土地使用權(quán)為基礎(chǔ)，禁止集體土地買賣，地方政府不得購(gòu)買集體土地再出售，其僅可以按期收取土地租稅。而集體土地變更的出租收益由集體進(jìn)行分配，用于改善集體公共設(shè)施和增加居民收入。如此不僅可以穩(wěn)定6億農(nóng)村居民使之不至于變成城市貧民，而且可以實(shí)現(xiàn)房?jī)r(jià)下降，減輕社保壓力。在目前城市居民社保都不堪重負(fù)的情況下再增加2-3億社保人群，將是一個(gè)世界級(jí)的難題。讓現(xiàn)有農(nóng)村居民以地養(yǎng)老，將是破解中國(guó)社會(huì)保障問(wèn)題的一個(gè)主要思路。目前有許多地方的集體土地采用這種模式，如北京、廣東的部分地方。通過(guò)調(diào)研來(lái)看，目前是非常成功的，企業(yè)、集體、百姓和公司都滿意，而且沒(méi)有引發(fā)社會(huì)問(wèn)題。

（五）發(fā)展城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)

如何發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，在我國(guó)目前絕大部分產(chǎn)業(yè)過(guò)剩的基礎(chǔ)上，再提擴(kuò)大工業(yè)經(jīng)濟(jì)，似乎有些難度。有些城鎮(zhèn)把經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路寄托在沿海加工業(yè)的轉(zhuǎn)移和東部過(guò)剩產(chǎn)業(yè)的西移，這對(duì)于交通發(fā)達(dá)或城市群周邊的城鎮(zhèn)而言具有現(xiàn)實(shí)可操作性，甚至部分具備交通與人才優(yōu)勢(shì)的地方還可以發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，但對(duì)于大部分中小城鎮(zhèn)，似乎不具備發(fā)展的條件。

本文認(rèn)為，應(yīng)該根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)資源和文化資源，大力發(fā)展地方特色經(jīng)濟(jì)，才能走出中小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)之路，如將農(nóng)副食品加工業(yè)與當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)品種植業(yè)相結(jié)合，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行初級(jí)加工。弘揚(yáng)地方特色文化既是城鎮(zhèn)化發(fā)展中的一個(gè)重要內(nèi)容，也是建設(shè)有特色的、最美小鎮(zhèn)的核心。目前我國(guó)的農(nóng)村金融服務(wù)還相當(dāng)落后，雖然有一些地方開(kāi)展小額信貸和民間金融服務(wù)，但仍然沒(méi)有一個(gè)全國(guó)性的指導(dǎo)規(guī)范，應(yīng)該在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步建立中小城鎮(zhèn)（含農(nóng)村）現(xiàn)代金融服務(wù)業(yè)。我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)目前也相當(dāng)落后，農(nóng)業(yè)信息、農(nóng)業(yè)科技、產(chǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)和初加工水平都非常不發(fā)達(dá)，在解決土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題后，農(nóng)村合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)將迅速發(fā)展起來(lái)，但如果沒(méi)有完善的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)將面臨發(fā)展問(wèn)題。因此，城鎮(zhèn)化建設(shè)還應(yīng)著力發(fā)展城鎮(zhèn)金融服務(wù)業(yè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。

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