楊 坤

(北京市水土保持工作總站，北京 100036)

城市水土流失問(wèn)題越來(lái)越多地被社會(huì)所關(guān)注，城市化進(jìn)程中大規(guī)模開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)帶來(lái)許多水土流失與生態(tài)問(wèn)題。一方面農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，開(kāi)挖、填筑造成原地貌和植被發(fā)生大的變化，產(chǎn)生大量剩余土石方，土壤資源被隨意丟棄，大風(fēng)天氣揚(yáng)沙揚(yáng)塵，降雨天氣滿路泥濘，泥沙進(jìn)入排水管網(wǎng)及河道造成淤堵。另一方面，大面積硬化造成雨水不能下滲，地下水得不到有效補(bǔ)充，同時(shí)也給城市排洪造成壓力。城市化進(jìn)程中的生態(tài)問(wèn)題及災(zāi)害愈來(lái)愈嚴(yán)重[1]。本文結(jié)合北京城市水土保持探索實(shí)踐和面臨形勢(shì)的分析，對(duì)北京城市水土保持對(duì)策措施進(jìn)行探討，以期為北京城市建設(shè)和管理提供參考。

1 北京城市水土保持探索實(shí)踐

1.1 推動(dòng)水土保持方案管理從農(nóng)村走進(jìn)城市

為加強(qiáng)水土保持工作，減少水土流失，推進(jìn)首都生態(tài)文明建設(shè)，2009年北京市水務(wù)局、環(huán)保局、發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作的通知》(京水務(wù)農(nóng)〔2009〕20號(hào))，要求10個(gè)遠(yuǎn)郊區(qū)縣的公路、房地產(chǎn)、城市基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)等涉及土石方挖填的建設(shè)項(xiàng)目必須編報(bào)和實(shí)施水土保持方案，沒(méi)有水務(wù)局審批的水土保持方案，環(huán)保局不批環(huán)評(píng)報(bào)告，發(fā)改委不立項(xiàng)，從源頭嚴(yán)把項(xiàng)目水土保持關(guān)。自此，北京城市建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)始大規(guī)模編報(bào)水土保持方案，水土保持措施在相關(guān)建設(shè)活動(dòng)中得到進(jìn)一步落實(shí)。公路建設(shè)中采取水土保持生態(tài)護(hù)坡、合理調(diào)配使用土石方、充分利用表土資源等措施；房地產(chǎn)建設(shè)中采取水循環(huán)利用、雨水集蓄利用措施，利用土方改造微地形等；城市河湖水系綜合整治中采用柔質(zhì)護(hù)坡，加強(qiáng)表土利用和植被覆蓋等；工業(yè)園區(qū)建設(shè)中重視設(shè)計(jì)雨水、污水、中水合理利用系統(tǒng)，栽植適宜的鄉(xiāng)土植物，城市水土保持整體效果日益明顯。

1.2 研究城市水土保持技術(shù)措施

結(jié)合城市建設(shè)實(shí)際，北京市研究制定公路、礦產(chǎn)資源、輸變電、土地整理、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、水利建設(shè)等6類行業(yè)項(xiàng)目水土保持方案編制技術(shù)導(dǎo)則，提出了邊坡綠化率、雨水集蓄利用率、土石方綜合利用率等36項(xiàng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治指標(biāo)，提出了與新指標(biāo)對(duì)應(yīng)的措施布設(shè)、監(jiān)測(cè)、驗(yàn)收方法。北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)一步提出了施工期土地臨時(shí)覆蓋率、透水鋪裝率、外排水含沙量、下凹式綠地率、植物配置品種數(shù)、喬灌覆蓋率等指標(biāo)[2]。同時(shí)，為了規(guī)范城市雨水控制與利用工程建設(shè)，北京市出臺(tái)了《新建建設(shè)工程雨水控制與利用技術(shù)要點(diǎn)》，明確了雨水調(diào)蓄設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)、下凹式綠地率、透水鋪裝率等指標(biāo)；制定了《雨水控制與利用工程設(shè)計(jì)規(guī)范》(DB11 685—2013)，對(duì)建設(shè)工程雨水滯蓄、收集回用和調(diào)節(jié)等提出了要求。在邊坡防護(hù)方面，建設(shè)了延慶上辛莊開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持試驗(yàn)示范基地，利用36個(gè)監(jiān)測(cè)小區(qū)，展示開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持邊坡防護(hù)技術(shù)，監(jiān)測(cè)水土保持效果，推廣水土保持型植生帶、生態(tài)植被毯、坡改平生態(tài)護(hù)坡磚等技術(shù)，為準(zhǔn)確預(yù)測(cè)水土流失、合理配置防治措施提供技術(shù)支撐。

1.3 探索城市水土保持新理念

為了進(jìn)一步推動(dòng)城市水土保持工作，北京市在亦莊經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)探索水土保持新理念、新措施。園區(qū)建設(shè)突出以人為本、人與自然和諧的指導(dǎo)思想，重新認(rèn)識(shí)城市水土保持功能，提出通過(guò)水土資源的綜合開(kāi)發(fā)利用及城市建設(shè)中的水土流失防治，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)綠色、循環(huán)、低碳、高效發(fā)展。2012年開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)編制了北京市平原區(qū)第一個(gè)水土保持規(guī)劃《北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)路東區(qū)水土保持規(guī)劃》，在對(duì)土壤資源、雨水資源和植被資源進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，制定了臨時(shí)措施規(guī)劃、永久措施規(guī)劃、監(jiān)督管理規(guī)劃和監(jiān)測(cè)規(guī)劃。在規(guī)劃指導(dǎo)下，入園建設(shè)項(xiàng)目全面提高水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)，在農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為城市用地的過(guò)程中，由臨時(shí)性措施控制施工對(duì)自然環(huán)境的負(fù)面影響，由永久性措施塑造人居環(huán)境，保證城市的發(fā)展沿著生態(tài)文明的軌跡前行。在管理上，將水土保持方案審批置于開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)宏觀決策鏈的前端，對(duì)各類開(kāi)發(fā)、布局、資源配置做出合理安排，形成前后銜接的工作機(jī)制。同時(shí)，借鑒國(guó)外城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，將城市集雨設(shè)計(jì)、景觀設(shè)計(jì)、節(jié)能設(shè)計(jì)等綠色建筑理念納入水土保持方案，較好地協(xié)調(diào)了人與環(huán)境的關(guān)系。在建設(shè)中，合理調(diào)配利用土石方，將多余的土方用于市政道路、郊野公園微地形等建設(shè)，利用砂石坑蓄水，改變了過(guò)去坑、包遍地的景象，改善了園區(qū)生態(tài)環(huán)境。

2 北京城市水土保持面臨的形勢(shì)

北京市人均水資源占有量不足300 m3，是世界上嚴(yán)重缺水的大城市之一。隨著城市快速發(fā)展和人口剛性增長(zhǎng)，人多水少的矛盾日益突出，水資源消耗量超過(guò)水資源承載能力。同時(shí)，北京土地供給壓力也在逐年加大，人地矛盾尖銳，耕地和基本農(nóng)田保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻，2005—2008年，全市農(nóng)用地面積減少95 km2(其中耕地減少47.49 km2)，未利用地減少52 km2，建設(shè)用地增加147 km2。城市化帶來(lái)的大規(guī)模建設(shè)不僅加劇了對(duì)土地的需求，而且加大了對(duì)土壤和植被的破壞，可用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的表土流失加快，大量表土資源被直接填筑、拋棄或掩埋。開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)產(chǎn)生大量棄土、棄渣，水土流失導(dǎo)致泥沙淤積排水管網(wǎng)和河道。隨著城市不透水面積增加，降雨產(chǎn)生的徑流量和峰值顯著增大。加之，城區(qū)降雨呈現(xiàn)局地性、短歷時(shí)、高強(qiáng)度的態(tài)勢(shì)，城市積滯水現(xiàn)象頻繁發(fā)生，城市排洪壓力增大，不僅嚴(yán)重影響城市運(yùn)行安全，危害城市水環(huán)境，也浪費(fèi)了寶貴的雨水資源，給城市水土保持工作帶來(lái)巨大壓力。

今后一個(gè)時(shí)期，是北京城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要時(shí)期，北京市提出建設(shè)生態(tài)文明和美麗首都，人民群眾對(duì)河暢水清、生態(tài)良好的宜居城鄉(xiāng)生活環(huán)境需求更加迫切，對(duì)水土保持工作提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)。面對(duì)新形勢(shì)和新要求，需要重新認(rèn)識(shí)城市發(fā)展與水土保持的關(guān)系，要認(rèn)識(shí)到水土資源是城市發(fā)展的約束性條件，水土流失對(duì)城市發(fā)展的不利影響逐年加大，必須將城市水土保持工作作為服務(wù)北京經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù)，堅(jiān)持以保護(hù)優(yōu)先、協(xié)調(diào)發(fā)展的思路解決城市發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)的問(wèn)題，充分發(fā)揮城市水土保持提升生態(tài)服務(wù)功能、促進(jìn)水土資源保護(hù)和高效利用的作用。

3 北京城市水土保持對(duì)策措施

3.1 加強(qiáng)城市水土保持規(guī)劃管理

城市一般屬于優(yōu)化開(kāi)發(fā)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度大，人為活動(dòng)較為頻繁，列入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、土地資源開(kāi)發(fā)、旅游開(kāi)發(fā)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)等規(guī)劃中的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)施時(shí)不可避免地?cái)_動(dòng)、破壞原地貌和植被，引起水土流失和生態(tài)環(huán)境破壞。加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)劃階段的水土保持管理，對(duì)于約束城市建設(shè)行為，由被動(dòng)治理向主動(dòng)預(yù)防轉(zhuǎn)變非常必要。根據(jù)水土保持法第十五條的規(guī)定，城鎮(zhèn)建設(shè)等方面的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)提出水土流失預(yù)防和治理的對(duì)策和措施，并在規(guī)劃報(bào)請(qǐng)審批前征求水行政主管部門(mén)的意見(jiàn)，為城市水土保持規(guī)劃管理提供了重要法律支持。因此，城市水行政主管部門(mén)應(yīng)積極參與城市規(guī)劃工作，做好規(guī)劃水土保持論證工作，在規(guī)劃階段督促規(guī)劃編制單位制定保護(hù)水土資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、防災(zāi)減災(zāi)的對(duì)策和措施。

規(guī)劃水土保持論證應(yīng)重點(diǎn)分析規(guī)劃區(qū)域水土流失總治理度、土壤流失控制比、表土利用率、土石方綜合利用率、綜合徑流系數(shù)、林草植被恢復(fù)率等關(guān)鍵指標(biāo)是否滿足上位水土保持規(guī)劃和技術(shù)規(guī)范要求。同時(shí)，根據(jù)確定的水土流失防治責(zé)任范圍和防治目標(biāo)，提出水土流失防治方案。具體應(yīng)包括如下5個(gè)方面的內(nèi)容：

(1)工程建設(shè)選址應(yīng)避讓河流兩岸和湖泊、水庫(kù)周邊的植物保護(hù)帶。

(2)工程建設(shè)應(yīng)保護(hù)自然溝道水文地貌特征，已破壞的應(yīng)采取生態(tài)修復(fù)措施，恢復(fù)溝道縱向、橫向、豎向的連通性，保持自然形態(tài)。

(3)提出表土保護(hù)利用方案和土石方處置方案，采取優(yōu)化豎向布置、微地形改造、區(qū)域土石方綜合調(diào)配等措施，平衡土石方，減少棄土棄渣。

(4)提出區(qū)域植被恢復(fù)、提升生態(tài)功能方案，加強(qiáng)林草植被建設(shè)，確保裸露區(qū)域植被覆蓋具有同等的水土保持功能。

(5)提出控制地表徑流方案，采取下凹式綠地、雨水集蓄設(shè)施、透水鋪裝等雨水調(diào)蓄措施，原則上要求多年平均降雨條件下徑流不增加等。

3.2 加強(qiáng)城市水土保持生態(tài)建設(shè)

北京市分別屬于北運(yùn)河、潮白河、永定河、大清河、薊運(yùn)河五大流域，五大水系貫穿整個(gè)城市。因此，城市水土保持生態(tài)建設(shè)要以大流域?yàn)楣歉?，小流域?yàn)閱卧?，點(diǎn)(點(diǎn)源污染)、線(河溝道)、面(面源污染)相結(jié)合，“上下游”“左右岸”兼顧，因地制宜，加強(qiáng)生態(tài)清潔小流域建設(shè)與管理，全面改善城市水生態(tài)環(huán)境。

(1)發(fā)揮生態(tài)清潔小流域建設(shè)的龍頭作用[3]，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)水資源、土地資源保護(hù)、開(kāi)發(fā)、節(jié)約、利用的措施，兼顧林業(yè)發(fā)展與農(nóng)業(yè)種養(yǎng)業(yè)，綜合考慮水土保持工程建設(shè)與環(huán)境保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)的關(guān)系。重點(diǎn)要做好城鄉(xiāng)結(jié)合部[4]生態(tài)清潔小流域建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村居民點(diǎn)污水處理、垃圾處置和畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、農(nóng)田面源污染治理；在公共綠地建設(shè)濕地公園等雨洪調(diào)蓄設(shè)施，形成集雨洪調(diào)蓄、回補(bǔ)地下水、綠化于一體的綜合性公園；在河道兩岸，建設(shè)河濱帶、人工濕地，綜合配置水利工程措施、生物措施、市政設(shè)施，建設(shè)植物過(guò)濾帶，減少泥沙、污染物進(jìn)入水體；落實(shí)下凹式綠地、透水鋪裝、集雨池等水土保持措施，雨水徑流在進(jìn)入水系前，盡量在原地滯蓄并凈化，嚴(yán)格控制城市的雨水排放，把降水、入滲、產(chǎn)流、匯流的狀態(tài)改變降到最低。

(2)加強(qiáng)人為水土流失防治，科學(xué)控制城市生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)對(duì)水資源、土地資源、生態(tài)環(huán)境的影響，充分利用表土資源，合理調(diào)配使用土石方，將多余的土方用于道路、公園等建設(shè)，防止亂堆亂棄，減少管網(wǎng)淤積，把動(dòng)土、棄土的危害影響降到最低。

3.3 加強(qiáng)城市水土保持監(jiān)督監(jiān)測(cè)

(1)落實(shí)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案報(bào)批制度。目前，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案已納入北京市建設(shè)項(xiàng)目水影響評(píng)價(jià)報(bào)告管理，并作為立項(xiàng)前置條件進(jìn)入北京市政府固定資產(chǎn)投資審批流程，沒(méi)有水行政主管部門(mén)審批的水影響評(píng)價(jià)報(bào)告，立項(xiàng)部門(mén)不予立項(xiàng)，從制度層面解決了生產(chǎn)建設(shè)單位不及時(shí)編報(bào)水土保持方案的問(wèn)題。因此，要繼續(xù)加強(qiáng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)信息共享，確保所有符合要求的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目都編報(bào)水土保持方案。

(2)嚴(yán)格生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)要求。北京市第一次水務(wù)普查將全市劃分為1 085條小流域，并對(duì)每條小流域土壤侵蝕模數(shù)、土地利用、植被覆蓋等相關(guān)信息進(jìn)行調(diào)查，使得以這些小流域?yàn)閱卧M(jìn)行精細(xì)化、網(wǎng)格化管理成為現(xiàn)實(shí)。目前，北京市正在試點(diǎn)小流域規(guī)劃工作，目標(biāo)是在全市形成一批小流域規(guī)劃成果，以規(guī)劃指導(dǎo)建設(shè)和管理。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目在編制水土保持方案時(shí)，應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目所在小流域規(guī)劃控制指標(biāo)要求，以“綜合徑流系數(shù)”和“土壤侵蝕模數(shù)”為控制重點(diǎn)，確定建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治目標(biāo)；在措施設(shè)計(jì)上充分考慮水、土、植被的關(guān)系，提高防治措施標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，結(jié)合北京城市徑流控制的要求，突出水的分析評(píng)價(jià)和保持，如徑流增加及危害分析、不同建設(shè)階段雨水排除問(wèn)題、雨水控制與利用措施分析等。

(3)加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程監(jiān)管。特別是要注重生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中表土剝離利用和棄土棄渣的管理，建立表土和土石方管理調(diào)度利用信息平臺(tái)，向社會(huì)公布相關(guān)信息數(shù)據(jù)；規(guī)劃建設(shè)土石方調(diào)配和轉(zhuǎn)運(yùn)場(chǎng)，統(tǒng)籌區(qū)域土石方配置利用，加強(qiáng)土石方臨時(shí)堆存場(chǎng)所的監(jiān)督管理，減輕人為水土流失影響；對(duì)違規(guī)施工、亂堆亂棄土方、泥沙淤積管網(wǎng)等采取強(qiáng)制停工措施；對(duì)水土保持設(shè)施進(jìn)行專項(xiàng)驗(yàn)收，未驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格的不得投入運(yùn)行。

(4)做好生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)管理。依托生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目專項(xiàng)監(jiān)測(cè)點(diǎn)開(kāi)展監(jiān)測(cè)工作，適時(shí)公告生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目造成水土流失情況，鼓勵(lì)全社會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，加強(qiáng)水土保持監(jiān)督與監(jiān)測(cè)工作聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)水土保持違法舉報(bào)工作，監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失情況進(jìn)行調(diào)查分析，確定水土流失事實(shí)，出具水土流失結(jié)論，監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果進(jìn)行督促整改和處罰。

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