高艷鵬，蘭瑜平，白曉娟，林海鷹，孫延哲

(哈爾濱市水務(wù)局， 黑龍江 哈爾濱 150076)

十八大報告首次把生態(tài)文明建設(shè)提升至與經(jīng)濟、政治、文化、社會四大建設(shè)并列的高度，列為建設(shè)中國特色社會主義“五位一體”的總布局之一，其中，水土保持是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。目前，哈爾濱市正處于推進生態(tài)文明建設(shè)、創(chuàng)建文明城市的關(guān)鍵時期，水土保持工作任重道遠?？偨Y(jié)哈爾濱市近年來水土保持工作取得的成效與經(jīng)驗，分析當前面臨的問題和不足，提出加快水土保持生態(tài)建設(shè)的建議，對于有效防治水土流失，加快生態(tài)建設(shè)具有重要的意義。

1 水土保持工作進展情況和經(jīng)驗

近年來，哈爾濱市深入貫徹落實科學發(fā)展觀，以促進水土資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)維護為根本目標，堅持人與自然和諧發(fā)展的理念，堅持生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)統(tǒng)一，堅持預防保護與重點治理“兩手抓”，堅持人工治理與生態(tài)自然修復并重，堅持國家、集體和個人一齊上，多渠道增加水土保持投入，深化改革、完善機制，依靠科技、強化基礎(chǔ)，全面做好新時期水土保持工作，為建設(shè)生態(tài)文明，實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標提供了強有力的支撐和保障。水土流失面積和強度大幅下降，生態(tài)環(huán)境得到改善，群眾保護生態(tài)的意識進一步增強，水土保持事業(yè)得到全面發(fā)展。

1.1 水土保持工作開展情況

1.1.1 監(jiān)督執(zhí)法邁上新臺階

全市各縣(市、區(qū))認真貫徹執(zhí)行水土保持法，堅持“預防為主”的方針，強化監(jiān)督執(zhí)法體系規(guī)范化建設(shè)，使水土保持工作走上了法制化軌道。一是各縣(市)成立了水土保持監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)，形成了監(jiān)督執(zhí)法體系，建立了監(jiān)督執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。二是強化執(zhí)法督察。按照黑龍江省水利廳《關(guān)于加強開發(fā)建設(shè)項目水土保持督察工作的通知》精神，水務(wù)局對全市境內(nèi)的開發(fā)建設(shè)項目開展了全面的督察，督察率達到了100%。三是開展水土保持方案審查審批工作。2012年，市水務(wù)局對松北高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)內(nèi)的20余個沒有編報水保方案的生產(chǎn)建設(shè)項目開展了執(zhí)法檢查，與松北投資促進局及項目單位進行了多次溝通協(xié)調(diào)，督促其編報了水保方案。對哈南工業(yè)新城核心區(qū)10余個生產(chǎn)建設(shè)項目進行了執(zhí)法檢查,對未編報水土保持方案的下達了限期編報通知。通過執(zhí)法檢查等一系列措施，有效地提高了水保方案的申報率。四是加大對生產(chǎn)建設(shè)項目水保違法案件的查處力度。進一步落實“三權(quán)一案三同時”制度，查處了一大批水土保持違法案件。2012年，市水務(wù)局針對哈大客運專線項目責任單位拒繳水保補償費問題，積極搜集執(zhí)法資料和有關(guān)證據(jù)，對其下達了“限期繳納水保補償費通知書”“行政處罰聽證告知書”和“征收水保補償費決定書”等執(zhí)法文書，征收水土保持補償費99.1萬元，罰款297.3萬元。

1.1.2 水土流失進入綜合治理階段

近幾年來，各地對水土流失治理提高了認識，掀起了水土流失治理的新高潮，培育了依蘭、賓縣、木蘭、阿城等一大批以小流域為單元，山、水、田、林、路綜合治理的全國、全省典型。實施了賓縣、依蘭縣黑土區(qū)水土流失綜合整治工程、尚志市水土保持生態(tài)修復、延壽縣清潔小流域等國家重點水土保持工程。在典型的推動下，全市水土流失治理工作已進入大規(guī)模、高標準、高質(zhì)量、高效益、快速發(fā)展的新階段。水土流失治理已由過去的分散治理轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)模治理，由粗放治理轉(zhuǎn)變?yōu)榧s治理，由注重生態(tài)效益轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)、經(jīng)濟、社會效益融為一體，由水利部門一家治理轉(zhuǎn)變?yōu)槿鐣餐卫?，由國家投入治理轉(zhuǎn)變?yōu)閲?、地方、集體、群眾等多渠道、多層次、多元化投入治理。通過治理，初步改善了生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，促進了人口、資源、環(huán)境與社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，取得了顯著的經(jīng)濟、生態(tài)和社會效益。

1.1.3 加大水土保持法宣傳力度

一是開展宣傳活動。將水土保持法作為“世界水日”和“中國水周”的重點宣傳內(nèi)容，每年3月22日在中央大街中心會場和各區(qū)縣(市)分會場，通過設(shè)置宣傳板、懸掛標語、設(shè)置咨詢臺等方式進行宣傳，發(fā)放水土保持法單行本、宣傳單、宣傳海報等。宣傳月期間，采取在局網(wǎng)站設(shè)置專欄、在機關(guān)電梯和辦事大廳張貼宣傳畫、LED電子屏滾動播放等方式，全方位宣傳水土保持法。二是開展知識競賽。2013年下發(fā)了《關(guān)于組織開展水土保持法知識競賽的通知》，在全系統(tǒng)開展了知識競賽活動。三是加強水土保持知識培訓。最近幾年，市水務(wù)局邀請水利部專家對全市中小學水土保持教育基點學校的部分教師和各區(qū)縣(市)主管水土保持的副局長、水保辦主任進行了培訓。

1.2 水土保持工作的經(jīng)驗

1.2.1 規(guī)范管理，注重質(zhì)量，認真做好前期工作

對市重點水土保持項目進行科學規(guī)劃，經(jīng)有設(shè)計資質(zhì)的單位對小流域進行初步設(shè)計和專家評審、主管部門批復后立項。在設(shè)計單位修改初設(shè)過程中，市水務(wù)局反復與設(shè)計單位和當?shù)厮２块T溝通、協(xié)調(diào)，確保水土保持設(shè)計合理、便民、高效。水保工程立項后，嚴格按設(shè)計進行水土保持工程布設(shè)，各種水保措施按標準施工，努力提高水保工程使用壽命。

1.2.2 明確任務(wù)，統(tǒng)籌安排，深入落實治理任務(wù)

按照《哈爾濱市水土保持生態(tài)建設(shè)規(guī)劃》(2001—2020年)的要求，將每年治理水土流失2.4萬hm2的任務(wù)分解到各縣(市、區(qū))，通過交流經(jīng)驗、開展業(yè)務(wù)培訓等，為各地完成水土保持目標找到了合適的方法，形成了水土保持科學治理的氛圍。各地將水土保持工作作為生態(tài)建設(shè)的突破口和主體納入黨政工作的重要日程，將治理任務(wù)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，安排專項資金，實行領(lǐng)導目標責任制，層層簽訂責任狀。

1.2.3 突出重點，以點帶面，確保完成治理任務(wù)

以國家農(nóng)業(yè)開發(fā)東北黑土區(qū)水土流失綜合治理項目、水利部試點工程生態(tài)修復項目、清潔小流域項目為重點，狠抓水土保持工作目標落實。依蘭縣為掀起水土流失治理新高潮，積極落實水土保持項目法人制、監(jiān)理制等基本建設(shè)管理“八制”，通過農(nóng)民口口相傳擴大水土保持宣傳范圍，努力提高當?shù)剞r(nóng)民的水土保持意識。賓縣、尚志市以“改善生態(tài)環(huán)境，再造秀美山川，突出重點工程”為指導思想，將水土流失治理納入全縣(市)國民經(jīng)濟發(fā)展計劃中，并把水土保持工作作為農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)的首要工作來抓，農(nóng)發(fā)黑土區(qū)水土流失綜合治理項目治理水土流失面積3 800 hm2，為改善生態(tài)環(huán)境奠定了良好的基礎(chǔ)。

1.2.4 黑土還田，守護家園，建設(shè)優(yōu)質(zhì)種植環(huán)境

依蘭縣在傳統(tǒng)“坡改梯”后采用“取土上山、黑土還田”的辦法，將溝道、庫底淤積的有機黑土取運到梯田上，作為耕作土壤加以培育，取得了標本兼治的治理效應(yīng)，達到了“水土保持、溝道整治、庫底清淤、糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收”的多重效果。目前，項目區(qū)“坡改梯”黑土還田厚度達10 cm，相當于黑土層自然恢復了3 000年以上，探索出一條黑土區(qū)特色坡耕地治理新路。

1.2.5 引導埂帶經(jīng)濟發(fā)展，努力增加農(nóng)民收入

埂坎一般占“坡改梯”治理面積的8.6%，如不加以有效利用，農(nóng)民難以接受?；诖?，依蘭縣采取“政府引導、種植結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、搭建市場營銷平臺和完善經(jīng)濟作物產(chǎn)業(yè)鏈”的辦法，大力發(fā)展“埂帶經(jīng)濟”。在種植結(jié)構(gòu)上，引進適宜本地氣候、土壤條件，經(jīng)濟效益顯著的多年生草本藥用植物“葒菇娘”作為推廣品種，指導農(nóng)戶利用地埂經(jīng)濟作物增收彌補耕地減少造成的損失。2014年 “坡改梯”農(nóng)戶僅“埂帶經(jīng)濟”每公頃就增加收入4 000元左右，達到了“減地增收”效果。

2 存在的問題和不足

2.1 水土保持工作認識不到位

得天獨厚的黑土地，為人們的生產(chǎn)生活做出了巨大貢獻，但是水土流失給黑土地帶來的嚴重危害還沒有引起人們的重視，特別是一些地方的領(lǐng)導干部，總認為水土流失是農(nóng)業(yè)的“慢性病”，治不治無關(guān)大局，抱著黑土地土質(zhì)肥沃的舊觀念來領(lǐng)導生產(chǎn)、經(jīng)營土地，導致在一些地方不能把水土保持工作全面開展起來。

2.2 投資力度小，治理速度慢

多年來水土保持主要以群眾投工、投勞為主，國家、省、市投入資金較少，直接影響了水土流失治理進度，這與當前全市嚴重的水土流失現(xiàn)狀很不適應(yīng)。到目前為止，全市累計完成治理面積107萬hm2，治理程度僅49%，從新中國成立到2012年的63年間，年均僅治理1.7萬hm2。按此治理速度，要完成全市的治理任務(wù)大概需要65年左右。如果考慮到人為增加的水土流失面積和工程措施的保存率問題，時間會更長，這與哈爾濱市作為全省重要的政治文化中心的地位很不相稱。

2.3 開發(fā)建設(shè)步伐加快，產(chǎn)生了新的水土流失

不少地方生態(tài)建設(shè)及水土保持意識淡薄，缺乏水土流失的憂患感和水土保持工作緊迫感，特別是一些領(lǐng)導干部重開發(fā)建設(shè)輕生態(tài)保護，導致人為水土流失現(xiàn)象不斷發(fā)生。截至目前，水土保持方案還沒有納入《哈爾濱市建設(shè)項目審批流程》中，水土保持方案管理處于被動局面，造成水土保持方案編報率偏低，不能有效控制開發(fā)建設(shè)項目造成的嚴重水土流失。

2.4 水土保持工程占地問題難以解決

哈爾濱市人多地少等矛盾突出，而水土流失治理往往需要占壓一定的土地，但新一輪土地承包后，農(nóng)民土地使用權(quán)30年不變，加之多數(shù)村屯沒有機動地，缺乏相應(yīng)的調(diào)節(jié)和補償措施，致使水保工程(梯田、地埂)占地問題解決困難，直接影響了水土流失治理工程的實施。

2.5 水土保持工程管護不到位

由于缺乏管護資金，存在“重治理輕管護”的現(xiàn)象。有些地方治理管護責任制落實不到位，有的管護制度不完善，有的因農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移而放棄管護，致使一些治理區(qū)果樹長勢衰退、林草遭受侵占或破壞、工程老化失修、水土保持功能下降，甚至存在亂挖(土)、亂采(石)，重新產(chǎn)生水土流失的現(xiàn)象。

3 加快水土保持生態(tài)建設(shè)的建議

3.1 廣泛開展宣傳活動，提高全民水土保持意識

要采取多種形式，廣泛、深入、持久地開展水土保持法及有關(guān)法律法規(guī)的宣傳教育活動，要結(jié)合當?shù)厮亮魇У陌l(fā)生與發(fā)展造成嚴重危害的典型進行現(xiàn)場教育，同時也要總結(jié)經(jīng)過治理區(qū)域的生態(tài)環(huán)境得到改善并走上致富之路的典型， 以期不斷提高全社會的水土保持意識和法制觀念，增強對防治水土流失的責任感和緊迫感，形成全社會關(guān)心和支持水土保持生態(tài)建設(shè)的強大輿論氛圍。

3.2 明確投資渠道，擴大資金來源

列入國家、省重點項目的以國家、省投入為主，地方匹配資金要及時足額到位，再加上群眾投勞，共同治理。哈爾濱是水土流失重點治理區(qū)，市級財政更應(yīng)加大投入，以適應(yīng)當前生態(tài)建設(shè)的需要。

3.3 建立健全水土保持監(jiān)督執(zhí)法體系，把水土保持納入法制軌道

各級水行政主管部門須聯(lián)合有關(guān)部門共同強化水土保持監(jiān)督執(zhí)法管理，執(zhí)法人員必須經(jīng)過嚴格的培訓，持證上崗，要建立起一支懂法律、懂政策、懂水土保持技術(shù)且敢抓敢管、盡職盡責的水土保持監(jiān)督執(zhí)法隊伍。依法查處破壞水土保持的違法案件，防止人為造成新的水土流失，鞏固治理成果，堅決禁止毀林毀草開荒、陡坡開荒。開發(fā)建設(shè)項目必須堅持水土保持方案申報制度，盡快把水土保持方案納入《哈爾濱市建設(shè)項目審批流程》中。建設(shè)項目的主體工程必須與水土保持設(shè)施同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。

3.4 典型帶動，增強農(nóng)民治理水土流失的積極性

針對水土流失治理過程中的占地問題，要正確加以引導，積極發(fā)展埂帶經(jīng)濟作物。依蘭縣采取無償提供“葒菇娘”優(yōu)質(zhì)苗種、集中購置柴油免費供給農(nóng)民“黑土還田”運輸車輛等辦法，利用有限資金最大限度地整合了建設(shè)力量，保障了治理任務(wù)的順利完成，各地應(yīng)借鑒推廣。另外，政府可適當給予占地補償，以調(diào)動農(nóng)民治理水土流失的積極性。

3.5 克服“重治理輕管護”現(xiàn)象，樹立“治管并重”的思想觀念

各級水土保持部門要從本級財政水土保持專項資金中安排一定的管護資金，引導和加強已治理重點小流域水土保持工程的管護，切實落實和完善誰治理、誰管護、誰受益，允許繼承和轉(zhuǎn)讓，適當延長承包期的政策，并簽訂承包治理合同。要根據(jù)承包治理合同的約定，結(jié)合當前農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策，引導原承包治理者把承包治理經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給有技術(shù)、懂管理的能手。要成立護林護山隊伍，加強巡查管護，制止各種侵占林地、毀林開墾、開采、盜伐林木等破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為。對攔沙壩、谷坊、排截水溝等水土保持工程管護責任不明確的問題，要根據(jù)屬地管理和誰受益誰管護的原則，把管護責任落實到工程所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村，并明確管護責任人，做到有人巡查、有人管護、經(jīng)常維護，確保工程安全和效益的長期發(fā)揮。