吳曉濤

（1.河南理工大學(xué)安全與應(yīng)急管理研究中心，河南焦作454000；2.河南理工大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院，河南焦作454000）

美國突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備理念的新特點(diǎn)及啟示*

吳曉濤1，2

（1.河南理工大學(xué)安全與應(yīng)急管理研究中心，河南焦作454000；2.河南理工大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院，河南焦作454000）

2011年以來，美國突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備理念發(fā)生了重大變化，這使得許多相關(guān)技術(shù)、方法等均開始修訂和完善。因此，研究美國突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備理念的最新進(jìn)展對于推進(jìn)我國應(yīng)急準(zhǔn)備工作具有重要的理論價值和現(xiàn)實(shí)意義?；诿绹钚鲁雠_的與應(yīng)急準(zhǔn)備相關(guān)的法律、法規(guī)、指南、標(biāo)準(zhǔn)等，深入剖析美國突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備理念的3個核心元素（概念內(nèi)涵、愿景目標(biāo)和能力體系）發(fā)展動態(tài)，提出對我國加快推進(jìn)國家應(yīng)急準(zhǔn)備工作的建議：①高度重視國家應(yīng)急準(zhǔn)備工作，研究、整合并構(gòu)建國家級綜合應(yīng)急管理系統(tǒng)；②修訂應(yīng)急管理基本法和總體預(yù)案，加快配套法律法規(guī)等文件的出臺；③準(zhǔn)確定位“應(yīng)急預(yù)案”，推動應(yīng)急規(guī)劃的“規(guī)范化”、“動態(tài)化”與“全民化”；④加快應(yīng)急管理學(xué)科發(fā)展，助力應(yīng)急管理專業(yè)人才培養(yǎng)。

應(yīng)急準(zhǔn)備；應(yīng)急管理；美國

“突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備”是我國現(xiàn)階段應(yīng)急管理研究的核心領(lǐng)域。我國的突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備研究工作剛剛起步，需借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。美國應(yīng)急管理理論與實(shí)踐走在世界最前列。2011年以來，美國突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備理念發(fā)生了重大變化，這使得許多相關(guān)技術(shù)、方法等均開始修訂和完善。所以，我國十分需要研究這些最新的文件、法律、法規(guī)來借鑒美國應(yīng)急準(zhǔn)備工作發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。

同時，美國突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備工作是一個系統(tǒng)工程，在考慮借鑒其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)時須理清楚其思路及理念，有利于我國有效借鑒其先進(jìn)方法，通過“借鑒－吸收－融合－再創(chuàng)新”的方式推進(jìn)中國特色應(yīng)急管理理論創(chuàng)新與實(shí)踐應(yīng)用。

本文基于美國政府最新出臺的與突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備相關(guān)的文件、法律、法規(guī)、指南、標(biāo)準(zhǔn)等，深入剖析美國國家應(yīng)急準(zhǔn)備理念的3個核心元素（概念內(nèi)涵、愿景目標(biāo)和能力體系）的發(fā)展動態(tài)，提出對我國加快推進(jìn)突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備工作的政策建議。

1 美國突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備的概念內(nèi)涵

國家應(yīng)急準(zhǔn)備的概念自“9.11”事件以后被美國高度重視。近10年來，“應(yīng)急準(zhǔn)備”一直是國家應(yīng)急管理領(lǐng)域的基礎(chǔ)性工作，涉及各個層面，包括聯(lián)邦、州和地方政府等。同時，該概念也是美國國家應(yīng)急準(zhǔn)備實(shí)踐的“風(fēng)向標(biāo)”，美國應(yīng)急準(zhǔn)備愿景目標(biāo)設(shè)計、任務(wù)領(lǐng)域劃分及能力框架構(gòu)建均源于此。

2011年3月30日，美國總統(tǒng)政策8號令“國家應(yīng)急準(zhǔn)備”（Presidential Policy Directive／PPD－8：National Preparedness）由奧巴馬總統(tǒng)簽發(fā)實(shí)施，取代了HSPD－8［1］及HSPD－8 AnnexⅠ［2］（注：其第44段仍然有效）。PPD－8希望美國通過對威脅和致災(zāi)因子的系統(tǒng)準(zhǔn)備強(qiáng)化國家安全與恢復(fù)力，促進(jìn)一個綜合的、全國的、基于能力的國家應(yīng)急準(zhǔn)備方法的有效實(shí)施。PPD－8將“國家應(yīng)急準(zhǔn)備”界定為“采取應(yīng)急規(guī)劃、組織、裝備、培訓(xùn)及演練一系列行動，建立和維持必要的能力，從而針對引發(fā)國家安全巨大風(fēng)險的威脅，開展預(yù)防、保護(hù)、減除、響應(yīng)和恢復(fù)活動?！保?］

通過分析，發(fā)現(xiàn)以下特點(diǎn)：

（1）美國對“應(yīng)急準(zhǔn)備”的認(rèn)識已經(jīng)提升到了一個新高度，它貫穿于應(yīng)急管理的五大任務(wù)領(lǐng)域（預(yù)防、保護(hù)、減除、響應(yīng)和恢復(fù)），不僅側(cè)重“預(yù)防、保護(hù)、響應(yīng)和恢復(fù)”四個方面，這是該概念創(chuàng)新的最大亮點(diǎn)，為目標(biāo)及能力體系設(shè)計提供了基本框架。

（2）“應(yīng)急準(zhǔn)備”的核心工作是“能力建設(shè)”，強(qiáng)調(diào)提升“應(yīng)急準(zhǔn)備能力”。

（3）“應(yīng)急準(zhǔn)備”的內(nèi)涵已經(jīng)從“計劃、程序、政策、訓(xùn)練及必要的裝備”等零散的部件深化為一個系統(tǒng)的流程，即包括預(yù)案編制、組織、裝備、培訓(xùn)及演練的一系列行動，該行動是圍繞“預(yù)案編制”展開的，通過“組織”、“裝備”和“培訓(xùn)”將人、財、物統(tǒng)一到“預(yù)案”上來，通過“演練”來檢驗(yàn)“預(yù)案”的有效性，并實(shí)施有效的評價與改進(jìn)，提升“能力”。

（4）“應(yīng)急準(zhǔn)備”的對象也由“嚴(yán)重事件”轉(zhuǎn)向了“針對引發(fā)國家安全巨大風(fēng)險的威脅”，即一方面突出強(qiáng)化了風(fēng)險管理的理念，另一方面也由“全致災(zāi)因子準(zhǔn)備”轉(zhuǎn)向了“恐怖襲擊、網(wǎng)絡(luò)攻擊、全國性流行病和巨大的自然災(zāi)害”，反映出美國對“網(wǎng)絡(luò)攻擊、全國性流行病和巨大的自然災(zāi)害”的重視程度提升。

2 美國突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備的目標(biāo)設(shè)計

美國突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備工作的總目標(biāo)，決定著應(yīng)急準(zhǔn)備工作實(shí)施的步驟、策略、模式與發(fā)展方向。在PPD－8提出“要通過系統(tǒng)的準(zhǔn)備強(qiáng)化國家安全與恢復(fù)力”之后，美國于2011年9月公布了“國家應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)”（National Preparedness Goal，NPG），將美國突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)明確界定為：“一個安全（Secure）、有恢復(fù)力（Resilient）的國家必須具有的能力，這些能力貫穿于整個社區(qū)，從而針對引發(fā)最大風(fēng)險的威脅和致災(zāi)因子，實(shí)施預(yù)防、保護(hù)、減除和恢復(fù)活動”［4］。該目標(biāo)的提出具有很強(qiáng)的革命性、挑戰(zhàn)性和前瞻性，它將成為美國未來10年國家應(yīng)急準(zhǔn)備工作的奮斗目標(biāo)。

在該目標(biāo)中，所謂的“安全”強(qiáng)調(diào)對美國國家和人民、核心利益及生活方式的保護(hù)，“有恢復(fù)力”則強(qiáng)調(diào)適應(yīng)條件轉(zhuǎn)化，經(jīng)受住并從破壞中快速恢復(fù)的能力。它也包括技術(shù)、組織、社會、經(jīng)濟(jì)等維度，需要美國政府、企業(yè)、個人及其他相關(guān)組織共同培育。該目標(biāo)針對造成最大風(fēng)險的威脅和致災(zāi)因子。美國基于所面臨的所有威脅和致災(zāi)因子，根據(jù)事件發(fā)生的可能性和影響因素進(jìn)行優(yōu)先排序，確定其風(fēng)險狀態(tài)與級別。在國家層面，美國采用“戰(zhàn)略級國家風(fēng)險評估”（Strategic National Risk Assessment，SNRA）方法對國家安全的最大風(fēng)險進(jìn)行分析，其結(jié)果用于確定美國國家層面應(yīng)急準(zhǔn)備活動的優(yōu)先次序，并將風(fēng)險評估的結(jié)果告知各級政府［5］。在社區(qū)層面上，美國采用“威脅和致災(zāi)因子識別與風(fēng)險評估”（Threat and Hazard Identification and Risk Assessment，THIRA）方法及工具識別和評估風(fēng)險及相關(guān)影響。這也使得THIRA有效拓展了經(jīng)常使用的“致災(zāi)因子識別和風(fēng)險評估”（Hazard Identification and Risk Assessment，HIRA）方法［6－7］。

同時，該目標(biāo)強(qiáng)調(diào)：需要“全社區(qū)”（Whole Community）的共同的、有效的參與，這也是“全社區(qū)”的共同責(zé)任。美國在2011年提出的“全社區(qū)”概念是一種開展應(yīng)急管理工作的哲學(xué)方法，它包括7個部分：①個人和家庭；②社區(qū)；③私營部門；④非政府組織；⑤地方政府；⑥州、部落、領(lǐng)地及島國區(qū)域政府；⑦聯(lián)邦政府［8］。這些部分有效參與美國國家應(yīng)急準(zhǔn)備活動，從而形成更好的協(xié)同狀態(tài)及工作聯(lián)系，進(jìn)而能夠共同理解和評估各自社區(qū)的需求，并確定最優(yōu)的方式來增強(qiáng)其資產(chǎn)、能力和利益?！叭鐓^(qū)”理念的采用，也是美國對“所有利益相關(guān)者”（All Stakeholders）理念的深化與升華。

同時，“全社區(qū)”包括3個基本原則：一是理解并滿足全社區(qū)的現(xiàn)實(shí)需求；二是讓社區(qū)的所有利益相關(guān)者參與進(jìn)來，并給予充分授權(quán)；三是強(qiáng)化社區(qū)的常態(tài)化工作［8］。為了使“全社區(qū)”參與到國家應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)的建設(shè)之中，美國使用“國家培訓(xùn)與教育系統(tǒng)”（National Training＆Education System，NTES）開展對民眾的培訓(xùn)與教育。

該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要貫穿在5個任務(wù)領(lǐng)域（Mission Areas）：預(yù)防（Prevention）、保護(hù)（Protection）、減除（Mitigation）、響應(yīng)（Response）和恢復(fù)（Recovery）?！邦A(yù)防”任務(wù)領(lǐng)域主要針對美國國內(nèi)恐怖主義活動，開展避免、預(yù)防和制止措施，其他4個任務(wù)領(lǐng)域則是針對“全致災(zāi)因子”（all-hazards）而設(shè)計的。“保護(hù)”任務(wù)領(lǐng)域采取的行動主要為了保護(hù)民眾、重要資產(chǎn)及網(wǎng)絡(luò)體系等方面。“減除”任務(wù)領(lǐng)域注重通過減輕災(zāi)難影響來減少人員傷亡和財產(chǎn)損失?！绊憫?yīng)”任務(wù)領(lǐng)域注重突發(fā)事件發(fā)生以后，挽救人員生命、保護(hù)財產(chǎn)和社會環(huán)境、穩(wěn)定社區(qū)態(tài)勢，同時滿足人民的基本生活需求。“恢復(fù)”任務(wù)領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)突發(fā)事件發(fā)生后對受影響的社區(qū)開展救災(zāi)，使其快速、有效地恢復(fù)［3］。

另外，美國提出了一套“國家應(yīng)急準(zhǔn)備體系”（National Preparedness System，NPS）來指導(dǎo)并推動相關(guān)行動來實(shí)現(xiàn)國家應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)［9］。目前，NPG在美國的執(zhí)行實(shí)施也是剛剛起步，其完善與發(fā)展也將是未來5年美國應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要工作。

3 美國國家應(yīng)急準(zhǔn)備的能力體系構(gòu)建

自美國重視突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備工作以來，其“能力建設(shè)”成為了主要“抓手”，用于可量化、可操作地推進(jìn)應(yīng)急準(zhǔn)備工作，從而努力向所設(shè)定的愿景目標(biāo)靠近。美國國家應(yīng)急準(zhǔn)備能力體系的構(gòu)建主要基于兩個方面的內(nèi)容：①任務(wù)領(lǐng)域的劃分；②核心能力指標(biāo)的設(shè)計。

美國以PPD－8公布實(shí)施為節(jié)點(diǎn)，重新界定了國家應(yīng)急準(zhǔn)備的五大任務(wù)領(lǐng)域：預(yù)防（Prevention）、保護(hù)（Protection）、減除（Mitigation）、響應(yīng)（Response）和恢復(fù)（Recovery）。每一個任務(wù)領(lǐng)域均需要全社會的共同參與，這對美國應(yīng)急管理系統(tǒng)發(fā)展具有劃時代意義。

美國“國家應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)”將TCL中的“目標(biāo)能力”（Target Capabilities）轉(zhuǎn)化成了“核心能力”（Core Capabilities）。“核心能力”的提出更加強(qiáng)調(diào)恐怖主義，同時為民眾和私營部門開展應(yīng)急準(zhǔn)備活動提供了標(biāo)準(zhǔn)化框架。同時，這個轉(zhuǎn)化強(qiáng)調(diào)提出了減除活動，并且更加重視預(yù)防和保護(hù)活動。

所以，“能力——核心能力——能力目標(biāo)”是新階段美國國家應(yīng)急準(zhǔn)備任務(wù)領(lǐng)域核心能力的設(shè)計元素?！澳芰Α保–apability）是在特殊條件下，完成一項(xiàng)重要任務(wù)、功能或相關(guān)任務(wù)目標(biāo)的方法。這些“能力”中最重要的被稱為“核心能力”，它們通過“國家應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)”（NPG）來確定，它們是實(shí)現(xiàn)NPG的關(guān)鍵要素?！昂诵哪芰Α钡男阅芟孪薇环Q為“能力目標(biāo)”（Capability Targets），它是國家應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)績效測量的基礎(chǔ)［9］。同時，這些“核心能力”和“能力目標(biāo)”也不是一成不變的，它們將隨風(fēng)險和資源需求的變化，而不斷地被審查和更新。

首先，規(guī)劃、公共信息和預(yù)警、業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)這三個核心能力橫跨5個任務(wù)領(lǐng)域。同時，也有一些核心能力橫跨2個任務(wù)領(lǐng)域，比如：情報和信息共享、攔截和干擾，等等。

其次，“預(yù)防”任務(wù)領(lǐng)域的終極目標(biāo)是國家充分準(zhǔn)備實(shí)現(xiàn)對美國國內(nèi)即將來臨的恐怖威脅實(shí)施有效預(yù)防。該任務(wù)領(lǐng)域包括4個特定的核心能力：①取證與歸因；②情報和信息共享；③攔截和干擾；④篩選、搜索和檢測。這些核心能力有效實(shí)施需要貫徹3個基本原則：①建立合作伙伴關(guān)系；②核心能力必須具有可拓展性、靈活性及適應(yīng)性；③開展行動做好準(zhǔn)備［10］。

第三，“保護(hù)”任務(wù)領(lǐng)域與“預(yù)防”任務(wù)領(lǐng)域是緊密相連的，二者共享了一些通用的元素，包括：情報和信息共享，攔截和干擾，篩選、搜索和檢測?！氨Ｗo(hù)”任務(wù)領(lǐng)域集中在減小美國國土遭受攻擊的可能性。美國將“保護(hù)”任務(wù)領(lǐng)域的活動分為社區(qū)及基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)、運(yùn)輸及邊界安全、核心領(lǐng)導(dǎo)層和重要事件保護(hù)3大類。同時，美國將其進(jìn)一步細(xì)分為10項(xiàng)活動：①抵御大規(guī)模殺傷性武器威脅；②抵御農(nóng)業(yè)和食品領(lǐng)域的威脅；③保護(hù)居民健康安全；④保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施；⑤保護(hù)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境；⑥邊界安全；⑦移民安全；⑧海運(yùn)安全；⑨運(yùn)輸安全；⑩保護(hù)重要領(lǐng)導(dǎo)層及重要事件。基于這些重要活動，美國提煉出了“預(yù)防”任務(wù)領(lǐng)域的8項(xiàng)特定核心能力：①訪問控制和身份驗(yàn)證；②網(wǎng)絡(luò)安全；③情報和信息共享；④攔截和干擾；⑤物理防護(hù)措施；⑥保護(hù)方案和活動的風(fēng)險；⑦篩選，搜索和檢測；⑧供給鏈條的完整性和安全性。上述10項(xiàng)活動和8項(xiàng)特定核心能力的實(shí)現(xiàn)需要3個基本原則的實(shí)施：①恢復(fù)力、可測量性及穩(wěn)定性；②風(fēng)險指引文化；③責(zé)任共擔(dān)［11］。

第四，“減除”活動存在于國家應(yīng)急準(zhǔn)備的所有任務(wù)領(lǐng)域，貫穿于國家應(yīng)急準(zhǔn)備的整個系統(tǒng)之中。有效的“減除”活動開始于識別美國所面臨的威脅和致災(zāi)因子，同時決定相關(guān)的脆弱性和風(fēng)險。該任務(wù)領(lǐng)域包括4個特定的核心能力：①社區(qū)恢復(fù)力；②長期減少脆弱性；③風(fēng)險和災(zāi)難恢復(fù)力評估；④威脅與致災(zāi)因子識別。其中，“社區(qū)恢復(fù)力”通過領(lǐng)導(dǎo)能力和協(xié)作能力，將該任務(wù)領(lǐng)域其他相關(guān)核心能力統(tǒng)籌在一起。這些能力的實(shí)現(xiàn)需要基于4個基本原則的貫徹：①恢復(fù)力和持續(xù)性；②領(lǐng)導(dǎo)力與地方貫徹執(zhí)行；③伙伴關(guān)系和包容性；④風(fēng)險意識的培養(yǎng)［12］。

第五，“響應(yīng)”任務(wù)領(lǐng)域包括11個特定的核心能力：①重要的運(yùn)輸；②環(huán)境響應(yīng)／健康和安全；③災(zāi)禍管理服務(wù)；④基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)；⑤大眾關(guān)愛服務(wù)；⑥大規(guī)模搜尋與救援行動；⑦對現(xiàn)場的安全與保護(hù)；⑧業(yè)務(wù)通訊；⑨公共和私人服務(wù)；⑩公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)；○11態(tài)勢評估。這些能力的實(shí)現(xiàn)需要基于5個基本原則的貫徹：①伙伴關(guān)系；②分級響應(yīng)；③可擴(kuò)展的、靈活的、適應(yīng)性強(qiáng)的行動能力；④統(tǒng)一指揮開展行動；⑤準(zhǔn)備行動［13］。

第六，“恢復(fù)”任務(wù)領(lǐng)域包括5個特定的核心能力：①經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇；②衛(wèi)生和社會服務(wù)；③住房安置；④基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)；⑤自然和文化資源。這些能力的實(shí)現(xiàn)需要基于8個基本原則的貫徹：①個人和家庭的權(quán)力；②領(lǐng)導(dǎo)能力和地方主導(dǎo)地位；③災(zāi)前恢復(fù)規(guī)劃；④伙伴關(guān)系及包容性；⑤公共信息；⑥統(tǒng)一行動；⑦實(shí)時性和靈活性；⑧恢復(fù)力和持續(xù)性；⑨心理和情緒恢復(fù)［14］。

4 對我國的啟示

4.1 高度重視國家應(yīng)急準(zhǔn)備工作，研究、整合并

構(gòu)建國家級綜合應(yīng)急管理系統(tǒng)

美國國家應(yīng)急準(zhǔn)備已成為應(yīng)急管理全過程的工作，不再是應(yīng)急管理的一個階段［7］。這個理念的變化十分關(guān)鍵，它決定美國國家應(yīng)急管理工作的戰(zhàn)略定位，影響應(yīng)急準(zhǔn)備工作的具體設(shè)計與部署。目前，我國仍然將“應(yīng)急準(zhǔn)備”作為應(yīng)急管理的一個環(huán)節(jié)，而不是貫穿于應(yīng)急管理整個流程之中。所以，我國政府要高度重視國家應(yīng)急準(zhǔn)備工作，將應(yīng)急準(zhǔn)備工作提升到國家安全的戰(zhàn)略高度，強(qiáng)化頂層設(shè)計，從國家整體層面研判我國應(yīng)急準(zhǔn)備面臨的基本態(tài)勢，提出《中國國家應(yīng)急準(zhǔn)備戰(zhàn)略框架》，明確指出我國國家應(yīng)急準(zhǔn)備的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)和戰(zhàn)略步驟。

我國從2003年以來更加重視應(yīng)急管理工作，并在近10年時間里構(gòu)建了中國特色應(yīng)急管理體系。目前，我國行政體制使得在開展突發(fā)事件應(yīng)急管理工作時，往往是條塊分割、部門分割，應(yīng)急協(xié)調(diào)能力不夠暢通，嚴(yán)重制約應(yīng)急響應(yīng)能力?！吨腥A人民共和共突發(fā)事件應(yīng)對法》明確提出國家要建立“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制，其中的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”需要在技術(shù)層面上有突破、有創(chuàng)新，這方面可以借鑒美國的NIMS的構(gòu)造思路，提出我國國家級綜合應(yīng)急管理系統(tǒng)的設(shè)計方案［15］。這個工作是一個必要的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要科學(xué)、有序、分步推進(jìn)。

4.2 修訂應(yīng)急管理基本法和總體預(yù)案，加快配套法律法規(guī)等文件的出臺

國家應(yīng)急準(zhǔn)備工作需要形成規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、可操作化的程序和規(guī)章，這要求相關(guān)法律、法規(guī)、指南、標(biāo)準(zhǔn)等文件要快速、有序地出臺和實(shí)施——這個方面的工作我國還比較滯后。美國目前形成了以聯(lián)邦法聯(lián)邦條例、行政命令、規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)為主體的法律體系。

突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備過程中，利益相關(guān)者較多，權(quán)力與責(zé)任關(guān)系復(fù)雜，須通過建立健全法律法規(guī)等來進(jìn)行規(guī)范，不能僅僅依靠臨時性措施和行政命令開展“應(yīng)急”措施。2007年我國應(yīng)急管理的基本法《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》正式出臺，明確了我國開展應(yīng)急管理工作的核心要素，包括：預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建［15］。在經(jīng)過了將近6年的運(yùn)行實(shí)施后，需要將近年來我國重特大突發(fā)事件（如：2008年汶川大地震、南方雨雪冰凍災(zāi)害；2011年7.23甬溫特別重大鐵路交通事故；等等）應(yīng)急管理中的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)提煉升華，并結(jié)合國內(nèi)、國外的最新研究成果對《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》進(jìn)行修訂。

另外，《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》于2006年公布實(shí)施，它是我國應(yīng)急預(yù)案體系的總綱，是指導(dǎo)預(yù)防和處置各類突發(fā)事件的規(guī)范性文件［16］。我國突發(fā)事件應(yīng)急管理的新特點(diǎn)、新形勢已經(jīng)迫切要求開展《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的修訂工作。筆者認(rèn)為，作為“總綱”，國家總體應(yīng)急預(yù)案中的基本概念、原則、總體框架等內(nèi)容需要深入研究與重新定位。美國在這方面的工作過程開展給我們樹立了典范。

所以，我國應(yīng)急管理基本法和總體預(yù)案需要建立動態(tài)修訂的機(jī)制，持續(xù)地將我國應(yīng)急管理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等有效地融合進(jìn)來。只有在我國應(yīng)急管理基本法和總體預(yù)案科學(xué)確定之后，其相關(guān)配套法律法規(guī)等文件才能更好地貫徹完善總綱的框架體系。我國需要圍繞應(yīng)急管理基本法和總體預(yù)案的修訂完善，抓緊起草各級政府應(yīng)急管理的法律法規(guī)文件，強(qiáng)化各法律法規(guī)間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，把應(yīng)急管理工作納入法制化、規(guī)范化軌道。

4.3 準(zhǔn)確定位“應(yīng)急預(yù)案”，推動應(yīng)急規(guī)劃的“規(guī)范化”、“動態(tài)化”與“全民化”

“應(yīng)急預(yù)案”是應(yīng)急管理工作的“龍頭”和“抓手”，這是目前我國應(yīng)急管理理論界和實(shí)踐界的普遍共識。但是，應(yīng)急預(yù)案存在的可操作性、科學(xué)性等方面的問題也是我國學(xué)者和實(shí)踐者憂慮的焦點(diǎn)。顯然，應(yīng)急預(yù)案需要評估和修訂，但是難度也在于此——我國的應(yīng)急預(yù)案如何修訂？按照什么標(biāo)準(zhǔn)？如何有序?qū)嵤?/p>

一般地，人們將“應(yīng)急預(yù)案”界定為“突發(fā)事件的應(yīng)對或處置方案”。這個界定容易理解，因?yàn)閼?yīng)急預(yù)案產(chǎn)生的根源就是突發(fā)事件，所以，將其定位于“應(yīng)對或處置方案”似乎也“合情合理”。但是，需要指出的是，突發(fā)事件類型多、情景復(fù)雜、難以提前預(yù)判，這使得“應(yīng)急預(yù)案”根本無法“精確”應(yīng)對，也實(shí)現(xiàn)不了此概念的定位。

筆者認(rèn)為，對于“應(yīng)急預(yù)案”的定位，可以從以下角度來考慮：①應(yīng)急預(yù)案是針對“突發(fā)事件”制定的一整套方案，這套方案應(yīng)當(dāng)貫穿在應(yīng)急管理的“全過程”；②應(yīng)急預(yù)案一定是“體系化”的，它在實(shí)施開展的過程中面臨一系列的、不同層次的問題，這些問題的解決需要不同層次的應(yīng)急預(yù)案予以科學(xué)應(yīng)對；③應(yīng)急預(yù)案的核心是“應(yīng)急準(zhǔn)備”，只要應(yīng)急預(yù)案公布實(shí)施，無論是否發(fā)生突發(fā)事件，該應(yīng)急預(yù)案則處于“活動”狀態(tài)，即“應(yīng)急準(zhǔn)備”工作在持續(xù)不斷地進(jìn)行；④應(yīng)急預(yù)案的目標(biāo)是“應(yīng)急處置”，即對“應(yīng)急準(zhǔn)備”工作進(jìn)行拓展，啟動應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，按照事先確定的行動、方針、政策、程序等，開展突發(fā)事件應(yīng)急處置工作。

據(jù)統(tǒng)計，我國目前建立的“橫向到邊，縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系中包括了將近300萬份應(yīng)急預(yù)案，如此龐大的數(shù)量必須有一個標(biāo)準(zhǔn)化的修訂程序來指導(dǎo)其發(fā)展，從而形成應(yīng)急規(guī)劃的動態(tài)化過程。而且，這個修訂過程需要形成一個“規(guī)范化”、“動態(tài)化”和“全民化”的文件。所謂“規(guī)范化”即應(yīng)急規(guī)劃過程需要按照一個規(guī)范程序進(jìn)行開展；“動態(tài)化”即應(yīng)急規(guī)劃需要有計劃、有步驟地不斷開展，從而使得應(yīng)急預(yù)案更新完善；“全民化”即應(yīng)急規(guī)劃的實(shí)施需要各級政府、企業(yè)、相關(guān)組織和民眾的有效參與。

4.4 加快應(yīng)急管理學(xué)科發(fā)展，助力應(yīng)急管理專業(yè)人才培養(yǎng)

近年來，我國突發(fā)事件頻發(fā)，“應(yīng)急管理”已成為社會熟知的常見詞匯。在一系列突發(fā)事件應(yīng)急管理過程中，應(yīng)急管理的理論、方法、技術(shù)等各方面的問題逐漸凸顯，特別是專業(yè)的應(yīng)急管理者的匱乏成為制約我國應(yīng)急管理工作上層次、上臺階的“瓶頸”。很顯然，美國的NIMS、NRF、NPS等系統(tǒng)、框架均是由相關(guān)專業(yè)人才進(jìn)行操控實(shí)施的。那么，我們期望構(gòu)建的先進(jìn)的、科學(xué)的應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)也必須由專業(yè)的應(yīng)急管理人才進(jìn)行推進(jìn)實(shí)現(xiàn)的。

國際應(yīng)急管理者協(xié)會（International Association of Emergency Managers）將應(yīng)急管理者界定為“有知識、技能和能力對應(yīng)急管理程序進(jìn)行有效管理的人”。應(yīng)急管理者需要具備諸多方面的知識、技能和能力，包括：關(guān)于災(zāi)害或威脅的綜合知識、應(yīng)急規(guī)劃的知識、溝通技能、組織技能，等等。目前，我國的應(yīng)急管理者隊(duì)伍還沒有一個完整的培養(yǎng)體系，而這方面的人才又恰恰是我國急需的。

一般而言，應(yīng)急管理屬于公共管理的子類，但是我國的學(xué)術(shù)界并沒有將“應(yīng)急管理”作為獨(dú)立專業(yè)而存在。筆者認(rèn)為，這個問題是需要認(rèn)真探討，并引起高度重視。在我國，突發(fā)事件應(yīng)急管理問題也不是近些年才有的，更不是由于有了非典事件才有的，它是自古有之，只是在早期沒有采用“應(yīng)急管理”這個術(shù)語罷了。應(yīng)急管理工作一直存在于我們的實(shí)踐中，只是在當(dāng)今需要按照“全致災(zāi)因子”、“全階段”、“全參與”的理念來構(gòu)建中國特色應(yīng)急管理體系時，才將“應(yīng)急管理”給予了更多的關(guān)注。所有，我國的應(yīng)急管理具有很強(qiáng)的實(shí)踐基礎(chǔ)，包括近現(xiàn)代我國應(yīng)急管理工作的思想、理念、經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)等，這些都是構(gòu)建我國應(yīng)急管理專業(yè)的必備基礎(chǔ)。

我國應(yīng)急管理本科專業(yè)教育任重道遠(yuǎn)。目前，我國應(yīng)急管理本科專業(yè)方向的高校有河南理工大學(xué)、暨南大學(xué)、防災(zāi)科技學(xué)院等高校。應(yīng)急管理作為交叉學(xué)科，它必然需要融合管理方法、技術(shù)系統(tǒng)及相關(guān)基礎(chǔ)理論。這三方面對應(yīng)急管理者而言也是必備知識，所以需要在本科層次對人才進(jìn)行系統(tǒng)培養(yǎng)，這樣才能為“應(yīng)急管理者”隊(duì)伍的建設(shè)創(chuàng)造有利條件。同時，這樣將為我國培養(yǎng)應(yīng)急管理更高層次人才（碩士、博士）奠定基礎(chǔ)。所以，我國迫切需要加快應(yīng)急管理學(xué)科發(fā)展，為應(yīng)急管理專業(yè)人才培養(yǎng)提供有效途徑。

［1］ Homeland Security Presidential Directive／HSPD－8，National Preparedness［EB／OL］.（2003－12－17）［2013－01－08］. http：／／www.fas.org／irp／offdocs／nspd／hspd－8.html.

［2］ Homeland Security Presidential Directive 8，Annex I，National Planning［EB／OL］.（2008－02－25）［2013－01－08］.http：／／www.hsdl.org／？view＆did＝482733.

［3］ Presidential Policy Directive／PPD－8，National Preparedness［EB／OL］.（2011－03－30）［2013－01－8］.http：／／www.dhs.gov／presidential-policy-directive－8－national-preparedness.

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［5］ U.S.Federal Emergency Management Agency.The Strategic National Risk Assessment in Support of PPD 8：A Comprehensive Risk-Based Approach toward a Secure and Resilient Nation［EB／ OL］.（2011－12）［2013－01－10］.http：／／www.dhs.gov／xlibrary／assets／rma-strategic-national-risk-assessment-ppd8.pdf.

［6］ U.S.Department of Homeland Security.Threat and Hazard Identification and Risk Assessment Guide［EB／OL］.（2012－04）［2013－01－10］.http：／／wyohomelandsecurity.state.wy.us／grants／thira／THIRA_Guide.pdf.

［7］ U.S.Department of Homeland Security.Threat and Hazard Identification and Risk Assessment Guide：Supplement 1：Toolkit［EB／OL］.（2012－04）［2013－01－10］.http：／／wyohomelandsecurity.state.wy.us／grants／thira／THIRA_Guide_Toolkit.pdf.

［8］ U.S.Federal Emergency Management Agency.AWhole Community Approach to Emergency Management：Principles，Themes，and Pathways for Action［EB／OL］.（2011－12）［2013－01－10］.https：／／www.llis.dhs.gov／content／whole-community-approach-emergency-management-principles-themes-and-pathwaysaction.

［9］ U.S.Department of Homeland Security.National Preparedness System［EB／OL］.（2011－09）［2013－01－10］. www.fema.gov／pdf／prepared／nps_description.pdf.

［10］ U.S.Federal Emergency Management Agency.DRAFT-Pre-Decisional-National Prevention Framework［EB／OL］.（2012－05－03）［2013－01－10］.http：／／ne-cipa.org／html／pdf／peo_ nationalpreventionframeworkdraft_20120503［1］.pdf.

［11］ U.S.Federal Emergency Management Agency.DRAFT-Pre-Decisional-National Protection Framework［EB／OL］.（2012－05－01）［2013－01－10］.http：／／ne-cipa.org／html／pdf／peo_ nationalprotectionframeworkdraft_20120501［1］.pdf.

［12］ U.S.Federal Emergency Management Agency.DRAFT-Pre-Decisional-National Mitigation Framework［EB／OL］.（2012－05－01）［2013－01－10］.http：／／ne-cipa.org／html／pdf／peo_ nationalmitigationframeworkdraft_20120501［1］.pdf.

［13］ U.S.Federal Emergency Management Agency.DRAFT-Pre-Decisional-National Response Framework［EB／OL］.（2012－05－01）［2013－01－10］.http：／／www.ndsu.edu／fileadmin／emgt／peo_nationalresponseframeworkdraft_20120501.pdf.

［14］ U.S.Federal Emergency Management Agency.National Disaster Recovery Framework［EB／OL］.（2011－09）［2013－01－10］.http：／／www.fema.gov／pdf／recoveryframework／ndrf.pdf.

［15］ 中華人民共和共突發(fā)事件應(yīng)對法［EB／OL］.（2007－08－30）［2013－01－01］.http：／／www.gov.cn／ziliao／flfg／2007－08／30／content_732593.htm

［16］ 國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案［S］.北京：法制出版社，2006.

The New Characteristics and Enlightenment of the Idea on USA Emergency Preparedness

Wu Xiaotao1，2
（1．Safety and Emergency Management Research Center，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454000，China；2．Emergency Management School，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454000，China）

Since 2011，great changes have taken place in the concept of America emergency preparedness，which makesmany related technologies and methods begin to be revised and perfected.Research on the latest developments of the concept of America emergency preparedness is of important theoretical value and practical significance for promoting emergency preparedness in China.Based on the relevant documents，laws，regulations，guidelines and standards on the emergency preparedness promulgated presently in the United States，developing trends of the three core elements（that is，connotation of the concept，vision and ability system）of the conceptof America emergency preparedness are analyzed.Suggestions on accelerating the national emergency preparedness in China are put forward：①Attaching great importance to the national emergency preparednesswork，studying and integrating，and building a national comprehensive emergency management system.②Revising the basic law of emergency management and the overall plan，and speeding up thematching of the file such as the laws and regulations.③Accurately positioning the contingency plans，and pushing the emergency planning of normalization，dynamic and universal.④To speed up the emergency management discipline development and help train the emergency management professional talent.

emergency preparedness；emergencymanagement；USA

X43

A

1000－811X（2014）02－0123－05

10.3969／j.issn.1000－811X.2014.02.024

吳曉濤.美國突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備理念的新特點(diǎn)及啟示［J］.災(zāi)害學(xué)，2014，29（2）：123－127.［Wu Xiaotao.The New Characteristics and Enlightenment of the Idea on USA Emergency Preparedness［J］.Journal of Catastrophology，2014，29（2）：123－127.］

2013－09－07

2013－11－04

國家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目（71103058，71203057）；教育部人文社科基金項(xiàng)目（12YJCZH292）；河南省教育廳自然科學(xué)基金項(xiàng)目（2011A620001）；河南省教育廳人文社科項(xiàng)目（2013－GH－078）；河南理工大學(xué)青年骨干教師基金（649220）；河南理工大學(xué)博士基金（B2011－005）

吳曉濤（1981－），男，河南洛陽人，博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)閼?yīng)急管理.E-mail：w_xiaotao＠126.com