劉志欣

（上海工程技術(shù)大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院，上海201620）

政府應(yīng)急預(yù)案的效力定位研究*

劉志欣

（上海工程技術(shù)大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院，上海201620）

政府應(yīng)急預(yù)案形式要素與實(shí)際運(yùn)行需要悖離的癥結(jié)在于對政府應(yīng)急預(yù)案的效力定位缺乏明確見解。從文本內(nèi)容與制定程序等形式要素看，政府應(yīng)急預(yù)案具有法律效力；但從實(shí)際運(yùn)行需要的角度看，肯定政府應(yīng)急預(yù)案的法律效力將使法律沖突顯著、法律穩(wěn)定闕如，并使應(yīng)急管理缺乏靈活性。就其性質(zhì)而言，政府應(yīng)急預(yù)案與法律規(guī)范明顯不同，它是由政府提供的、進(jìn)行應(yīng)急管理的最優(yōu)工作方案，其內(nèi)容是可優(yōu)化、可變通的，效力應(yīng)當(dāng)是指導(dǎo)性的。因此，有必要從性質(zhì)上對政府應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行總體把握，研究其效力定位。

政府；應(yīng)急預(yù)案；法律規(guī)范；法律效力

應(yīng)急預(yù)案是突發(fā)事件應(yīng)急管理體系的基石。截至2011年底，全國“所有省和地市、98%的縣制定了應(yīng)急預(yù)案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和行政村（社區(qū)）應(yīng)急預(yù)案數(shù)量分別達(dá)到5.6萬個、40.8萬個，分別占鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和行政村（社區(qū)）總數(shù)的89.8%和55.4%”［1］。研究表明，應(yīng)急預(yù)案有效運(yùn)行的單位在突發(fā)事件應(yīng)對時的行動效率比沒有應(yīng)急預(yù)案的單位要高2.5倍［2］。在保障應(yīng)急預(yù)案有效運(yùn)行方面，應(yīng)急預(yù)案的效力定位無疑是一個重要且基本的問題。所謂應(yīng)急預(yù)案的效力定位，是指應(yīng)急預(yù)案所具有約束力問題，也即應(yīng)急指揮者和應(yīng)急行動者（以下統(tǒng)稱應(yīng)急行動者）是否必須嚴(yán)格遵循應(yīng)急預(yù)案，并保證應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容予以實(shí)現(xiàn)的問題。若應(yīng)急預(yù)案具有法律效力，則應(yīng)急行動者應(yīng)當(dāng)受其約束；若應(yīng)急預(yù)案不具有法律效力，則其對應(yīng)急行動者就僅產(chǎn)生指導(dǎo)性效果。準(zhǔn)確定位應(yīng)急預(yù)案效力對理清應(yīng)急預(yù)案與法律規(guī)范的關(guān)系、明確應(yīng)急管理運(yùn)行依據(jù)、解決應(yīng)急管理行為的司法審查等問題都具有重要意義。本文以政府應(yīng)急預(yù)案為例進(jìn)行探討。

1 政府應(yīng)急預(yù)案的特征

政府應(yīng)急預(yù)案是各級政府及其部門為了預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)事件而事先擬定的方案和計劃。其具有以下特征。

1.1 預(yù)案制定主體是政府及其部門

以制定主體為標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)急預(yù)案可以分為政府應(yīng)急預(yù)案與非政府應(yīng)急預(yù)案。政府應(yīng)急預(yù)案是指由政府及其部門所制定的應(yīng)急預(yù)案；非政府應(yīng)急預(yù)案則是指由非政府組織、企事業(yè)單位等主體所制定的應(yīng)急預(yù)案，目前主要是企業(yè)應(yīng)急預(yù)案。一般而言，政府應(yīng)急預(yù)案會對組織外部的組織或者個人產(chǎn)生作用；而非政府應(yīng)急預(yù)案則僅對內(nèi)部發(fā)生作用。

1.2 預(yù)案內(nèi)容是事先擬定的應(yīng)對方案和計劃

應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容涉及政府及其部門為了應(yīng)對突發(fā)事件而事先擬定的方案和計劃，包括指揮機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員部署、信息管理、資金劃撥、物資保障等。這些事先擬定的方案和計劃既可以是對已有經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也可以是對國內(nèi)外相關(guān)制度的借鑒。

1.3 預(yù)案涉及應(yīng)急管理各個階段

從應(yīng)對環(huán)節(jié)看，應(yīng)急預(yù)案涉及到了應(yīng)急管理各個階段，包括預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等。雖然在預(yù)案內(nèi)容上可能有所偏重，但環(huán)節(jié)上一般都會全面覆蓋。

1.4 預(yù)案制定目的在于預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)事件

應(yīng)急預(yù)案的制定目的在于避免突發(fā)事件發(fā)生或降低突發(fā)事件發(fā)生概率，減少突發(fā)事件發(fā)生時的不確定性，實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件應(yīng)對的有序化，最大程度減少人身傷亡和財產(chǎn)損失。應(yīng)急預(yù)案通過使不確定的突發(fā)事件具有一定確定性，來達(dá)到有效預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)事件的目標(biāo)。

2 應(yīng)急預(yù)案具有法律規(guī)范的外部特征

對中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)（簡稱“中國政府網(wǎng)”）發(fā)布的43個政府應(yīng)急預(yù)案［3］的文本內(nèi)容以及應(yīng)急預(yù)案制定程序等形式要素的考察發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急預(yù)案具有法律規(guī)范的外部特征，因此應(yīng)當(dāng)具有法律效力。

2.1 應(yīng)急預(yù)案規(guī)定了權(quán)力配置內(nèi)容

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（簡稱“《突發(fā)事件應(yīng)對法》”）［4］第18條要求應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)“具體規(guī)定突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的組織指揮體系與職責(zé)”。據(jù)此，所有政府應(yīng)急預(yù)案都對組織指揮體系與職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定。

在組織指揮體系方面，《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》［5］規(guī)定的組織體系包括領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)、地方機(jī)構(gòu)和專家組等內(nèi)容；《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》［6］規(guī)定了應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)、日常管理機(jī)構(gòu)、專家咨詢委員會和應(yīng)急處理專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)等；《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》［7］對綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行了規(guī)定；《國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》［8］則對全國的防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)設(shè)置作出了要求。

在機(jī)構(gòu)職責(zé)方面，許多應(yīng)急預(yù)案對地方政府職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定。如《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》［5］規(guī)定，“地方各級人民政府是本行政區(qū)域突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域各類突發(fā)公共事件的應(yīng)對工作”；《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》［7］則對自然災(zāi)害應(yīng)對中涉及到的民政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等政府部門的工作職責(zé)提出了要求。

從理論上說，一個完整的權(quán)力至少由機(jī)構(gòu)、職能和人員三個要素構(gòu)成［9］。鑒于權(quán)力具有侵益性，為了規(guī)范權(quán)力行使，涉及權(quán)力要素的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)由法律進(jìn)行規(guī)定。因此，作為權(quán)力構(gòu)成要素的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、機(jī)構(gòu)職能安排應(yīng)當(dāng)由法律加以規(guī)范。在我國法律體系中，行政權(quán)力配置的依據(jù)首先是憲法，憲法沒有具體化的內(nèi)容，則依據(jù)組織法。憲法規(guī)定了國家行政權(quán)力體系框架，以及國務(wù)院組織機(jī)構(gòu)體制與職權(quán)；《國務(wù)院組織法》與地方組織法具體化行政權(quán)力體系；其他法律規(guī)范或行政規(guī)范則對行政機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力進(jìn)行配置。但無論以何種方式確定，行政權(quán)力一經(jīng)配置使應(yīng)急預(yù)案具有法律效力。因此，作為權(quán)力構(gòu)成要素的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和機(jī)構(gòu)職能安排的法律效力是明確的。

2.2 應(yīng)急預(yù)案規(guī)范了權(quán)利義務(wù)內(nèi)容

應(yīng)急預(yù)案在內(nèi)容上廣泛涉及公眾和社會組織的權(quán)利義務(wù)問題，有些內(nèi)容甚至具有強(qiáng)烈的侵益性，如征用、管制等強(qiáng)制性措施。

應(yīng)急預(yù)案對權(quán)利義務(wù)的規(guī)范主要通過兩種途徑實(shí)現(xiàn)。

（1）增加公眾和社會組織的義務(wù)。許多應(yīng)急預(yù)案對社會力量動員作出要求。如《國家處置城市地鐵事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》［10］規(guī)定，“現(xiàn)場應(yīng)急機(jī)構(gòu)組織調(diào)動本行政區(qū)域社會力量參與應(yīng)急工作”。一些應(yīng)急預(yù)案則在應(yīng)急保障中對通信、電力、水等公用事業(yè)部門的應(yīng)急責(zé)任作出要求。如《國家地震應(yīng)急預(yù)案》［11］規(guī)定“電信運(yùn)營企業(yè)盡快恢復(fù)受到破壞的通信設(shè)施，保證抗震救災(zāi)通信暢通”。

（2）限制公眾和社會組織的權(quán)利。如《國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》［8］規(guī)定，當(dāng)?shù)厝嗣裾凇熬o急情況下可依法征用、調(diào)用車輛、物資、人員等”；《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》［5］也授權(quán)有關(guān)部門“根據(jù)應(yīng)急處置需要，對現(xiàn)場及相關(guān)通道實(shí)行交通管制，開設(shè)應(yīng)急救援‘綠色通道’，保證應(yīng)急救援工作的順利開展”。

對公眾和社會組織的權(quán)利和義務(wù)，尤其是強(qiáng)制性措施的規(guī)定，表明應(yīng)急預(yù)案意圖在內(nèi)容上對公眾和社會組織產(chǎn)生約束力。

2.3 應(yīng)急預(yù)案設(shè)定了法律責(zé)任內(nèi)容

許多應(yīng)急預(yù)案對違反應(yīng)急預(yù)案的法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。如《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》［5］規(guī)定，“對遲報、謊報、瞞報和漏報突發(fā)公共事件重要情況或者應(yīng)急管理工作中有其他失職、瀆職行為的，依法對有關(guān)責(zé)任人給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！薄秶彝话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》［6］規(guī)定“國務(wù)院有關(guān)部門和地方各級人民政府及有關(guān)部門要嚴(yán)格執(zhí)行《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等規(guī)定，根據(jù)本預(yù)案要求，嚴(yán)格履行職責(zé)，實(shí)行責(zé)任制。對履行職責(zé)不力的，造成工作損失的，要追究有關(guān)當(dāng)事人的責(zé)任?！币恍┑胤綉?yīng)急預(yù)案甚至對違反應(yīng)急預(yù)案的行為進(jìn)行具體列舉并作出責(zé)任追究的規(guī)定［12－13］。

法律責(zé)任是行為人因違反法定或約定義務(wù)，而依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果。由于法律責(zé)任一般包含否定性評價且會引起不利后果，因此其約束力實(shí)現(xiàn)往往伴隨有國家強(qiáng)制力。對法律責(zé)任的規(guī)定使應(yīng)急預(yù)案具備了法律效力。值得注意的是，雖然一些應(yīng)急預(yù)案對法律責(zé)任的規(guī)定僅是對《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律條款內(nèi)容的重述，但這種重述使應(yīng)急預(yù)案的該部分內(nèi)容具備法律效力。

2.4 應(yīng)急預(yù)案制定程序類似立法程序

從編制程序看，應(yīng)急預(yù)案的制定程序與立法程序極為相似，大多經(jīng)過起草、審議、批準(zhǔn)、發(fā)布、備案等環(huán)節(jié)。其中的某些程序行為呈現(xiàn)出了法律規(guī)范的外觀。以批準(zhǔn)主體為例，一些政府及其部門的應(yīng)急預(yù)案要求通過政府常務(wù)會議來審批；有些地方對不同種類應(yīng)急預(yù)案采取不同的制定程序，如總體應(yīng)急預(yù)案由省政府常務(wù)會議審定，專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案報省政府審定，部門應(yīng)急預(yù)案報省政府分管領(lǐng)導(dǎo)審定等［14］；有的國務(wù)院部委也要求應(yīng)急預(yù)案由部門主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后發(fā)布［15］。

由此可見，政府應(yīng)急預(yù)案的形式要素中包含了許多類似法律規(guī)范的內(nèi)容，這些內(nèi)容具有明確約束力且需要予以強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)急預(yù)案具有形式上的法律效力。

3 應(yīng)急預(yù)案法律效力不宜肯定

從應(yīng)急預(yù)案的實(shí)際運(yùn)行及需要達(dá)到的目的看，應(yīng)急預(yù)案的法律效力不宜肯定。

3.1 效力法律化將使應(yīng)急預(yù)案與法律規(guī)范發(fā)生沖突

《突發(fā)事件應(yīng)對法》［4］要求各級政府及其部門都要編制應(yīng)急預(yù)案。到目前為止，我國已經(jīng)形成一套龐大的應(yīng)急預(yù)案體系。但由于國家對應(yīng)急預(yù)案編制缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各級政府及其部門編制的應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)急管理原則、應(yīng)急管理階段、應(yīng)急管理內(nèi)容、專業(yè)術(shù)語使用等方面仍存在諸多差異和分歧。例如，《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定的“預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備”、“監(jiān)測與預(yù)警”兩個環(huán)節(jié)，在各級政府應(yīng)急預(yù)案中就有“預(yù)防和預(yù)警”、“預(yù)測與預(yù)警”、“監(jiān)測、預(yù)測和信息報告”、“預(yù)測、報告、預(yù)警”、“預(yù)防、預(yù)測、預(yù)警”等近十種不同的表述［5、16－19］。

若應(yīng)急預(yù)案法律效力得到肯定，一方面，應(yīng)急預(yù)案與法律規(guī)范的差異和分歧將變得明顯而亟需解決。如應(yīng)急預(yù)案與法律規(guī)范的位階問題，實(shí)踐中有些應(yīng)急預(yù)案要求地方性法規(guī)和地方規(guī)章進(jìn)行相關(guān)立法，儼然具有了超越制定法的地位［20］。另一方面，應(yīng)急預(yù)案體系本身存在的沖突也需要全面調(diào)適。以上述的表述差異為例，不同表述涵蓋的不同行動內(nèi)容，可能導(dǎo)致協(xié)同行動產(chǎn)生混淆而有必要予以澄清?？紤]到應(yīng)急預(yù)案需要具備個性化和專業(yè)化特點(diǎn)，這種調(diào)適相當(dāng)困難。

3.2 應(yīng)急預(yù)案頻繁修改有違法律穩(wěn)定性原則

絕大多數(shù)應(yīng)急預(yù)案都要求其內(nèi)容根據(jù)實(shí)際情況變化、形勢發(fā)展及時進(jìn)行或者定期進(jìn)行更新、修訂或者完善［16、21］，有些應(yīng)急預(yù)案甚至直接明確應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)每年修訂［22－23］。實(shí)踐中，應(yīng)急預(yù)案在突發(fā)事件發(fā)生后、區(qū)域環(huán)境出現(xiàn)新情況、風(fēng)險源狀況發(fā)生新變化，甚至應(yīng)急演練發(fā)現(xiàn)新問題時都可能進(jìn)行修訂。應(yīng)當(dāng)說，應(yīng)急預(yù)案頻繁修改與法律穩(wěn)定性原則要求存在較大差異。

法律穩(wěn)定性原則要求法律應(yīng)當(dāng)保持適度穩(wěn)定，在社會環(huán)境沒有產(chǎn)生重大變化時不予調(diào)整。法律穩(wěn)定性的要求，一方面是考慮到社會秩序有序運(yùn)行的需要，另一方面也是基于保護(hù)人們合理預(yù)期的需要。但應(yīng)急預(yù)案并沒有穩(wěn)定性的要求，在社會環(huán)境發(fā)生變化時可以進(jìn)行修訂，在社會環(huán)境沒有發(fā)生變化時也可以進(jìn)行修訂，如應(yīng)急演練發(fā)現(xiàn)新問題或者其他區(qū)域有新的經(jīng)驗(yàn)產(chǎn)生等，這顯然與法律的穩(wěn)定性原則不相符合。

3.3 效力法律化將使應(yīng)急管理失去靈活性

應(yīng)急預(yù)案覆蓋了預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等多個環(huán)節(jié)，每一環(huán)節(jié)又涉及各種關(guān)鍵性行為、具體行為程序以及細(xì)節(jié)性運(yùn)行流程，包括了應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)、工作職責(zé)、預(yù)測預(yù)警、分級響應(yīng)、信息管理、疏散路線、通信保障、醫(yī)療保障、衛(wèi)生保障、物資儲備情況等諸多內(nèi)容。一旦應(yīng)急預(yù)案法律效力得以明確，應(yīng)急行動者在應(yīng)急管理時將失去靈活性。

約束力是法律效力的核心要素。效力法律化后，應(yīng)急行動者因受應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容約束而需要予以嚴(yán)格遵守，違反應(yīng)急預(yù)案的行為將被視為違法行為而追究法律責(zé)任。但是，人的預(yù)見力和語言方面的局限決定了即便應(yīng)急預(yù)案編制已經(jīng)全面而科學(xué)，人類也不可能對風(fēng)險發(fā)生形態(tài)和情形進(jìn)行充分預(yù)測。此時，要求應(yīng)急行動者依據(jù)事先制定的、全面而詳盡的應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容開展行動，以有計劃的方案去應(yīng)對完全無序的風(fēng)險，顯然是不符合邏輯的。

綜上所述，從實(shí)際運(yùn)行角度看，肯定應(yīng)急預(yù)案的法律效力，將使法律沖突顯著、法律穩(wěn)定闕如并使應(yīng)急管理運(yùn)行缺乏靈活性，因此，應(yīng)急預(yù)案的法律效力不宜肯定。

4 應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理的最優(yōu)工作方案

形式上具有法律效力的應(yīng)急預(yù)案卻無法在實(shí)踐中產(chǎn)生約束力。造成這種悖離的癥結(jié)在于應(yīng)急預(yù)案編制者對應(yīng)急預(yù)案的效力定位缺乏明確見解。這種狀況直接導(dǎo)致了許多應(yīng)急預(yù)案在突發(fā)事件發(fā)生時難以發(fā)揮作用，應(yīng)急行動者或者過于積極行動，置應(yīng)急預(yù)案于不顧而肆意裁量，或者消極行動，盲目依循應(yīng)急預(yù)案以規(guī)避法律責(zé)任。因此，有必要從性質(zhì)上對應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行總體把握。

4.1 應(yīng)急預(yù)案是一種工作方案

為了避免或減少因突發(fā)事件發(fā)生而產(chǎn)生的人身傷亡和財產(chǎn)損失，政府通過對既往經(jīng)驗(yàn)的歸納和總結(jié)，結(jié)合本國、本區(qū)域、本單位的情況編制了應(yīng)急預(yù)案。在編制應(yīng)急預(yù)案時，政府需要進(jìn)行危險識別和風(fēng)險評估，擬定應(yīng)急措施，從預(yù)防、預(yù)警、監(jiān)測、應(yīng)急、救援、災(zāi)后重建等環(huán)節(jié)進(jìn)行安排，從人力、物力、財力等方面進(jìn)行部署，以明確突發(fā)事件發(fā)生后應(yīng)當(dāng)采取何種行動路線、實(shí)現(xiàn)何種資源配置。政府還應(yīng)當(dāng)對最壞情形出現(xiàn)時的應(yīng)對策略進(jìn)行必要考慮?？梢哉f，應(yīng)急預(yù)案為應(yīng)急行動者提供的是在突發(fā)事件發(fā)生時可以按部就班進(jìn)行操作的工作方案，并非抽象的原則和概念。其編制目的在于將突發(fā)事件發(fā)生時的不確定性降到最低，“在不確定性中尋找確定性”［24］。因此，應(yīng)急預(yù)案是政府及其部門在突發(fā)事件發(fā)生前對突發(fā)事件發(fā)生和發(fā)展路線進(jìn)行預(yù)測、并決定在突發(fā)事件發(fā)生時采取的一種工作方案。作為工作方案，應(yīng)急預(yù)案具有很強(qiáng)的操作性。

4.2 應(yīng)急預(yù)案是一種最優(yōu)工作方案

應(yīng)急預(yù)案編制過程中，政府決策者在每一應(yīng)急管理環(huán)節(jié)都面臨著多種工作方案的選擇。此時，政府決策者需要對各種工作方案進(jìn)行甄別、篩選，通過比較、分析，選擇出最優(yōu)工作方案，并以此為模本編制應(yīng)急預(yù)案。決策者相信，當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時，應(yīng)急預(yù)案所固定的工作方案可以最及時、有效地幫助應(yīng)急行動者采取行動路線，并對現(xiàn)有資源進(jìn)行最優(yōu)化的部署和配置，從而最大程度地預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)事件、保證人身和財產(chǎn)安全。

4.3 應(yīng)急預(yù)案是可以不斷優(yōu)化的工作方案

鑒于風(fēng)險發(fā)生形態(tài)和情形的無限可能性，作為突發(fā)事件發(fā)生前選定的最優(yōu)工作方案，應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容可以根據(jù)形勢變化不斷完善，并繼續(xù)優(yōu)化。引起完善和優(yōu)化的原因包括兩個方面：一方面，外部形勢發(fā)生變化。如國家應(yīng)急管理政策進(jìn)行修改、區(qū)域風(fēng)險源布局發(fā)生變化、區(qū)域人口發(fā)生顯著變化、新的突發(fā)事件發(fā)生等；另一方面，預(yù)案內(nèi)容發(fā)現(xiàn)新問題。如應(yīng)急預(yù)案內(nèi)部結(jié)構(gòu)的邏輯性或內(nèi)容本身的可行性和合理性在應(yīng)急演練或預(yù)案審查中產(chǎn)生疑問等。通過不斷完善和優(yōu)化，使應(yīng)急預(yù)案更加可行、合理和具有說服力，從而可以切實(shí)有效地實(shí)現(xiàn)對人身和財產(chǎn)的保護(hù)。

4.4 應(yīng)急預(yù)案是可變通的最優(yōu)工作方案

突發(fā)事件發(fā)生后難以預(yù)測、急劇變化的形勢要求應(yīng)急行動者必須具有一定靈活性。當(dāng)應(yīng)急預(yù)案在突發(fā)事件應(yīng)對時存在疑問或者有更優(yōu)行動方案存在時，應(yīng)急行動者應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)場形勢對應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行變通，并作出最適當(dāng)?shù)剡x擇。盲目遵循應(yīng)急預(yù)案顯然是不明智和不必要的。應(yīng)急行動者沒有理由接受不符合實(shí)際需要的，或者沒有考慮到地區(qū)、事件差異性的應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容。當(dāng)合理證據(jù)和理由存在時，應(yīng)急行動者應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境變化對預(yù)案內(nèi)容進(jìn)行變通，并進(jìn)行必要裁量。

因此，從性質(zhì)上看，應(yīng)急預(yù)案是由政府提供的、進(jìn)行應(yīng)急管理的最優(yōu)工作方案，其內(nèi)容是可優(yōu)化、可變通的，其與內(nèi)容具有穩(wěn)定性、可預(yù)測性和約束力等特點(diǎn)的法律規(guī)范明顯不同，其效力應(yīng)當(dāng)是指導(dǎo)性的。

當(dāng)然，應(yīng)急預(yù)案沒有法律效力，并不意味著應(yīng)急行動者可以無視應(yīng)急預(yù)案而隨意行動。若應(yīng)急行動者無視應(yīng)急預(yù)案指引而采取行動，則其應(yīng)當(dāng)說明自主行動所依據(jù)的事實(shí)和理由；若其事實(shí)和理由不具備充分說服力，且造成嚴(yán)重后果，則應(yīng)急行動者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)必要的政治責(zé)任。

5 結(jié)語

應(yīng)急預(yù)案效力定位問題是保障應(yīng)急預(yù)案有效運(yùn)行的核心問題，它對應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容編制、應(yīng)急行動者的行動策略選擇、應(yīng)急管理行為的司法審查等問題都會產(chǎn)生直接影響。為了充分發(fā)揮既往經(jīng)驗(yàn)的參考價值，同時積極調(diào)動應(yīng)急行動者的主觀能動性，避免單純依據(jù)既往知識導(dǎo)致的行動僵化，法律應(yīng)當(dāng)保證應(yīng)急預(yù)案具有靈活性，明確其指導(dǎo)性效力。而為了避免應(yīng)急預(yù)案的指導(dǎo)作用流于形式，法律還應(yīng)當(dāng)明確偏離應(yīng)急預(yù)案行動的說明理由義務(wù)。

［1］ 民政部.2011年度自然災(zāi)害應(yīng)對工作總結(jié)評估報告［EB／OL］.（2012－07－16）［2013－06－22］.http：／／www.mca.gov.cn／article／zwgk／mzyw／201207／20120700333725.shtml.

［2］ David B Graham，Thomas D Johns.Emergency Response Planning：A Critical Investment［J］.20－SPG Nat.Resources＆Env’t，2006：49－54.

［3］ 中央人民政府.國家突發(fā)公共事件預(yù)案體系［EB／OL］.（2005－08－07）［2013－06－22］.http：／／www.gov.cn／yjgl／2005－08／31／content_27872.htm.

［4］ 中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會.中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法［S］.2007.

［5］ 中華人民共和國國務(wù)院.國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案［Z］.2006.

［6］ 中華人民共和國國務(wù)院.國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案［Z］.2006.

［7］ 中華人民共和國民政部.國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案［Z］.2011.

［8］ 中華人民共和國國務(wù)院.國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案［Z］.2006.

［9］ M J C維爾.憲政與分權(quán)［M］.蘇力，譯.北京：三聯(lián)書店，1997.

［10］中華人民共和國國務(wù)院.國家處置城市地鐵事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案［Z］.2006.

［11］中國地震局.國家地震應(yīng)急預(yù)案［Z］.2012.

［12］海南省人民政府.海南省人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案［Z］.2005.

［13］湖南省人民政府.湖南省人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案［Z］.2004.

［14］陜西省人民政府.陜西省突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理暫行辦法［Z］.2009.

［15］中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部.突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案管理暫行辦法［Z］.2010.

［16］中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部.國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案［Z］.2006.

［17］浙江省人民政府.浙江省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案［Z］.2006.

［18］安徽省人民政府.安徽省人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案（試行）［Z］.2006.

［19］重慶市人民政府.重慶市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案［Z］.2007.

［20］甘肅省人民政府.甘肅省人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案［Z］.2004.

［21］北京市人民政府.北京市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案［Z］.2006.

［22］中華人民共和國交通運(yùn)輸部.公路交通突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案［Z］.2009.

［23］中華人民共和國國務(wù)院.國家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案［Z］.2006.

［24］戚建剛.中國行政應(yīng)急法律制度研究［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2010.

Legal Effect of Governmental Emergency Response Plan

Liu Zhixin
（Shanghai University of Engineering Science，Shanghai201620，China）

The key issue，that external factors of governmental emergency response plan are collided with requirements of operation，lies in the obscureness of its legal effect.Governmental emergency response plan has legal effect from the vision of content and procedures for establishing，while it should not have legal effect from the requirement of operational flexibility.It shows from the nature that governmental emergency response plan is totally different from legal norm.It is an optimalworking program of emergencymanagement provided by the government，and can be optimized and accommodated.Therefore，it should be instructive instead of compulsory.

government；emergency response plan；legal norm；legal effect

X43；DF01

A

1000－811X（2014）02－0154－05

10.3969／j.issn.1000－811X.2014.02.029

劉志欣.政府應(yīng)急預(yù)案的效力定位研究［J］.災(zāi)害學(xué)，2014，29（2）：154－157，164.［Liu Zhixin.Legal Effect of Governmental Emergency Response Plan［J］.Journal of Catastrophology，2014，29（2）：154－157，164.］

2013－08－06

2013－09－16

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“緊急狀態(tài)憲法框架下的政府應(yīng)急管理模式研究”（13CFX031）；教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“風(fēng)險規(guī)制視域下我國政府應(yīng)急管理回應(yīng)模式研究”（12YJC820067）；上海市教委重點(diǎn)課程建設(shè)項(xiàng)目“社會第三部門組織管理”（S201122001）

劉志欣（1980－），男，福建石獅人，博士，副教授，主要從事行政法學(xué)研究.E-mail：Zhixinliu0430＠163.com