相麗玲 李文龍

（山西大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，山西太原 030006）

我國(guó)大氣環(huán)境信息公開法律制度剖析

相麗玲 李文龍

（山西大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，山西太原 030006）

通過(guò)比較分析我國(guó)現(xiàn)行大氣環(huán)境信息公開相關(guān)法律、法規(guī)及文件之間的承接與關(guān)聯(lián)，歸納出大氣環(huán)境信息公開法律制度的主要內(nèi)容，即大氣環(huán)境信息公開知情權(quán)的主客體、內(nèi)容、形式、程序、責(zé)任義務(wù)及其權(quán)利救濟(jì)。明確大氣環(huán)境信息公開法律框架，得出大氣環(huán)境信息公開法律制度已初步建立的結(jié)論，指出現(xiàn)行大氣環(huán)境信息公開法律規(guī)范存在的缺陷。

知情權(quán)；大氣環(huán)境信息；環(huán)境信息；信息公開；法律規(guī)范

2013年9月12日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（大氣污染防治“國(guó)十條”）， 明確要求實(shí)行環(huán)境信息公開，每月公布空氣質(zhì)量最差的10個(gè)城市和最好的10個(gè)城市的名單，顯示了政府維護(hù)公眾環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，激發(fā)全社會(huì)保護(hù)環(huán)境的熱情和行動(dòng)。但目前我國(guó)大氣環(huán)境信息公開的形勢(shì)仍不容樂(lè)觀，其中一個(gè)重要原因就是現(xiàn)行法律法規(guī)體系不清，可操作性比較差。本文試梳理我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)大氣環(huán)境信息公開的法律法規(guī)及相關(guān)文件，為我國(guó)大氣環(huán)境信息公開實(shí)踐步入法制軌道，進(jìn)一步治理大氣環(huán)境提供法律保障。

1 大氣環(huán)境信息公開知情權(quán)的主體和客體

依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)，大氣環(huán)境信息公開知情權(quán)的主體有3種：權(quán)利主體、義務(wù)執(zhí)行主體及監(jiān)督主體。

1.1 權(quán)利主體

我國(guó)對(duì)申請(qǐng)大氣環(huán)境信息公開的主體進(jìn)行了身份限制，即在我國(guó)，申請(qǐng)大氣環(huán)境信息公開的主體范圍：我國(guó)公民、法人和其他組織。需要強(qiáng)調(diào)的是公民是指擁有本國(guó)國(guó)籍的人，不包括外國(guó)人和無(wú)國(guó)籍的人。對(duì)于外國(guó)人和無(wú)國(guó)籍人，我國(guó)信息公開相關(guān)法律中沒(méi)有明確其為申請(qǐng)大氣環(huán)境信息公開的權(quán)利主體，應(yīng)根據(jù)國(guó)際法規(guī)定的原則，按照對(duì)等的原則處理。也就是說(shuō)一切國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、組織或公民都是我國(guó)大氣環(huán)境信息公開的主體。

（1）公民

1976年3月23日正式生效的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》規(guī)定了公民個(gè)人所應(yīng)享有的權(quán)利和基本自由。其中包括：生命、自由和人身安全的權(quán)利；法律人格權(quán)，私生活、家庭、住房或通信不受任意干涉的自由；財(cái)產(chǎn)所有權(quán)；思想、良心和宗教的自由，享有主張和發(fā)表意見(jiàn)的自由，參政權(quán)。這些條款在信息社會(huì)中可以被解釋并演化為信息自由權(quán)、個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)、信息財(cái)產(chǎn)權(quán)。我國(guó)《憲法》第2章第33條明確規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等。國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。因此，公民對(duì)大氣環(huán)境信息擁有知情權(quán)是《憲法》賦予我國(guó)公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。

（2）法人或者其他組織

《政府信息公開條例》規(guī)定：“公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息?！薄董h(huán)境信息公開辦法（試行）》規(guī)定，公民、法人和其他組織可以向環(huán)保部門申請(qǐng)獲取政府環(huán)境信息。因此，從理論上講，法人和其他組織均享有對(duì)大氣環(huán)境信息的知情權(quán)。隨著越來(lái)越多的具有環(huán)保性質(zhì)的非政府組織加入到保護(hù)環(huán)境利益中，非政府組織已成為依法對(duì)政府和企業(yè)申請(qǐng)大氣環(huán)境信息公開的主要權(quán)利主體之一。

1.2 義務(wù)執(zhí)行主體

大氣環(huán)境信息公開的義務(wù)執(zhí)行主體包括政府和企業(yè)。

（1）政府

從理論上講，為了保證公眾能夠方便及時(shí)地獲取所需要的大氣環(huán)境信息，國(guó)家應(yīng)該對(duì)提供大氣環(huán)境信息的政府機(jī)關(guān)作更為寬泛規(guī)定，既包括中央、省、市、縣、區(qū)乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)，也包括環(huán)保部門在內(nèi)的所有政府部門（立法和司法機(jī)關(guān)除外）?！董h(huán)境保護(hù)法》相關(guān)條款規(guī)定要求國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的環(huán)境保護(hù)行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門組織監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)和管理，并應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)?！肚鍧嵣a(chǎn)促進(jìn)法》也表明國(guó)務(wù)院及其各部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府是大氣環(huán)境信息公開的義務(wù)執(zhí)行主體。因此，國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的環(huán)境保護(hù)行政主管部門以及政府相關(guān)部門是大氣環(huán)境信息公開知情權(quán)的主要義務(wù)執(zhí)行主體?！墩畔⒐_條例》規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)確定主動(dòng)公開的政府信息的具體內(nèi)容，并對(duì)應(yīng)重點(diǎn)公開的政府信息進(jìn)行了明確。因此，大氣環(huán)境信息公開義務(wù)執(zhí)行主體范圍擴(kuò)大到縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其部門。《環(huán)境信息公開辦法（試行）》規(guī)定，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)建立、健全環(huán)境信息公開制度。因此，也明確了國(guó)家環(huán)?？偩趾涂h級(jí)以上各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)部門是大氣環(huán)境信息公開的重要義務(wù)執(zhí)行主體。綜上所述，國(guó)務(wù)院及其各部門、縣級(jí)以上人民政府及其各部門，特別是國(guó)家環(huán)保總局、環(huán)境保護(hù)部門和縣級(jí)以上人民政府的其他環(huán)境監(jiān)督管理部門都是政府大氣環(huán)境信息公開的義務(wù)執(zhí)行主體。

（2）企業(yè)

企業(yè)作為大氣環(huán)境信息公開的主要義務(wù)執(zhí)行主體之一，公開大氣環(huán)境信息既是其社會(huì)責(zé)任的延伸，也是法定的強(qiáng)制性執(zhí)行義務(wù)。

《上市公司環(huán)境信息披露指南》（征求意見(jiàn)稿）明確規(guī)定，上市公司應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、及時(shí)、完整地向公眾披露大氣環(huán)境信息，鼓勵(lì)重污染行業(yè)的上市公司披露年度環(huán)境報(bào)告。

《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》相關(guān)規(guī)定表明，未達(dá)到能源消耗控制指標(biāo)、重點(diǎn)污染物排放控制指標(biāo)的企業(yè)是強(qiáng)制性公開的義務(wù)執(zhí)行主體。這些義務(wù)執(zhí)行主體一是 “雙超”企業(yè)，即大氣污染物超標(biāo)排放或者大氣污染物排放總量超過(guò)規(guī)定限額的大氣污染嚴(yán)重企業(yè)；二是上市公司，尤其是大氣重污染行業(yè)的上市公司。

1.3 監(jiān)督主體

大氣環(huán)境信息公開制度作為新的大氣環(huán)境管理方法，運(yùn)用公眾及大眾媒介的力量對(duì)政府和企業(yè)對(duì)大氣環(huán)境信息的公開行為進(jìn)行監(jiān)管，促進(jìn)大氣環(huán)境改善行為的實(shí)施。我國(guó)大氣環(huán)境信息的監(jiān)督主體包括公民、法人和其他組織。

（1）公民

我國(guó)《憲法》第2章第41條的規(guī)定明確賦予公民具有申訴、控告或者檢舉政府違失職違法行為的基本權(quán)利。申訴、控告或者檢舉均屬于公民對(duì)政府違失職違法行為的監(jiān)督行為。因此，我國(guó)公民作為大氣環(huán)境信息公開知情權(quán)的主體，同時(shí)也是大氣環(huán)境信息公開知情權(quán)的監(jiān)督主體?！肚鍧嵣a(chǎn)促進(jìn)法》也指出了公眾是大氣環(huán)境信息公開的監(jiān)督主體，但沒(méi)有明確公眾的準(zhǔn)確范圍?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中則具體規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的監(jiān)督主體，規(guī)定以論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾建設(shè)項(xiàng)目大氣環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見(jiàn)，對(duì)大氣環(huán)境信息公開進(jìn)行監(jiān)督。

（2）法人和其他組織

《政府信息公開條例》規(guī)定：“政府信息公開工作主管部門和監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)行政機(jī)關(guān)政府信息公開的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。”

《環(huán)境信息公開辦法（試行）》規(guī)定，公民、法人和其他組織可以向上級(jí)環(huán)保部門舉報(bào)不依法履行政府環(huán)境信息公開義務(wù)的環(huán)保部門。對(duì)于環(huán)保部門在政府大氣環(huán)境信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，公民、法人和其他組織可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！董h(huán)境監(jiān)察辦法》相關(guān)條款表明環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)是大氣環(huán)境信息公開的監(jiān)督主體，其進(jìn)行信息統(tǒng)計(jì)，向同級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門和上級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)報(bào)告本行政區(qū)域的環(huán)境監(jiān)察工作情況。

《環(huán)境保護(hù)行政許可聽(tīng)證暫行辦法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》可以應(yīng)用于規(guī)范大氣環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)中的公眾參與。這兩部法律突出公開大氣環(huán)境信息和強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，從國(guó)家層面鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)。大氣環(huán)境信息公開也應(yīng)加強(qiáng)公眾參與實(shí)行公開、平等、廣泛和便利的原則。其相關(guān)條款規(guī)定對(duì)于法人和其他組織的意見(jiàn)，保證其陳述意見(jiàn)、質(zhì)證和申辯的權(quán)利，從而使公民的大氣環(huán)境知情權(quán)得到保障。

總之，公民、法人和其他組織是大氣環(huán)境信息公開的監(jiān)督主體。其中政府大氣環(huán)境信息公開的監(jiān)督主體既包括上級(jí)行政機(jī)關(guān)、信息公開部門和監(jiān)察部門的政府系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督主體，也包括各級(jí)人大及其常委會(huì)和人大代表、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)監(jiān)督的政府系統(tǒng)外部監(jiān)督主體。而企業(yè)大氣環(huán)境信息公開中政府只是起到監(jiān)管的作用，而不能代替監(jiān)督；對(duì)于企業(yè)大氣環(huán)境信息的監(jiān)督主體更側(cè)重于公眾，特別是環(huán)保民間組織，通過(guò)舉報(bào)機(jī)制、請(qǐng)求代為公布制度、新聞?shì)浾?、環(huán)境公益訴訟等途徑實(shí)施監(jiān)督。

1.4 知情權(quán)的客體

大氣環(huán)境環(huán)境信息公開知情權(quán)的客體有狹義和廣義之分。狹義的大氣環(huán)境信息公開客體就是與大氣環(huán)境相關(guān)的信息公開的內(nèi)容，包括空氣質(zhì)量、酸雨、大氣廢棄物中主要污染物排放量、造成大氣污染的工藝和設(shè)備名錄公布以及大氣環(huán)境質(zhì)量狀況公報(bào)、“雙超”企業(yè)名單及其公開的大氣環(huán)境信息和大氣污染防治措施與行動(dòng)等大氣環(huán)境信息。而廣義上的大氣環(huán)境信息公開的客體則包括大氣環(huán)境信息公開知情權(quán)的主客體、內(nèi)容、形式和程序、訴求范圍、責(zé)任義務(wù)、權(quán)利救濟(jì)等一系列問(wèn)題及其過(guò)程中產(chǎn)生的信息。

2 大氣環(huán)境信息公開的內(nèi)容

大氣環(huán)境信息公開的內(nèi)容包括自愿公開的內(nèi)容和強(qiáng)制公開的內(nèi)容。要做出強(qiáng)調(diào)的是行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開，國(guó)家秘密絕對(duì)不能公開。

2.1 自愿公開的內(nèi)容

所謂自愿公開，一般不涉及政府大氣環(huán)境信息公開，指不負(fù)強(qiáng)制公開義務(wù)的企業(yè)，可以選擇將其大氣環(huán)境信息公開或不公開，對(duì)于公開的內(nèi)容可以自主決定。參照《環(huán)境信息公開辦法（試行）》中規(guī)定，自愿公開企業(yè)大氣環(huán)境信息可以包括：（1）企業(yè)大氣環(huán)境保護(hù)方針、年度大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)及成效；（2）企業(yè)大氣環(huán)保投資和環(huán)境技術(shù)開發(fā)情況；（3）企業(yè)排放大氣污染物種類、數(shù)量、濃度和去向；（4）企業(yè)大氣環(huán)保設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況；（5）企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的廢氣的處理、處置情況，廢氣的回收、綜合利用情況；（6）與環(huán)保部門簽訂的改善大氣環(huán)境行為的自愿協(xié)議；（7）企業(yè)自愿公開的其他大氣環(huán)境信息。公民、法人和其他組織使用公開的環(huán)境信息，不得損害國(guó)家利益、公共利益和他人的合法權(quán)益[1]。

2.2 強(qiáng)制公開的內(nèi)容

（1）環(huán)境狀況

主要公開內(nèi)容包括：空氣質(zhì)量、酸雨、廢棄物中主要污染物排放量及大氣污染防治措施與行動(dòng)等；國(guó)家每月公布空氣質(zhì)量最差的10個(gè)城市和最好的10個(gè)城市的名單；各?。▍^(qū)、市）要公布本行政區(qū)域內(nèi)地級(jí)及以上城市空氣質(zhì)量排名；地級(jí)及以上城市要在當(dāng)?shù)刂饕襟w及時(shí)發(fā)布空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)信息。

（2）大氣污染突發(fā)性事件和大氣嚴(yán)重污染緊急情況

《大氣污染防治法》對(duì)大氣污染突發(fā)性事件和大氣嚴(yán)重污染緊急情況時(shí)大氣環(huán)境信息通報(bào)和公告、造成大氣污染的工藝和設(shè)備名錄公布以及大氣環(huán)境質(zhì)量狀況公報(bào)和大氣環(huán)境質(zhì)量預(yù)報(bào)工作等大氣環(huán)境信息公開工作的內(nèi)容都作出明確規(guī)定。

（3）政府大氣環(huán)境信息和企業(yè)大氣環(huán)境信息

《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》其中有關(guān)環(huán)境信息公開規(guī)定適用于大氣環(huán)境信息強(qiáng)制性公開的內(nèi)容：國(guó)家有關(guān)大氣環(huán)境清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃、限期淘汰的造成大氣污染的生產(chǎn)技術(shù)、工藝、設(shè)備以及產(chǎn)品的名錄、未達(dá)到能源消耗控制指標(biāo)、大氣重點(diǎn)污染物排放控制指標(biāo)的企業(yè)的名單、“雙超企業(yè)”能源消耗或者大氣重點(diǎn)污染物產(chǎn)生、排放情況以及自愿公開大氣環(huán)境信息的企業(yè)名單以及節(jié)約資源、防治污染的成果。其要求公開的內(nèi)容包括政府大氣環(huán)境信息和企業(yè)大氣環(huán)境信息兩個(gè)方面。

（4）建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)名單

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄和已取得資質(zhì)證書的為建設(shè)項(xiàng)目大氣環(huán)境影響評(píng)價(jià)提供技術(shù)服務(wù)的機(jī)構(gòu)的名單也是大氣環(huán)境信息強(qiáng)制性公開的內(nèi)容。各級(jí)環(huán)保部門和企業(yè)要主動(dòng)公開新建項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

（5）嚴(yán)重大氣污染環(huán)境違法案件辦理結(jié)果和環(huán)境監(jiān)察的有關(guān)信息

《環(huán)境監(jiān)察辦法》進(jìn)一步充實(shí)了大氣環(huán)境公開的內(nèi)容：嚴(yán)重大氣污染環(huán)境違法案件辦理結(jié)果和環(huán)境監(jiān)察的有關(guān)信息?！洞髿馕廴痉乐涡袆?dòng)計(jì)劃》（大氣污染“國(guó)十條”）規(guī)定：環(huán)保部門要加強(qiáng)與氣象部門的合作，建立重污染天氣監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，及時(shí)發(fā)布監(jiān)測(cè)預(yù)警信息?？諝赓|(zhì)量未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的城市應(yīng)制定和完善重污染天氣應(yīng)急預(yù)案并向社會(huì)公布。

3 大氣環(huán)境信息公開的方式與程序

大氣環(huán)境信息公開的方式，是指大氣環(huán)境信息公開的渠道和形式。政府大氣環(huán)境信息公開主要包括主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開兩種。

按照法律法規(guī)等規(guī)定，主動(dòng)公開的政府大氣環(huán)境信息不需要申請(qǐng)，是義務(wù)主體強(qiáng)制性公開的內(nèi)容；而依申請(qǐng)公開的政府大氣環(huán)境信息必須公民、法人和其他組織根據(jù)生產(chǎn)、生活和工作需要向義務(wù)主體提出申請(qǐng)，依據(jù)有關(guān)程序，盡量按照申請(qǐng)人要求的形式予以公開相關(guān)申請(qǐng)內(nèi)容。主動(dòng)公開的政府大氣環(huán)境信息公開方式主要有：政府網(wǎng)站、公報(bào)、新聞發(fā)布會(huì)、報(bào)刊、廣播和電視等，公民、法人和其他組織可以自己查閱。依申請(qǐng)公開的政府大氣環(huán)境信息公開形式參照《政府信息公開條例》規(guī)定，一是根據(jù)申請(qǐng)政府大氣環(huán)境信息公開的原則，環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)當(dāng)按照申請(qǐng)人要求的形式提供；二是無(wú)法按照申請(qǐng)人要求的形式提供的，環(huán)境保護(hù)部門可以通過(guò)安排申請(qǐng)人查閱相關(guān)資料、提供復(fù)制件或者其他適當(dāng)形式提供[2]。企業(yè)大氣環(huán)境信息公開分為自愿公開和強(qiáng)制公開。企業(yè)自愿公開的大氣環(huán)境信息方式主要有：媒體、互聯(lián)網(wǎng)、企業(yè)年度環(huán)境報(bào)告及其他形式，沒(méi)有硬性規(guī)定。根據(jù)《環(huán)境信息公開（辦法）》規(guī)定，企業(yè)強(qiáng)制公開的大氣環(huán)境信息方式為當(dāng)?shù)刂饕襟w上公布。在實(shí)踐中，一般是在當(dāng)?shù)刂饕獔?bào)紙上公布[3]。

《環(huán)境保護(hù)法》相關(guān)條款規(guī)定要求國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的環(huán)境保護(hù)行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門組織監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)和管理，并應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)。因此，公報(bào)是大氣環(huán)境信息公開的重要形式之一?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中規(guī)定以論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾建設(shè)項(xiàng)目大氣環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見(jiàn)，對(duì)大氣環(huán)境信息公開進(jìn)行監(jiān)督。因此，論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)以及其他征求大氣環(huán)境方面意見(jiàn)的形式既是大氣環(huán)境信息公開的監(jiān)督形式，也是大氣環(huán)境信息公開的形式之一。

《環(huán)境信息公開（辦法）》規(guī)定：“屬于主動(dòng)公開范圍的政府環(huán)境信息，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)自該環(huán)境信息形成或者變更之日起20個(gè)工作日內(nèi)予以公開。法律、法規(guī)對(duì)政府環(huán)境信息公開的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！倍郎暾?qǐng)的政府大氣環(huán)境信息公開的程序是：（1）相對(duì)人提出申請(qǐng)；（2）行政機(jī)關(guān)審查；（3）行政機(jī)關(guān)作出決定。其中申請(qǐng)形式可以是信函、傳真、電子郵件等，也可以到環(huán)保部門直接填寫環(huán)境信息公開申請(qǐng)表。《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》其中有關(guān)環(huán)境信息公開規(guī)定明確強(qiáng)制性公開的義務(wù)執(zhí)行主體是未達(dá)到能源消耗控制指標(biāo)、重點(diǎn)污染物排放控制指標(biāo)的企業(yè)，其公開程序是首先由省、自治區(qū)、直轄市人民政府在本地區(qū)主要媒體上公布未達(dá)到能源消耗控制指標(biāo)、重點(diǎn)污染物排放控制指標(biāo)的企業(yè)的名單，然后列入名單的企業(yè)，按照規(guī)定公布能源消耗或者重點(diǎn)污染物產(chǎn)生、排放情況。自愿公開的義務(wù)執(zhí)行主體就是強(qiáng)制性公開義務(wù)執(zhí)行主體以外的企業(yè)，首先自愿簽訂進(jìn)一步節(jié)約資源、削減污染物排放量的協(xié)議，然后清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門和環(huán)境保護(hù)部門在本地區(qū)主要媒體上公布該企業(yè)的名稱以及節(jié)約資源、防治污染的成果。

4 大氣環(huán)境信息公開的責(zé)任與義務(wù)

大氣環(huán)境信息公開的責(zé)任按照主體分，還可以分為政府的大氣環(huán)境信息公開責(zé)任、企業(yè)的大氣環(huán)境信息公開的責(zé)任[4]。

政府大氣環(huán)境信息公開責(zé)任產(chǎn)生的前提是政府違反其法定義務(wù)。政府大氣環(huán)境信息公開責(zé)任分為賠償責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。具體操作參見(jiàn)《民法通則》《國(guó)家賠償法環(huán)境信息公開辦法（試行）》和《刑法》。

企業(yè)大氣環(huán)境信息公開而言，只是負(fù)有強(qiáng)制公開義務(wù)的企業(yè)才可能產(chǎn)生法律責(zé)任。自愿公開大氣環(huán)境信息的企業(yè)，一般不會(huì)產(chǎn)生法律責(zé)任，除非其故意公開虛假的大氣環(huán)境信息。強(qiáng)制公開企業(yè)大氣環(huán)境信息公開責(zé)任分為民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。具體操作參見(jiàn)《環(huán)境信息公開辦法（試行）》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《刑法》。

政府大氣環(huán)境信息公開制度基礎(chǔ)是國(guó)家的大氣環(huán)境管理職權(quán)，政府擁有大氣環(huán)境管理的義務(wù)和大氣環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，政府公開環(huán)境信息是對(duì)其法定職責(zé)和義務(wù)的履行。環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)建立、健全大氣環(huán)境信息公開制度，應(yīng)當(dāng)從人員、經(jīng)費(fèi)方面為本部門大氣環(huán)境信息公開工作提供保障。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局負(fù)責(zé)推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全國(guó)的大氣環(huán)境信息公開工作，其由辦公廳作為本部門政府大氣環(huán)境信息公開工作的組織機(jī)構(gòu)，各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)按職責(zé)分工做好本領(lǐng)域政府大氣環(huán)境信息公開工作。縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)保部門負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督本行政區(qū)域內(nèi)的大氣環(huán)境信息公開工作，并根據(jù)實(shí)際情況自行確定本部門政府大氣環(huán)境信息公開工作的組織機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織實(shí)施本部門的政府大氣環(huán)境信息公開工作[5]。

《環(huán)境信息公開辦法（試行）》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《上市公司環(huán)境信息披露指南》（征求意見(jiàn)稿）中相關(guān)規(guī)定，表明企業(yè)大氣環(huán)境信息公開的義務(wù)主要是未達(dá)到能源消耗控制指標(biāo)、重點(diǎn)大氣污染物排放控制指標(biāo)的企業(yè)和上市公司特別是重污染行業(yè)的上市公司公開其大氣環(huán)境相關(guān)信息的是強(qiáng)制性公開的義務(wù)[6]。沒(méi)有“雙超”行為的企業(yè)公開大氣環(huán)境信息大氣環(huán)境信息的義務(wù)屬于自愿性公開的義務(wù)。

按照法律法規(guī)的規(guī)定，公眾本應(yīng)獲得大氣環(huán)境信息，但因?yàn)樾畔⒐_義務(wù)主體的違法行為或不作為而未獲得。這種情況就侵犯了公眾的知情權(quán)。結(jié)合《政府信息公開條例》《環(huán)境信息公開辦法（試行）》等法律法規(guī)，公眾獲得大氣環(huán)境信息受阻的主要有：舉報(bào)、信訪、行政復(fù)議和行政訴訟等[7]。具體操作參見(jiàn)《環(huán)境信息公開辦法（試行）》《信訪條例》《環(huán)境信訪辦法》《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》。

5 法律規(guī)范存在的缺陷

通過(guò)對(duì)大氣環(huán)境信息相關(guān)法律法規(guī)梳理，結(jié)合信息資源的特征及國(guó)外信息公開的經(jīng)驗(yàn)做法，本文認(rèn)為我國(guó)大氣環(huán)境信息公開法律規(guī)范存在的缺陷：

（1）時(shí)效性規(guī)定模糊?！董h(huán)境信息公開辦法（試行）》只是規(guī)定了承擔(dān)環(huán)境信息公開義務(wù)的企業(yè)要及時(shí)公開環(huán)境信息，而對(duì)“及時(shí)”沒(méi)有量化，未做出詳細(xì)規(guī)定，不利于實(shí)施監(jiān)管和監(jiān)督。應(yīng)加強(qiáng)重污染企業(yè)，尤其是其發(fā)生突發(fā)事件時(shí)信息公開的及時(shí)性要求，保證所公開信息的時(shí)效性[8]。

（2）強(qiáng)制性手段單一。相關(guān)法律中規(guī)定了“雙超”企業(yè)為強(qiáng)制公開大氣環(huán)境信息的義務(wù)主體，強(qiáng)制性手段處罰措施就是罰款和公布名單，應(yīng)該加大處罰力度，創(chuàng)新處罰方式，可以引入激勵(lì)機(jī)制來(lái)補(bǔ)充處罰措施單一。

（3）準(zhǔn)確性核查缺乏。公開信息的準(zhǔn)確性是大氣環(huán)境信息公開的生命線，如果信息公開的信息都是虛假的或非關(guān)鍵性的信息，那么信息公開就失去了它的意義，而相關(guān)法律中沒(méi)有關(guān)于包括準(zhǔn)確性在內(nèi)的信息質(zhì)量的規(guī)定和核查。

（4）問(wèn)責(zé)機(jī)制不完善。我國(guó)大氣環(huán)境信息公開問(wèn)責(zé)是內(nèi)部的，缺乏公眾對(duì)權(quán)力的制約，應(yīng)逐步引入由公民或環(huán)保組織參與，大眾媒介監(jiān)督及大氣環(huán)境信息公開行政訴訟構(gòu)成外部問(wèn)責(zé)模式[9]。

6 結(jié)論

我國(guó)沒(méi)有專門的關(guān)于大氣環(huán)境信息公開的立法，使得大氣環(huán)境信息公開實(shí)踐缺乏有針對(duì)性的法律指導(dǎo)和保障。但通過(guò)對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)的梳理可以看到，我國(guó)大氣環(huán)境信息公開法律框架已初步形成：

（1）《憲法》對(duì)公民環(huán)境知情權(quán)的保障。

（2）綜合性環(huán)保類基本法:《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境信息公開義務(wù)主體和形式的明確。

（3）環(huán)保類單行法律法規(guī)：《大氣污染防治法》對(duì)大氣污染突發(fā)性事件和大氣嚴(yán)重污染緊急情況時(shí)候的信息公開及大氣環(huán)境信息相關(guān)報(bào)告制度進(jìn)行了規(guī)范，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》把企業(yè)大氣環(huán)境信息公開分為強(qiáng)制性公開和自愿公開區(qū)別規(guī)定公開義務(wù)主體、方式、程序和內(nèi)容，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)公眾參與監(jiān)督環(huán)境信息公開做出規(guī)定，《環(huán)境監(jiān)察辦法》充實(shí)了環(huán)境信息公開的內(nèi)容和監(jiān)督主體，《環(huán)境保護(hù)行政許可聽(tīng)證暫行辦法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》突出社會(huì)監(jiān)督，從國(guó)家層面鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)。

（4）信息公開專門法律：《政府信息公開條例》沒(méi)有直接提到大氣環(huán)境信息公開，但根據(jù)有關(guān)條款規(guī)定，政府大氣環(huán)境信息公開的范圍、方式和程序以及監(jiān)督和保障都可參照本條例，《環(huán)境信息公開辦法（試行）》提出了公眾參與環(huán)境保護(hù)的方式、途徑、享有的權(quán)利，以及行政機(jī)關(guān)和企業(yè)在公眾參與環(huán)境保護(hù)中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。雖然《辦法》中沒(méi)有直接提及大氣環(huán)境信息公開，但在環(huán)境信息公開的各項(xiàng)制度和規(guī)定中，大氣環(huán)境信息的公開是其不可或缺的一個(gè)內(nèi)容，其中大部分條款均適用于大氣環(huán)境信息公開的實(shí)踐應(yīng)用。

（5）地方性立法：在我國(guó)，大氣環(huán)境信息公開的地方支持性立法非常欠缺，以北京為例，也只有《北京市環(huán)境保護(hù)局環(huán)境信息公開暫行辦法》，所以應(yīng)該加強(qiáng)大氣環(huán)境信息公開的專門性立法和地方大氣環(huán)境信息公開支持性立法，提高其系統(tǒng)性和可操作性。

《政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法（試行）》填補(bǔ)了我國(guó)環(huán)境信息公開專門立法的空白，并有效地指導(dǎo)我大氣環(huán)境信息公開實(shí)踐，但其立法位階低，并且我國(guó)一些環(huán)保單行法中已有大氣環(huán)境信息公開的規(guī)定，使得大氣環(huán)境信息公開相關(guān)規(guī)定非常分散，不協(xié)調(diào)、不系統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，經(jīng)常出現(xiàn)重復(fù)、交叉，甚至沖突情況，亟待解決[10]。

[1]王月欣.日本《環(huán)境報(bào)告指南2007》告訴我們什么[J]. 環(huán)境保護(hù),2010,(24):79-81.

[2]李曉方.政府信息公開公眾滿意度影響因素分析——基于信息公開訴訟案例的多文本比較 [J].山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2010(4):14-16.

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[4]金秀麗.法律責(zé)任的法理學(xué)研究[D].大連:遼寧師范大學(xué),2006.

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[8]吳鵬.試論企業(yè)環(huán)境信息公開法律制度不足及完善[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展,2011(4):57-60.

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[10]胡 靜,傅學(xué)良.環(huán)境信息公開立法的理論和實(shí)踐[M].北京:中國(guó)法制出版社,2011:68-69.

Analysis for Legal System of Air Environmental Information Disclosure in China

Xiang Liling, Li Wenlong
(Economics and Management College of Shanxi University, Taiyuan 030006)

Through the comparative analysis of association between the current relevant laws and regulations, this paper sums up the main content of the legal system of air environmental information disclosure in our country, namely subject and object, content, form, procedure, responsibility, obligation and right relief. It makes clear the legal framework of air environmental information disclosure, draws the conclusion that the legal system of air environment information disclosure has been preliminarily established and Points out that the fl aws of the legal norms of the current air environment information disclosure in China.

right to know, air environmental information, environmental information, information disclosure, legal norm

G203

A

10.3772/j.issn.1674-1544.2014.02.009

相麗玲（1962- ），女，博士，山西大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，研究方向：信息政策與法律。李文龍*（1987- ），男，山西大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：信息政策與法律。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“信息支援的法律制度研究”（12BTQ035）。

2013年12月17日。